CC BY
191
УДК 351(569.4)
СТАНОВЛЕНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВА ИЗРАИЛЬ
© Изаксон Р. А., 2009
В статье рассматриваются предпосылки формирования Государства Израиль, характеризуются основные этапы построения законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. Кроме того, в рассматриваемой статье произведена попытка оценки израильской модели политического устройства, главным постулатом которой является преемственность иудейского права в соответствии с канонами иудаизма и реалиями современной социально-политической обстановки в рассматриваемом регионе современного мира.
Ключевые слова: Государство Израиль; органы государственной власти; органы государственного управления; кнессет; учредительное собрание; правительство; верховный суд.
Датой начала создания Государства Израиль можно считать 29 ноября
1947 г., когда Генеральная Ассамблея ООН одобрила план раздела государства Палестины, на территории которого предусматривалось создание двух государств — еврейского и арабского. Согласно плану ООН, 56,47 % территории на запад от реки Иордан отходило к еврейскому государству, а 43,53 % — к арабскому [1].
Первое израильское правительство было организовано в соответствии с тщательно разработанной программой. В октябре 1947 г. объединенная комиссия Национального комитета (Ваада леумми) и исполкома Еврейского агентства составила проект конституции. В марте 1948 г. были созданы временные законодательные и исполнительные органы: Народный совет (Моэцет хаам), состоявший из 37 представителей всех партий и группировок ишува — согласно их реальному политическому весу, — и Народное правление (Минхелет хаам).
Народный совет, в свою очередь, утвердил положение о Временном правительстве, которое должно было начать функционировать после окончания действия английского мандата. Законодательным органом стал Временный государственный совет. В него вошли все 37 членов Народного совета и 13 членов Народного правления. 14 мая совет принял постановление, формально узаконивающее его полномочия. Прежде всего он отменил ряд наиболее враждебных ишуву британских законов, включая Белую книгу 1939 г. и последующие декреты 1941—1945
гг., накладывавшие дополнительные ограничения на еврейскую иммиграцию, на приобретение евреями земли и на свободу передвижения. 16 мая совет избрал своим председателем (но еще не президентом Израиля) Хаима Вейцмана и приступил к управлению государством в условиях военного положения. За редким исключением, министерства были образованы из бюро и отделов, существовавших при Национальном комитете, Еврейском агентстве или мандатной администрации [2].
После образования 14 мая 1948 г. Государства Израиль в январе 1949 г. избирается учредительное собрание, которому предоставляется право разработать конституцию. В своем первом законодательном акте (Transition Law, 1949 г.) учредительное собрание изменило свое название на «кнессет» и объявило себя «законодательным органом Государства Израиль».
Во время своего пребывания у власти, с 14 мая 1948 г. по 10 марта 1949 г., когда было официально назначено первое конституционное правительство, Временное правительство пользовалось безоговорочной поддержкой самых широких слоев населения. Никто не оспаривал его законных полномочий или морального права утверждать кандидатуры членов Верховного суда, печатать израильские банкноты и почтовые марки, устанавливать налоги, разрабатывать инструкции по выборам в учредительное собрание. Решающей проверкой его признания стала готовность общества следовать чрезвычайным правительственным декре-
там во время войны. В сущности, все израильтяне понимали, что в период войны невозможно создать что-то иное, кроме переходной, временной администрации. Тем не менее, в резолюции ООН о разделе Палестины указывалось, что «Учредительное собрание каждого из государств [арабского и еврейского] должно принять демократическую конституцию»; там же перечислялись ее основные принципы: всеобщее избирательное право, выборные органы законодательной власти, подчиненные им органы исполнительной власти, гарантии равноправия в гражданской, политической, экономической и религиозной сферах. Обязательство принять конституцию было впоследствии подтверждено израильской Декларацией независимости, где говорилось, что учредительное собрание должно быть созвано не позднее 1 октября 1948 г. Несмотря на то, что из-за войны эта дата была перенесена, Временное правительство осталось верным своему обещанию. В июле
1948 г. оно распорядилось о проведении переписи населения, утвердило порядок выборов и назначило их на 25 января 1949 г.
Примечательно, что избирательная система была разработана на основе опыта выборов в сионистские конгрессы и Собрание депутатов (Асефат ханивха рим) — представительство еврейского ишува во времена мандата. Согласно этой системе, избиратели голосовали за партийные списки, а не за определенных кандидатов. В учредительном собрании было 120 мест. Страна не была разделена на избирательные округи. Правом голоса обладали все жители Израиля, достигшие 18 лет, без различия национальности, религии и пола. По результатам подсчета голосов, рабочие партии получили 57 мест, правоцентристские — 31 место, религиозные партии — 16 мест. Среди делегатов было 117 евреев и 3 араба [3].
Первая сессия учредительного собрания открылась 14 февраля 1949 г. На ней были назначены комиссии и выбраны председатель и его заместители. Два дня спустя собрание обсудило и приняло свой первый законопроект, разработанный партийными лидерами еще задолго до выборов: так называемый «переходный закон», который должен был служить временной конституцией. Однако «малой конституции» суждено было стать основой израильского законодательства, действующего до сих пор. Она состояла из 15 коротких разделов и
декларировала республиканскую форму правления, предусматривавшую (кроме всего прочего) наличие президента, кабинета министров и парламента.
С принятием «переходного закона» учредительное собрание формально избрало Хаима Вейцмана президентом государства, и с этого момента Временное правительство сложило с себя полномочия.
После нескольких дней консультаций с партийными лидерами Вейцман возложил на Бен-Гуриона, главу партии Мапай, получившей на выборах большинство мест, формирование первого правительства. В ходе трехнедельных переговоров Бен-Гу-рион заключил коалиционное соглашение с другими партиями: Мизрахи, Хапоэль ха-мизрахи (выступавших как единый блок), Прогрессивной партией и Сефардским списком. Министерские портфели должны были распределяться между ними. 8 марта сформированный кабинет и его программа были представлены на рассмотрение возобновленному учредительному собранию (оно получило название кнессет), и 10 марта первое израильское правительство было утверждено большинством голосов (73 против 45).
Исключительность института кнессета состоит в том, что он возник задолго до его аналогов в других странах. Первое упоминание о нем мы встречаем в Ветхом Завете в Книге «Числа», главы 8—121. Когда евреи выходили из Египта, Моисей являлся единоличным руководителем народа. И хотя он пользовался неограниченным доверием, концентрация всей полноты власти в руках одной личности оказалась тяжким бременем. Поэтому пришлось учредить собрание представителей народа, которое, с одной стороны, давало бы евреям удовлетворительные ответы на их запросы, а с другой — было бы способно донести слова Всевышнего до народа [4].
Таким образом возник первый «кнессет», который изначально состоял из 72 человек, по 6 от каждого из 12 колен, а позже это число было увеличено до 120, по 10 представителей от колена. Данная численность депутатов сохраняется и в нынешнем израильском парламенте, хотя и основана на иных принципах избрания народных представителей [5].
Первоначально не предполагалось, что учредительное собрание станет парламентом, функционирующим в соответствии с
нормативным законодательством. Считалось, что оно было созвано для разработки конституции. И действительно, накануне выборов 25 января 1948 г. не было сомнения в том, что еврейское население Израиля в не меньшей степени, чем авторы резолюции ООН о разделе Палестины и Декларации независимости, ждет принятия конституции — хотя бы потому, что это стало правилом у народов, получивших независимость после 1945 г. Более того, деятельность самой Всемирной сионистской организации регулировалась конституцией. Даже в период британского мандата Учредительный закон Палестины служил своего рода конституцией.
Однако кнессет первого созыва не спешил с рассмотрением вопроса о принятии конституции. На протяжении полутора лет — с февраля 1949 г. по июнь 1950 г. — эта тема обсуждалась на девяти заседаниях. Аргументация сторонников принятия конституции сводилась к тому, что, во-первых, в ее отсутствие невозможен реальный контроль над деятельностью правительства, в том числе и в законотворческой деятельности, а во-вторых, она необходима для недвусмысленного определения границ полномочий государственных структур, прежде всего — силовых; именно конституция является обычно гарантом основных прав и свобод граждан.
Глава правительства Давид Бен-Гурион, выступая в кнессете 20 февраля 1950 г., в свою очередь утверждал, что опасности, подстерегающие формирующуюся демократию, «реальны в государстве, имеющем конституцию, в такой же степени, как в государстве, конституцией не обладающем». Бен-Гурион отметил также, что израильское население все еще растет, что требуется время для абсорбции иммигрантов и для того, чтобы покончить с последствиями арабского вторжения. Таким образом, вопрос о принятии конституции только отвлечет кнессет от решения других насущных проблем. Одной из таких проблем было, например, требование религиозных партнеров по коалиционному правительству Бен-Гу-риона, чтобы Тора и Талмуд стали основой израильского законодательства. Понятно, что меньше всего нужна была тогда Израилю и Бен-Гуриону «война культур» между клерикалами и секуляристами.
Выступая против принятия конституции, депутат кнессета Давид Бар-Рав-Хай утвер-
ждал, что сохранение принципов закона и демократии зависит не от конституции, а от «сознания и уровня политической культуры народа»; в качестве примера противники конституции говорили об огромных различиях между законами и практикой при диктаторских режимах, существовавших в середине ХХ столетия в Германии и в России.
13 июня 1950 г. кнессет большинством голосов поддержал предложение депутата Изхара Харари, поддержанное, в том числе, правящей Рабочей партией, согласно которому конституция будет построена таким образом, чтобы каждый ее раздел представлял собой Основной закон. Комиссии кнессета по вопросам конституции, законодательства и права было поручено подавать на рассмотрение пленарного заседания кнессета проекты законов по завершении подготовительной работы над ними. Согласно этому замыслу, основные законы, сведенные воедино, и составят в будущем конституцию страны. Данный компромисс позволил избежать резких столкновений между различными социальными и политическими группами в Израиле, что было крайне важно для государства, лишь за полтора года до этого провозгласившего свою независимость.
Вероятно, мало кто из пятидесяти членов кнессета первого созыва, голосовавших в поддержку компромиссного предложения И. Харари, представлял, что первый из Основных законов будет принят лишь восемь лет спустя, а сам процесс конституционного законодательства растянется на многие десятилетия. Факт, однако, остается фактом: лишь в 1958 г., когда кнессет третьего созыва уже приближался к концу своей каденции, был принят первый из действующих на сегодняшний день Основных законов — Основной закон о кнессете [6].
Политическое устройство нового государства во многом основывалось на элементах догосударственного существования. Более половины членов кнессета первого созыва участвовали в сионистских конгрессах или в Национальном комитете. Три десятилетия британского правления, в свою очередь, породили своеобразное сочетание британского парламентаризма с сионистской европейской практикой. Поэтому кнессет был близок к английскому парламенту по типу законодательной власти, по степени контроля над правительством и администрацией, по форме ведения внутренней и
внешней политики. Отличие состояло в том, что кнессет был однопалатным парламентом, в который избирали по партийным спискам, а не определенных кандидатов. Эта система в несколько измененном виде была заимствована из практики сионистских конгрессов. Избиратель не имел возможности вычеркнуть из списка кого-либо из кандидатов. Фактически он голосовал за партийную идеологию, а не за тех или иных представителей, на политическую гибкость и ответственность которых он полагался [7].
Большая часть работы парламента велась в девяти постоянных комиссиях: от комиссий по юридическим вопросам и финансам до чрезвычайно важной комиссии по иностранным делам и национальной обороне. Состав этих органов определялся пропорционально весу различных политических партий в кнессете. Все законопроекты, в соответствии с английской традицией, должны были пройти три чтения. После обсуждений в соответствующей комиссии и на парламентских заседаниях закон утверждался премьер-министром, министром, ответственным за его реализацию, и президентом.
В кнессете существовала оппозиция, но она не образовывала альтернативную «теневую» администрацию, как в Великобритании. Эта традиция восходит к практике сионистских конгрессов, которые стремились обеспечить всем партиям хотя бы минимальное представительство в президиуме и не допустить, таким образом, возникновение действенной оппозиции. Более того, в Израиле партии, оказавшиеся вне правительства, редко бывали единодушны в идеологических вопросах, и поэтому они не могли бы заменить правительство даже в тех случаях, когда им удалось бы его свалить. В результате израильское правительство зачастую функционировало на базе незначительного большинства в парламенте.
В соответствии с «переходным законом», президент не избирается всенародным голосованием, а назначается кнессетом; период его каденции первоначально определялся сроком полномочий парламента, но в 1951 г. был продлен до пяти лет. Как глава государства президент был облечен властью назначать дипломатических представителей, государственного контролера и судей, но только по рекомендации соответствующего министерства и комиссий кнессета. Хотя он
обладает правом помилования и отсрочки приведения в действие приговоров, даже эти его полномочия ограничены, так как они зависят от рекомендации министра юстиции и согласия апелляционного суда.
Как и в большинстве возникших после войны государств, в Израиле стремились создать сильное и эффективное руководство, которое не будет парализовано бесконечными правительственными кризисами. «Отцы-основатели» намеревались совместить лучшие черты центрально-европейской системы правления с устоявшимися элементами английской государственности. Результатом стала сильная в теории — но не на практике — законодательная власть и доминирующий на практике — но не в теории — кабинет министров. Правительство формировалось главой той политической партии, которая получала большинство в кнессете (в феврале 1949 г. это был Бен-Гурион, представлявший Мапай). Заняв пост премьер-министра, лидер победившей партии отбирал себе коллег-министров — их кандидатуры выдвигались коалиционными партиями из числа членов кнессета или других лиц. После этого правительство должно было получить вотум доверия в парламенте [8].
Как глава правительства, израильский премьер-министр устанавливал повестку дня на заседаниях кабинета, определял правительственную политику и направлял деятельность комиссий. Формально он был только «первым среди равных» по отношению к министрам, но угроза его отставки, автоматически вызывавшей падение всего правительства, придавала ему большой вес и влияние и в кабинете, и в кнессете. С другой стороны, премьер-министр не мог уволить члена кабинета; не мог рекомендовать президенту распустить парламент, вызвав таким образом необходимость проведения новых дорогостоящих выборов (это оставалось прерогативой кнессета). Да и падение правительства в Израиле не приводило автоматически к новым выборам. В таком случае президент, проконсультировавшись с партийными лидерами в кнессете, мог предложить одному из них сформировать новое правительство.
Но наиболее значительное ограничение авторитета премьер-министра было связано с самой природой коалиционного правительства. Характерной чертой израильской системы были повторяющиеся кризисы вза-
имной солидарности членов кабинета. Принцип солидарности был установлен «переходным законом», а также правительственными программами 1949, 1951 и 1955 гг., где указывалось, что «правительство должно создаваться на базе коллективной ответственности его членов и всех партий, входящих в него». Однако, прежде чем войти в правительство, партии зачастую пытались выдвинуть предварительные условия, позволяющие им не соглашаться с определенными действиями кабинета в виде «исключения из правил коллективной ответственности». Так, в ряде случаев члены религиозных партий утверждали, что они должны иметь свободу голосования по вопросам, связанным с религией, в соответствии со своими убеждениями. И другие «коалиционные меньшинства» иногда добивались подобных соглашений.
Для израильской модели политического устройства в первое десятилетие государственной независимости характерна относительная слабость законодательной ветви власти и ее зависимость от правительства. Взаимоотношения между парламентом и правительством складывались таким образом, что реальный механизм взаимодействия этих двух ветвей власти во многом отличался от того, который предусматривался соответствующими законами. Коалиционные соглашения, заключаемые после каждых выборов между партиями, входящими в правительство, во многом определяли повестку работы кнессета до следующих выборов, причем отдельные законы буквально «навязывались» меньшинством большинству. Заимствованный у англичан принцип коллективной ответственности, означающий, что решения правительства обязательны для всех входящих в него министров, привел к тому, что при голосованиях в кнессете депутаты от партий, входящих в коалицию, могли проголосовать против большинства в правительстве только при условии, что они были готовы покинуть коалицию и быть отстраненными от участия во власти. Создание широких коалиций, включавших большинство представленных в парламенте партий, явилось одной из основных причин, приведшей к тому, что на практике исполнительная власть господствовала над законодательной. Практика деятельности таких коалиций показывала, что пока правительство опиралось на стабильное большинство депутатов кнессета,
именно оно, а не кнессет, принимало все действительно важные решения.
Оценивая слабые и сильные стороны израильской государственной системы, стоит отметить, что в первое десятилетие существования государства правительству еще удавалось сохранять контроль над кнессетом. Вырабатывая повестку дня для парламентских заседаний, выступая инициатором принятия наиболее важных законов, кабинет оказывал решающее влияние на законодательный процесс. Он определял основные направления политики и практически решал все жизненно важные вопросы.
В то время как конституционные органы — кнессет и правительство — были учреждены израильскими законами, судебная система и соответствующие кодексы не были затронуты «малой конституцией» и сохранились почти без изменений со времен мандата. Позднее кнессет усовершенствовал и расширил структуру судопроизводства, но не внес в нее значительных изменений. Так, на низшем уровне действовали 23 мировых суда, 6 муниципальных и 11 мировых судов для несовершеннолетних; на среднем — 5 окружных судов; возглавлял же судебную иерархию Верховный суд — высшая апелляционная инстанция (во времена мандата он был подчинен английскому Тайному совету). Существовали также военные суды и суды по трудовым конфликтам. В соответствии с постановлением кнессета от 1953 г., кандидаты на пост судей выдвигаются неполитическим путем: их предлагает специальная комиссия, включающая министра юстиции, двух членов кнессета, трех членов Верховного суда, двух других министров и двух представителей, избранных израильской коллегией адвокатов. Комиссия подает список кандидатов президенту, который и назначает судей. Это назначение должно быть утверждено кнессетом.
Израильское право восходит к нескольким источникам. Одним из них является оттоманское законодательство, особенно та его часть, которая относится к вопросам земельной собственности. Второй — законодательство, разработанное английскими мандатными властями. С годами различные английские декреты и постановления, а также оттоманские законы были вытеснены третьим компонентом — собственно израильским законодательством. Самым значительным элементом, перешедшим в изра-
ильскую правовую систему, стало английское Общее право.
Принципы Общего права стали фундаментом, на котором Израиль, основываясь на прецедентах или законодательных актах, построил практически всю свою юридическую систему как в области судопроизводства, так и в области уголовного и гражданского права. При разработке израильского законодательства делались попытки почерпнуть вдохновение еще из одного источника — из юридических пластов Торы и Талмуда [9].
Несмотря на отсутствие формальной конституции, суды, в неменьшей степени, чем кнессет и пресса, достаточно надежно обеспечивали защиту гражданских прав, во многом следуя английской и американской законодательной традиции. Суд присяжных не был введен в Израиле, как не было его и при мандате. Тем не менее, израильское правосудие придерживалось англосаксонского habeas corpus (английский закон 1679 г. о неприкосновенности личности) и принципа презумпции невиновности. Когда государство вводило цензуру и ограничивало свободу в районах, находившихся под контролем военной администрации, оно действовало в соответствии с различными чрезвычайными постановлениями мандатных властей, включенными в своды законов, или опиралось на принятые кнессетом новые законы, постепенно заменявшие эти чрезвычайные декреты. Например, когда встал вопрос об обеспечении безопасности в густонаселенных арабами районах Израиля, правительство координировало свои действия с судами в большей степени, чем это было принято в Великобритании, Соединенных Штатах и в других более благополучных в смысле соблюдения внутреннего порядка западных государствах.
Израильская юридическая система отошла от норм британского законодательства еще в одной области индивидуального права — в определении гражданского состояния. В свое время турецкие власти предос-
тавили каждой религиозной общине широкую юридическую автономию в вопросах, связанных с заключением брака, разводом, похоронами, наследованием и т. п. Мандатная администрация сохранила эту систему и уполномочила мусульманские, христианские и еврейские религиозные суды решать эти вопросы в соответствии со своими законами. Израиль, в свою очередь, сохранил и конкретизировал это status quo. Е
1. Барковский Л. А. Арабское население Израиля. М., 1988. С. 19.
2. Крылов А. В. Эволюция государственной власти и правящий сионистский режим в Израиле (1948—1981 гг.) : дис. ... канд. ист. наук. М., 1984. С. 19.
3. Гейзель З. Политические структуры государства Израиль. М., 2001. С. 52.
4. Говард М. Сакер. Формирование Израильской республики. Иерусалим, 2002. Вып. 194. С. 97.
5. Воробьев Л. П. Конституционно-правовая система Государства Израиль. М., 2002. С. 43.
6. Там же. С.47.
7. Нойбергер Б. Верховная власть Кнессета или приоритет правительства? Власть и политика в Государстве Израиль, кн. 4—5. Тель-Авив, 1997. С. 33.
8. Там же. С. 39.
9. Леон Шелеф. Еврейское право и израильское правосудие // Вести. 2003. 10 июля. С. 4—5.
Formation of the Israel National State Power and Administrative Bodies
© Isakson R., 2009
Prerequisites of the State of Israel formation are considered in the article, and main stages of legislative, executive and judicial powers are also taken in consideration. Besides, the author makes an attempt to estimate the Israel model of political structure, the main postulate of which is the Judaic law succession with Judaic canons and the realities of the contemporary social and political situation in the concerned region of the present-day world.
Key words: the State of Israel; State Power Bodies; Administrative Bodies; Knesset; Constituent Assembly; Government; the Supre me Court.
