CC BY
194
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 342.52 (569.4)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА ИЗРАИЛЬ
© Изаксон Р. А., 2009
В статье рассматривается верховный орган власти Государства Израиль — парламент, представляющий законодательную власть. Характеризуются особенности избирательной системы Государства Израиль, раскрываются функции парламента, его правовое положение, статус его членов. Кроме того, в рассматриваемой статье произведена попытка оценить роль законодательной власти и выявить ее степень взаимодействия с исполнительной властью.
Ключевые слова: Государство Израиль; кнессет; парламент; фракция; кандидат; избиратель; за-
конопроект; выборы; правительство.
Кнессет (ивр. ЗЛО] в буквальном переводе — «собрание») является законодательным органом власти Израиля, его парламентом.
Так как Израиль — парламентская республика, кнессет является и верховным органом власти. После выборов президент Израиля проводит совещание с каждой из избранных фракций и назначает главой правительства (премьер-министром) главу одной из них, того, кто «наиболее способен» сформировать коалиционное правительство. На практике на пост главы правительства назначается обычно глава самой большой из избранных фракций.
Кнессет — однопалатный парламент, который состоит из 120 депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании по системе пропорционального представительства и партийным спискам на четырехлетний срок.
Кнессет избирается раз в 4 года, осенью, если не принимает раньше этого срока решение о самороспуске (в результате правительственного кризиса).
Каждый гражданин страны, достигший 18 лет, обладает правом избирать (кроме лиц, лишенных этого права по суду), и каждый гражданин, достигший 21 года, обладает правом быть избранным в кнессет, кроме лиц, лишенных права выдвигать свои кандидатуры по решению суда и лиц, принадлежащих к определенной категории государственных служащих. Вся страна при
подсчете голосов считается единым избирательным округом [1].
В выборах в кнессет участвуют предвыборные списки. Список содержит не более 120 имен израильских граждан; согласно поправке к Основному закону о партиях от 1996 г., список должен представлять партию или блок партий. Для регистрации предвыборный список должен перед выборами подать в избирательную комиссию заявление о регистрации, название, имена и номера удостоверений личности кандидатов (в порядке занимаемых в списке мест), 10 тыс. подписей израильских граждан, поддерживающих участие этого списка в выборах, и внести денежный залог в избирательную комиссию. Подписи и денежный залог призваны не допустить к выборам те списки, у которых нет шансов на избрание. Избирательная комиссия может рассмотреть протест на участие того или иного списка в выборах и, если сочтет, что его программа противоречит израильским законам, — не допустить его к выборам (это не означает «запрещения партии» или «объявления ее вне закона»). В истории Израиля таких списков было три:
• «Социалистический список», созданный арабским националистическим прона-серовским движением «Эль Арад», не был допущен к выборам 1965 г., так как не признавал легитимность существования Израиля.
• Партии «Ках» с 1988 г. и «Каханэ Хай» с 1992 г. регулярно не получали раз-
решения участвовать в выборах, так как их программы были признаны избирательной комиссией расистскими.
Каждый список получает предвыборную букву или комбинацию из двух-трех букв — код, который указывается на предвыборном бюллетене большими буквами (на бюллетене напечатано и название списка). Эта мера позволяет, с одной стороны, облегчить участие в выборах тем избирателям, кто затрудняется в чтении на иврите, с другой — упрощает идентифицирование предвыборной рекламы (кодовые буквы появляются на любом плакате, предвыборном ролике и т. п.) и подсчет голосов [2].
Закон строго ограничивает сумму, которую список может потратить на избирательную кампанию, размер пожертвований от одного человека и использование СМИ: суммарная площадь рекламных объявлений в газетах не может превышать определенной величины, а реклама по радио и на телевидении — только в определенное время, в определенном порядке и в течение ограниченного времени. Число минут радио- и телетрансляции определяется числом депутатов действующего кнессета, поддерживающих данный список.
Два списка могут заключить между собой «соглашение об остатках голосов» («эс-кем одафим»).
Распределение мест в кнессете по результатам выборов происходит в несколько этапов:
1. Вычисляется минимальное число голосов, ниже которого списки не рассматриваются. Это число вычисляется с помощью «электорального барьера» — 1,5 % от общего числа проголосовавших, чей бюллетень признан заполненным правильно. Списки, получившие меньше планки, устанавливаемой «электоральным барьером», не получают ни одного мандата в кнессете (даже если получили, например, 1 %, т. е. больше, чем «весит» один мандат).
2. Для оставшихся списков вычисляется сумма поданных бюллетеней и делится на 120. Это — «вес» одного мандата.
3. Для каждого из этих списков число поданных голосов делится на «вес мандата» и округляется до целого. Теперь надо распределить «остатки» от целого, т. е. те голоса, которые остались у этих списков сверх «целого числа мандатов».
4. Если два списка заключили предварительно «соглашение об остатках» и оба про-
шли электоральный барьер, то список, получивший больше голосов, получает и остаток голосов того, с кем это соглашение было подписано; в случае, если этого достаточно, — это дает ему дополнительный мандат.
5. Оставшиеся и после этой процедуры остатки делятся поровну между двумя наибольшими (по числу полученных голосов) списками.
Если во время каденции кнессета кто-либо из его членов выбывает по какой-либо причине, вместо него в кнессет приходит занимавший следующую строку в предвыборном списке его партии.
В целом выборы в кнессет свидетельствуют, что Израиль является страной с повышенной политической активностью населения: число голосующих всегда колеблется в районе 80 %, что гораздо выше, нежели в большинстве других западных стран.
После выборов в кнессет избранные по спискам образуют фракции. Часть из них образуют правительственную коалицию, часть — оппозицию. Фракции имеют особые права по подаче законопроектов, по времени выступления в прениях на заседании кнессета и по членству в комиссиях кнессета.
Члена кнессета нельзя исключить из фракции. Две и более фракции могут объединиться.
В прошлом отдельные члены кнессета могли шантажировать свои партии переходом в другие фракции в случае невыполнения своих требований (как правило, о высоком месте в предвыборном списке); это явление достигло пика весной 1990 г. Для того, чтобы уменьшить степень зависимости кнессета от поведения того или иного члена кнессета, приняты следующие ограничения:
• отдельный член кнессета не может покинуть свою фракцию кроме как с ее согласия;
• группа внутри одной фракции, составляющая не менее трети его членов (и включающая больше одного члена кнессета),мо-жет выйти и образовать свою фракцию. Выход менее чем трети возможен только с согласия основной фракции;
• прямой переход члена кнессета из фракции во фракцию запрещен.
Впрочем, в предвыборный период закон более либерален: разрешается выход менее чем трети членов и т. п., что приводит к необычайно бурному фракционному творчеству в этот период. Так, например, весной
1999 г. из фракции «Исраэль ба-Алия» (7 человек) вышла, фракция «Алия» (2); из «Аводы» (34) — 4 независимых депутата кнессета, из фракции Мерец (9) — «Шинуй» (1) и 1 независимый депутат, из «Третьего пути» (4) — 2 независимых, из «Ли-куд-Гешер-Цомет» (32) вышли фракции «Гешер» (3), «Цомет» (3), «Херут» (3) и 4 независимых, и т. д. Эти переходы «на месяц-два» имеют далеко не демонстративное значение, если учесть, что от численности фракции зависит, сколько минут на телевидении и радио получит ее список [3].
Каждая фракция имеет своего председателя. Председатель крупнейшей фракции правительственной коалиции является одновременно спикером коалиции, а председатель крупнейшей из оппозиционных — спикером оппозиции.
Главные функции кнессета:
• принятие законов;
• выборы президента страны;
• выборы государственного контролера;
• обсуждение внутренних и внешних проблем;
• принятие годового бюджета.
Главные функции кнессета в общем те
же, что и функции парламента в других демократических странах. Для избрания президента и государственного контролера, принятия решения о досрочном роспуске парламента, а также для изменения системы пропорционального представительства и главных законов необходимо получить абсолютное большинство голосов.
Государственный контролер назначается президентом по представлению кнессета сроком на пять лет, но может быть переизбран на этот пост повторно. Государственный контролер стоит во главе Управления государственного контроля, и в своей деятельности независим от правительства, неся ответственность только перед парламентом. В его функции входит проверка счетов, экономической деятельности и надзор за деятельностью министерств, органов местного самоуправления и любых других учреждений, в управлении которыми принимает участие правительство или органы местного самоуправления, финансируемые прямо или косвенно из государственных фондов.
Кнессет избирает из своего состава председателя кнессета и его заместителей. Во время отсутствия президента страны в Израиле председатель кнессета выполняет
его функции, т. е. номинально и протокольно является вторым человеком в государстве.
Основная деятельность членов кнессета — это законопроекты и парламентские запросы (шеилта). Запросы адресуются к правительству или конкретному министерству. Ответы на запросы, как правило, — функция министра. В случае необходимости обсуждение запроса переносится на заседание одной из комиссий кнессета. При этом правительство и правительственные структуры обязаны отчитываться перед кнессетом по предъявляемым запросам.
В отличие от парламентов большинства других западных стран, для принятия закона не требуется кворума при голосовании, достаточно только большинства присутствующих (были случаи, когда закон принимался в присутствии 2-х членов кнессета). Выносимые на обсуждение законодательные акты поступают на голосование до трех раз (законопроект, выдвинутый кем-либо из депутатов кнессета, должен пройти еще предварительное чтение) и принимаются присутствующими на заседании простым большинством голосов.
В особой ситуации находятся так называемые «основные законы», носящие конституционный характер. Для их принятия или изменения требует абсолютное большинство в 61 голос (т. е., например, 60 «за» и 60 «воздержались» — закон не прошел). К таковым относятся следующие:
1. Закон о кнессете, принят 12.2.53 [4];
2. Закон о земельных участках, принят 25.7.60 [5];
3. Закон о президенте государства, принят 16.6.64 [6];
4. Закон о правительстве, принят 13.8.68 (исправлен 18.3.92) [7];
5. Закон о «государственном хозяйстве», принят 21.6.71 (устанавливающий порядки налогообложения, участия государства в экономических операциях и т. д.);
6. Закон об армии, принят 31.3.76 [8];
7. Закон «Иерусалим — столица Израиля», принят 13.12.80 (в сущности, Иерусалим являлся столицей Израиля с момента провозглашения государства, однако принятие этого факта как основного закона имело большое политическое значение; кроме того, закон определял особый статус святых мест для различных религий в Иерусалиме, муниципальную неделимость города и т. д.) [9];
8. Закон о судопроизводстве, принят 28.2.84 [10];
9. Закон о Государственном контролере, принят 15.2.88 [11];
10. Закон о достоинстве и свободе человека, принят 17.3.92 [12];
11. Закон о свободе трудовой деятельности, принят 9.3.94 [13].
Законы не могут быть приняты внезапно, «спонтанно»: для внесения законопроекта существует специальная процедура, и в повестке дня заседания кнессета появляется предварительное голосование по законопроекту. После этого законопроект может быть отправлен в одну из комиссий кнессета на доработку и обсуждение, а затем снова передан на обсуждение всего кнессета, где для его утверждения должен пройти три чтения (т. е. три голосования).
Законопроект может быть подан членом кнессета (если он не является министром или заместителем министра), фракцией и правительством. В последнем случае обсуждение законопроекта существенно ускоряется.
Основная деятельность кнессета происходит в комиссиях. На заседаниях этих комиссий происходит:
• предварительное обсуждение законопроектов (и голосование о передаче законопроектов для голосования в кнессете);
• обсуждение внутренних и внешних проблем страны;
• обсуждение деятельности правительственных структур и т. п. — по запросу депутатов;
• принятие решений по процедурным вопросам.
Заседания комиссий, в отличие от заседания кнессета, являются закрытыми: на них не допускается пресса, если не принято другого решения.
Постоянно действующие комиссии кнессета можно разделить на следующие:
1. Основные:
• комиссия по иностранным делам и обороне является самой престижной из комиссий, занимается всеми вопросами, связанными с армией, спецслужбами, международными связями Израиля и т. п.;
• финансовая комиссия, предварительно обсуждающая государственный бюджет, а также все законопроекты, носящие финансовый характер;
• комиссия по государственному контролю, обсуждающая результаты проверок го-
сударственного контроля и принятые по ним меры;
• комиссия по законодательным, конституционным и судебным вопросам, через которую проходят все законопроекты конституционного характера, а также лишение депутатов парламентской неприкосновенности и другие судебные вопросы.
2. Тематические:
• комиссия по образованию, просвещению и культуре;
• комиссия по репатриации и абсорбции;
• комиссия по внутренним делам и охране окружающей среды;
• комиссия по вопросам экономики;
• комиссия по вопросам науки и технологии;
• комиссия по статусу женщины в обществе;
• комиссия по трудовым и социальным вопросам.
3. Внутренние — могут появляться и исчезать в зависимости от надобности. Постоянной из них является комиссия по вопросам кнессета, занимающаяся: уставом кнессета; распределением комиссий и координацией их деятельности; распорядком заседаний; распределением кабинетов и технического обслуживания депутатов и фракций; работой персонала и т. д. Несмотря на кажущуюся бюрократичность, комиссия имеет большое значение для определения хода работы всего кнессета.
Число постоянных комиссий — 11. Кроме того, кнессет может создавать специальные комиссии. Например, в кнессете 15-го созыва создана специальная комиссия по борьбе с наркотиками.
Дополнительный вид активности членов кнессета — участие в многочисленных общественных лоббистских и парламентских группах: например, «сельскохозяйственное лобби», «парламентская группа по связям с Россией», и т. д.
Члены кнессета обладают парламентской неприкосновенностью; в случае рекомендации прокуратуры о подаче в суд обвинения против депутата кнессета неприкосновенность может быть с него снята голосованием. Неприкосновенность не распространяется на нарушение правил уличного движения и т. п.
Члену кнессета запрещено заниматься какой-либо деятельностью за плату (за исключением авторского гонорара за книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципали-
тета (но можно быть членом муниципалитета) или занимать в муниципалитете должность за зарплату; даже на добровольную (неоплачиваемую) деятельность депутата существуют серьезные ограничения.
Заседания кнессета происходят, как правило, трижды в неделю — в понедельник, вторник и среду, но в особых ситуациях могут происходить и в другой день (но не в субботу и не в праздник). При обсуждении бюджета или в других ситуациях, когда число обсуждаемых законопроектов велико, заседания проводятся круглосуточно. Между двумя сессиями в году (зимней и летней) кнессет распускается на каникулы, но может быть собран в срочном порядке правительством или любыми 30 членами кнессета. ^
1. Айзенштадт Ш. Н. Израильское общество — характерные черты и проблемы : социальная жизнь и социальные ценности еврейского народа. Иерусалим : Б-ка «Алия», 2003. Вып. 194. С. 467.
2. Карасова Т. А. Некоторые особенности внутриполитического развития современного Израиля // Ближний Восток и современность / Моск. ин-т изучения Израиля и Ближнего Востока. 1999. № 6. С. 52-62.
3. Гейзель З. Политические структуры Государства Израиль. М., 2001. С. 89.
4. Государство Израиль: политика и общество в документах / под ред. З. Каца, В. Орла. Иерусалим : The Rothberg School for Overseas Students, Hebrew University of Jerusalem, 1992. С. 57-60.
5. Там же. С. 62-68.
6. Там же. С. 70—74.
7. См.: Воробьева В. П. Конституционно-правовая система Государства Израиль. М. : МГИМО, 2002. С. 309-319.
8. Государство Израиль: политика и общество в документах. С. 81.
9. Там же. С. 82-85.
10. Бин-Нун, Ариэль. Законы Государства Израиль / пер. с англ. М. Калантаевой, С. Устиновой, Т. Отжимковой ; под ред. Г. Рабиновича. Иерусалим : MNJ Press, 1993. С. 176.
11. Государство Израиль: политика и общество в документах. С. 90-93.
12. См.: Нойбергер Б. Проблема конституции в Израиле. Тель-Авив : Открытый ун-т Израиля, 1997. С. 114-116. (Курс «Власть и политика в Государстве Израиль». Кн. 3).
13. Там же. С. 110-113.
Legislative Power of the State of Israel
© Izakson R., 2009
The article is dedicated to the supreme organ of power of the state of Israel — Parliament, representing the legislative power. The peculiarities of the electoral system of the state of Israel are defined; functions of the Parliament, its legal status and the status of its members are described. Besides the article attempts to estimate the role of the legislative power and to bring to light the degree of its co-operation with the executive power.
Key words', the State of Israel; knesset; the parliament; fraction; candidate; elector; bill; elections; government.
