CC BY
45
Пушкарев Евгений Александрович
Становление полицейских учреждений как основы полицейского государства в Российской империи в XVIII веке
Рассматриваются проведенные в XVIII в. преобразования государственного управления в Российской империи, отмечается усиление регламентационно-надзорной функции. В хронологическом порядке указываются условия и причины образования регулярных полицейских органов как части внутреннего военного контроля с последующей его трансформацией в гражданское правление. Раскрываются методы и способы обеспечения правопорядка.
Ключевые слова: полицейское государство, органы надзора, полицмейстер, городская и земская полиция, управы благочиния, военные и сыскные команды, Сыскной приказ, Розыскная экспедиция.
Formation of police institutions as the basis of the police state in the Russian Empire in the XVIII century
The article is devoted to the transformations of the state administration of the Russian Empire carried out in the XVIII century, strengthening its regulatory and supervisory functions. In chronological order, the conditions and reasons for the formation of regular police bodies as part of the internal military control bodies, followed by their transformation into civil management bodies, are indicated. Methods and techniques of law enforcement are revealed.
Keywords: police state, supervisory authorities, chief of police, city and county police, deanery councils, military and detective teams, Detective order, Search expedition.
Усиление бюрократических начал в регулировании общественной жизни в странах Западной Европы в XVII в. подвигло царя Петра I провести реформы в русле общеевропейских тенденций. Новая столица Российской империи должна была стать эталоном и центром организации нового политического режима - абсолютной всеобъемлющей монархии с регулярной армией и развитым аппаратом управления.
Обновленный стиль внутреннего политического управления, расширявший свою заботу дальше лишь одной безопасности, получил в те времена в научных кругах отличное от «политики» наименование - «полиция» [1, с. 231]. В настоящее же время термин «полиция» употребляется в более узком значении, чем жесткое обширное государственное управление. Полиция сегодня есть система правоохранительных органов, а само «полицейское право» именуется «административным».
Утверждавшийся абсолютизм в рамках полицейского государства основывался на подробной регламентации различных сфер общественной жизни - от строительства, торговли, чистоты улиц до нравов, одежды и поведения в быту. Тотальный контроль за общественной упорядоченностью со стороны государства превозносился как доброжелательная, но при-
стальная опека во имя общего блага, «благочиния» и народного процветания. Феодальный государственный механизм опирался при этом на чиновничью бюрократию и силу органов принуждения - армию и полицию.
К реорганизации управления Петр I подходил спонтанно и жестко, не считаясь с традиционным укладом и привлекая зарубежных ученых и администраторов. Упразднив в начале XVIII в. органы губного самоуправления, полицейские функции возложил на воевод, а позже и на губернаторов. Отправной точкой выделения из госаппарата самостоятельной регулярной полиции можно считать создание в новой столице 20 мая 1715 г. Главной полицмейстерской канцелярии и учреждение 25 мая 1718 г. должности Санкт-Петербургского Генерал-полицмейстера.
Круг обязанностей полиции был определен царем в «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру». Полномочия полиции были достаточно широкими и разнообразными: прекращать ссоры в общественных местах, задерживать и определять на работы «гулящих» и нищих, выявлять притоны и игорные дома, осматривать печи и камины в домах, организовывать из горожан ночные караулы со шлагбаумами на концах улиц, следить за чистотой улиц, укреплением берегов
124
рек и сточных канав, контролировать границы строений, следить за качеством, мерами весов и ценами на товары, а также за умеренными расходами населения.
Дальнейшую регламентацию полиция получила в утвержденном царем 16 января 1721 г. «Регламенте, или Уставе Главного магистрата», который призван был контролировать полицию и полицейские функции городских магистратов в области торговли и промышленности. Полиция была определена «душой гражданства, добрых порядков, безопасности и удобства». В ее задачи вошли: обеспечение прав и правосудия, добрых порядков и нравоучений, борьба с преступностью, контроль за гражданами в быту и их трудовой деятельностью, воспитанием подрастающего поколения.
По словам историка И.В. Курукина, немногочисленная столичная полиция была вынуждена наподобие современных средств массовой информации оповещать горожан о значимых происшествиях, следить за посадкой деревьев и штрафовать за их поломку, регистрировать деятельность извозчиков путем клеймения лошадиных хомутов, задерживать «с усердием» нищих, которых меньше от этого не становилось [2, с. 122-135]. Несмотря на снижение уровня преступности на улицах столицы, в литературе отмечались и злоупотребления первой полиции: чувствуя власть и безнаказанность, пили, дрались и брали взятки с населения, преимущественно занимались преступлениями в отношении знатных лиц [3].
Руководитель столичной полиции находился в подчинении Правительствующему Сенату и контролировался Петром I, вел самостоятельную переписку с коллегиями. Прокурорский надзор на него не распространялся.
Для укомплектования находившейся в подчинении генерал-полицмейстера канцелярии сенатским указом от 4 июня 1718 г. было выделено 90 военнослужащих (офицеры, унтер-офицеры и солдаты во главе с майором) и 11 приказных служителей под руководством дьяка.
Однако комплектование первой полиции происходило с трудностями: принудительно, путем длительной переписки с учреждениями. Так, к концу 1718 г. штат полиции был укомплектован 41 человеком, в 1719 г. численность возросла до 67 человек. В феврале 1719 г. сам генерал-полицмейстер писал в Сенат о неприбытии из Москвы в течение 8 месяцев дьяка.
Полиция комплектовалась в основном из непригодных к службе в полевых войсках бывших военных. Полицейские чины носили форменное обмундирование (штаны синего цвета, кафтаны и зеленые камзолы). Жалование и провиант полицейские получали на одном
уровне с военнослужащими [4, с. 89]. Из оружия полиция была оснащена фузеями со штыками, алебардами и шпагами.
Во втором по значимости городе Москве 19 января 1722 г. была учреждена должность обер-полицмейстера, которому была дана подробная инструкция для решения широкого круга общественных задач. Также московская полиция руководствовалась упомянутым «Регламентом, или Уставом Главного магистрата» 1721 г. и указаниями Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера.
Обязанности, возлагаемые на полицию двух столичных городов, были схожими. Московскому обер-полицмейстеру предписывалось следить за порядком и благоустройством улиц, привлекать горожан к полицейской повинности, ловить нищих и искоренять злоумышленников, контролировать ценообразование и доброкачественность товаров, снабжать население продовольствием в голодные годы, проверять противопожарность домовых печей, выделять участки под застройки и взимать поземельный сбор, расквартировывать чиновников. В полиции были свои трубочисты и архитектор с помощниками, тюрьма с надзирателями-урядниками и «заплечных дел мастером».
Сотрудников в московскую полицейскую канцелярию поручалось набирать из прежних должностных лиц, выполнявших функции полицейского надзора и управления.
Учитывая практически в пять раз большую в Москве, чем в Петербурге, разницу в численности населения, были организованы территориальные подразделения - съезжие дворы с полицейской командой и подьячим под руководством офицера. Подьячий в съезжем дворе вел делопроизводство по четырем направлениям: учет податей и штрафов, регистрация арестантов, приезжих и отъезжающих из Москвы. Информацию о происшествиях в съезжие дворы давали старосты, десятские и сотские [5, с. 34-36].
Несомненно, проводимые Петром I реформы государственного аппарата не ограничивались созданием полиции в столицах. Указами 1722-1723 гг. были учреждены должности полицмейстеров в Кронштадте и Астрахани, но сами указы не были исполнены. В Инструкции или Наказе воеводам от 26 января 1719 г. император отдавал воеводам на попечение земскую полицию, впервые документально употребив это название. Инструкцией или Наказом земским комиссарам в губерниях и провинциях 1719 г. регламентировались обязанности последних, схожие со столичной полицией [5, с. 7].
Однако этап становления регулярной полиции в России был завершен уже императрицей Ан-
125
ной Иоанновной, также являвшейся сторонницей укрепления полицейского режима как основы абсолютной власти. Указом от 23 апреля 1733 г. «Об учреждении полиции в городах» были образованы полицмейстерские конторы в 23 губернских и провинциальных городах. Этими городами были назначены Архангельск, Астрахань, Белгород, Брянск, Вологда, Воронеж, Казань, Киев, Нижний Новгород, Новгород, Калуга, Коломна, Кострома, Ладога, Орел, Переславль-Рязанский, Псков, Симбирск, Смоленск, Тверь, Тобольск, Шлиссельбург и Ярославль.
Штат управления полицмейстерских контор в указанных городах формировался из военных гарнизонов. Возглавлял городскую полицию полицмейстер. Для караулов и съезжих дворов предполагалось выделить по унтер-офицеру, капралу и 6-8 солдат. Также для канцелярских работ были определены по 2 человека. Контролирующим органом была назначена Главная полиция (Главная полицмейстерская канцелярия). Однако из-за начавшейся войны с Турцией в 1735 г. некомплект полицейских подразделений компенсировался привлечением на дежурство горожан.
Задачи местной полиции определялись общими нормативными актами для столичных полиций, а также отдельными инструкциями Главной полицмейстерской канцелярии. Полиция могла самостоятельно применять наказание к мелким нарушителям за пьянство, передвижение в неустановленное время, продажу некачественного продовольствия , предостав -ление жилья беспаспортным [6, с. 22]. Содержание контор осуществлялось за счет местных гарнизонов, что в значительной степени предопределило централизацию полицейского ведомства и его независимость от учреждений самоуправления.
Во второй половине XVIII в. режим абсолютной монархии требовал более действенных мер своей защиты и усиления полицейского надзора за населением. Столкнувшаяся в 1773-1775 гг. с крестьянской войной Емельяна Пугачева Екатерина II осознавала несовершенство системы управления перед лицом новых вызовов. Проведя оптимизацию административно-территориального деления империи в 1775 г., местные органы власти были усилены за счет передачи в распоряжение губернаторов гарнизонных военных команд и наделения нижнего земского суда полицейскими функциями в уездах.
Свои воззрения на укрепление порядка в государстве Екатерина II реализовала 8 апреля 1782 г. в Уставе Благочиния или Полицейском, соединившем в себе передовые правовые и морально-религиозные западно-европейские
идеи порядка с четко регламентированной структурой органов надзора на местах. Тем самым значительно усиливался низовой полицейский аппарат, представлявший основу для последующей его централизации [7, с. 8].
Полицейские органы на местах по Уставу должны были не только следить за соблюдением нравственно-правовых норм, но и сами воплощать в своем поведении пример добропорядочности, бескорыстия, справедливости и человеколюбия.
В городах судебно-полицейские функции «благочиния, добронравия и порядка» были возложены на управы благочиния. Возглавлялись они в губернских городах полицмейстерами, в уездных - городничими. Также Уставом были определены ответственные полицейские лица за части города (по 200-700 дворов) -частные приставы и за кварталы (по 50-100 дворов) - квартальные надзиратели. В помощь из населения городов выделялись квартальные поручики. Из бывших солдат назначались постовые-будочники.
Незначительные судебные разбирательства по нарушениям общественного порядка и благоустройства осуществляли два пристава по уголовным и гражданским делам с участием двух ратманов, избиравшихся из городских сословий. Определен был четкий перечень наказаний: порицание, арест, заключение в работный дом, штраф и запрет на деятельность.
В конце ХVIII в. Павел I провел реорганизацию полицейских органов, подчинив их в столицах военным губернаторам, а в губернских городах военным комендантам. Также его указами 1798 и 1799 гг. усиливался средний состав столичной полиции дополнительными должностными лицами: по два офицера в подчинение частному инспектору, по два квартальных комиссара и по городовому - квартальному унтер-инспектору.
Несмотря на становление и развитие регулярной полиции в ХVIII в., следует констатировать несовершенство методов ее работы по противодействию преступности, особенно организованной. Высокий уровень преступности был вызван тяжелыми социально-экономическими условиями для населения. По выражению исследователя В.И. Ченкова, преступный путь выбирали «не столько для наживы, сколько в целях выживания» [5, с. 82]. По мнению И.В. Курукина, рост преступности был своеобразной «ценой» форсированной модернизации страны с петровской «ревизией», налогами и солдатчиной, когда вооруженные банды осаждали целые города, а воеводы вместе с гарнизонными инвалидами прятались от них [2, с. 122-135].
126
Следует констатировать, что сформированная на основе армейских служащих регулярная полиция действовала в основном карательными методами, что не могло в конечном счете повлиять на разрешение социальных конфликтов и противоречий. Население сочувственно относилось к разбойникам, поэтому борьбу с ними вели в основном силами военных команд при активной поддержке земской полиции.
Беглые крестьяне, солдаты, рекруты объединялись до 100 человек и устраивали в лесах поселение, огороженное забором, с круглосуточным вооруженным караулом. Шайки вели себя скрытно, разбои совершали подальше [5, с. 82-83].
Так, весной 1732 г. в Тамбовском крае банда из ста человек разгромила купеческую пристань и таможню на реке Выше, затем на лодках вниз по реке продолжила грабеж помещичьих имений. Близ Сасова в перестрелке с разбойниками гарнизонные солдаты понесли потери и отступили. В целях противодействия распространению «воровских пристанищ» Сенат в 1735 г. принял решение вырубить лес вблизи дороги от Петербурга и по новгородской дороге. В 1756 г. ярославский магистрат получил от Сената указание на принятие мер в связи с ростом на Волге воровских шаек, вооруженных пушками и другим немалым оружием, грабивших суда и бьющих до смерти людей [2, с. 122-135].
Вести борьбу с разбойниками были уполномочены специальные должностные лица -сыщики. Еще в 1683 г. «Наказ сыщикам» предоставил им широкие полномочия по сыску беглых крестьян и расследованию разбойных дел. В ХУШ в. деятельность сыщиков получила последующую регламентацию: «Наказ сыщику. О поимке воров и разбойников и об исследовании их преступлений» 1710 г., указ Сената «О беспрепятственном розыске и преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников по всем губерниям» 1711 г., указ «Об определении сыщиков для искоренения воров и разбойников в низовых городах» 1744 г. и др.
Для координации борьбы с разбойниками в 1756 г. Сенат издает указ «Об определении главных сыщиков для сыску и искоренения воров и разбойников и беглых людей». Для четырех главных сыщиков были определены военные и сыскные команды и зоны ответственности, включавшие наиболее криминогенные губернии.
В обязанности сыщиков входили поимка преступников, их заключение под стражу, проведение розыска (допроса с пыткой). Сыщики могли проводить повальные обыски (опросы) местного населения.
Проведение сыскных операций с применением военной силы было весьма обременительно для центральной власти и малоэффективно. Поэтому с 1762 г. функции сыска воров и разбойников были возложены на местные органы власти.
Помимо розыскных команд непосредственно для борьбы со столичной преступностью были учреждены в 1729 г. в Санкт-Петербурге Розыскная экспедиция и в Москве Сыскной приказ.
Розыскная экспедиция изначально занималась только поимкой преступников в Санкт-Петербурге, но уже в 1746 г. была преобразована в Особую экспедицию для розысков по делам воров и разбойников при Петербургской полицмейстерской канцелярии и наделена следственной функцией. В последующем, получив снова название Розыскная экспедиция, она из ведения полиции была передана Санкт-Петербургской губернской канцелярии.
Сыскной приказ при Юстиц-коллегии разделил полномочия с Московской полицмейстерской канцелярией. Все розыскные дела для проведения следствия и суда из полицмейстерской канцелярии и других московских учреждений передавались в Сыскной приказ. Необходимость этого была вызвана большим объемом скопившихся в учреждениях уголовных дел. Также Сыскной приказ являлся общеимперским пересыльным пунктом колодников в Сибирь и Оренбург.
Следственным сбором информации в Сыскном приказе занимались доносители. Получив наказ от доносителей о местонахождении преступника, подьячий с воинской командой и окольными людьми организовывал его задержание. В дальнейшем производился так называемый «розыск», т.е. «испытание и изве-дывание правды». Розыск представлял собой тайный и письменный процесс установления истины по делу преимущественно с помощью пытки. С середины XVIII в. в связи «со смягчением нравов» в законодательстве отмечалась тенденция изъятия от пытки привилегированных социальных групп, отдельных деяний и территорий [8].
Однако работа Сыскного приказа особой быстротой не отличалась. Многие колодники ожидали рассмотрения своего дела в тюрьмах по несколько лет. Кроме того, известен факт сращивания Сыскного приказа с криминалитетом: знаменитый московский вор Иван Осипов Каин (Ванька-Каин), являясь доносителем Сыскного приказа, покровительствовал крупной преступности, занимался вымогательством и грабежом. Преступная деятельность Ваньки Каина стала предметом рассмотрения особой след-
127
ственной комиссии в 1749 г., а штат Сыскного приказа был заново набран [2, с. 122-135].
В 1763 г. функции Сыскного приказа перешли в образованную Розыскную экспедицию при Московской губернской канцелярии.
В связи с образованием Палаты уголовных дел и управ благочиния специальные следственные органы - столичные розыскные экспедиции в 1782 г. были ликвидированы.
Таким образом, можно сделать вывод, что начатая Петром I коренная реформа государственного управления в сторону усиления надзора за
1. Носаненко Г.Ю. Предпосылки становления полицейского государства в России // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 4.
2. Курукин И. В. Полиция старой России: будочники, жандармы, «фараоны» // Отечественные записки. 2013. № 2(53).
3. Хватова Я. Блюстители порядка. За что при Петре I не любили полицию // Аргументы и факты - Петербург. 2016. 6 мая.
4. Дятлов Г.А. Формирование и развитие местных органов полиции в Российской империи в XVIII веке // Юристъ-Правоведъ. 2009. № 3.
5. Ченкова В. И. Полиция и органы местного управления в феодальной России XVIII века: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
6. Чашников В.А. Создание регулярной полиции в России в первой половине XVIII в. // Вестн. Уральск. юрид. ин-та МВД России. 2015. № 4.
7. Пинигин М.Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Уставу Благочиния или Полицейскому»: 17821862 гг.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
8. Акельев Е., Бабкова О. «Дабы розыски и пытки могли чинитца порядочно, как указы повелевают». Эволюция теории и практики «розыскного» процесса в России первой половины XVIII в // Cahiers du M onde russe, 53/1, janvier-mars 2012, p. 15-39. URL: http://journals. openedition.org/monderusse/9362 (дата обращения: 22.02.2020).
широким спектром общественных отношений в Российском государстве не была завершена. Однако заложенные им преимущественно в столичных городах основы полицейского государства позволили последующим правителям в XVIII в. реализовать их на территории всей империи, а также разделить обязанности по формированию и содержанию полицейских органов между армией и местным самоуправлением. Черты полицейского управления можно встретить и в современной России, что говорит о преемственности в развитии нашего государства.
1. Nesenenko G.Yu. Preconditions of formation of a police state in Russia // Actual problems of economics and law. 2012. No. 4.
2. Kurakin V.I. Old Russia police: patrolmen, the police "cops" // Otechestvennye zapiski. 2013. No. 2(53).
3. Khvatova Ya. Guardians of order. Why the police were disliked under Peter I // Arguments and Facts - Petersburg. 2016. May 6.
4. Dyatlov G.A. Formation and development of local police bodies in the Russian Empire in the XVIII century // Yurist-Pravoved. 2009. No. 3.
5. Chenkova V.I. Police and local government in feudal Russia of the XVIII century: diss. ... Candidate of Law. St. Petersburg, 2001.
6. Chashnikov V.A. Creation of regular police in Russia in the first half of the XVIII century // Bull. of Ural law institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2015. No. 4.
7. Pinigin M.G. Organizational and legal bases of police activity in Russia according to the "Charter of the Deanery or Police": 1782-1862: diss.... Candidate of Law. Moscow, 2003.
8. Akelyev E., Babkova O. "That searches and torture were decently, as the decrees ordered". Evolution of the theory and practice of the "search" process in Russia in the first half of the XVIII century // Cahiers du M onde russe, 53/1, janvier-mars 2012, p. 15-39. URL: http://journals. openedition.org/monderusse/9362 (date of access: 22.02.2020).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Пушкарев Евгений Александрович, доктор политических наук, профессор кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России; e-mail: kr_evg@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
E.A. Pushkarev, Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: kr_evg@mail.ru
128
