CC BY
36DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_3_19 УДК 336.5
СТАНОВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Мешков Андрей Николаевич,
начальник инспекции по экспертно-аналитической и контрольной деятельности за расходами на текущее содержание и развитие Вооруженных Сил Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: meshkovan@mail.ru
Петрий Дмитрий Петрович,
соискатель, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: voencon@mail.ru
В статье рассматриваются вопросы контроля за расходованием государственных средств в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Под контролем понимается проверка контрольным органом в сфере закупок законности и рациональности действий заказчика в процессе обеспечения нужд государства, главной целью которой является пресечение и своевременное выявление неэффективного и (или) нецелевого расходования бюджетных средств. Отмечаются особенности организации данного контроля. Сформулированы предложения по совершенствованию финансового контроля и государственного аудита в сфере государственных закупок на современном этапе.
Ключевые слова: контрактная система; государственные закупки; контроль; государственный аудит; мониторинг государственных закупок.
UDC 336.5
ESTABLISHMENT OF CONTROL OVER THE EXPENDITURE OF PUBLIC FUNDS IN THE FIELD OF PROCUREMENT
Meshkov Andrei Nikolaevich,
Head of the Inspection for Expert, Analytical and Control Activities for Expenses for the Current Maintenance and Development of the Armed Forces of the Russian Federation, Accounts Chamber of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: meshkovan@mail.ru
Petriy Dmitry Petrovich,
applicant, Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: voencon@mail.ru
The article discusses the issues of control over the expenditure of public funds in the procurement of goods, works, services for state and municipal needs. Control is understood as a check by the control body in the field of procurement of the legality and rationality of the customer's actions in the process of meeting the needs of the state, the main purpose of which is to suppress and timely identify ineffective and (or) inappropriate spending of budget funds. The features of the organization of this control are noted. Proposals have been formulated to improve financial control and government audit in the field of public procurement at the present stage.
Keywords: contract system; state procurements; control; state audit; monitoring of public procurement.
Осуществление государственных и му- вание через выполнение ряда функций, в ниципальных закупок оказывает значимое частности оказание косвенного влияния на влияние на макроэкономическое регулиро- изменение цен отдельных категорий това-
ров, работ, услуг; осуществление основных направлений социальной политики государства; формирование совокупного спроса на продукцию отечественных производителей, а также стимулирование разработки и внедрения инноваций.
Основной идеей организации государственных и муниципальных закупок товаров, работ и услуг посредством внедрения контрактной системы является повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на эти цели.
Кроме того, система государственных и муниципальных закупок позволяет обеспечивать конкурентный подход к расходованию бюджетных средств на федеральном, региональном и местном уровнях, ведет к стимулированию инноваций, открытости и прозрачности, ответственности участников за результативность и эффективность [5, с. 73].
В Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрен ряд новаций, который способствует организации эффективной системы государственных и муниципальных закупок, в частности:
- система планирования и нормирования государственных закупок;
- декомпозиция методов определения начальной (максимальной) цены контракта;
- увеличение способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- внедрение единой информационной системы в системе государственных и муниципальных закупок;
- закрепление полномочий контролирующих органов;
- расширение возможностей института общественного контроля и др.
Сказанное выше свидетельствует о том, что эффективность бюджетной политики государства напрямую связана с грамотной организацией финансового контроля в сфере государственных и муниципальных закупок.
Контроль в сфере государственных закупок - это проверка контрольным органом в сфере закупок законности и рациональности действий заказчика в процессе обеспечения нужд государства, главной целью которой является пресечение и своевременное вы-
явление неэффективного и (или) нецелевого расходования бюджетных средств [1, с. 190].
Контроль как функция управления изменяется одновременно с самой системой. Именно поэтому целесообразно провести исследование развития системы контроля государственных расходов на закупки для го -сударственных и муниципальных нужд в контексте исторического преобразования самой системы государственных закупок.
Институт государственных и муниципальных закупок считается одним из старейших в России, что дает нам основание сделать вывод, что Российская Федерация обладает значительным опытом в данной сфере.
На Руси исторически сложилось, что местом собрания купцов и простых граждан были площади городов и деревень (торжища). Уже тогда торговля занимала значимое место в экономике государства. Именно отношения и споры купцов на торжищах способствовали выработке первых воззрений на эффективность государственного регулирования торговых операций.
Впервые упоминание о закупках для нужд государства встречается в казенном подряде «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» царя Федора Иоанновича, который, по сути, определял порядок осуществления конкурентного способа закупки.
Договор того времени (казенный подряд) регулирует ряд вопросов, а именно:
- предмет договора;
- выбор поставщика на конкурсной основе;
- льготы и поощрения исполнителя подряда;
- установление письменного поручительства.
В казенном подряде также содержалась система мер за неисполнение заказа.
Алексей Михайлович издает указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» (1654), где определяет требования при организации поставки товаров, вопросы фиксации конкурентного способа выбора поставщика и порядок подтверждения его надежности. В данном указе царь формулирует основополагающие принципы законодательного регулирования сферы закупок.
Эпоха правления Петра Великого ознаменовалась формированием института государственных закупок как системы. В этот пе-
риод создана Канцелярия подрядных дел, на которую возлагаются вопросы управления казенными подрядами и сбором недоимок.
Указы в области государственных закупок Анны Иоанновны уточнили ряд принципиальных вопросов:
- порядок информирования о предстоящих торгах;
- условия рассмотрения и определение лучших предложений от поставщиков.
Елизавета Петровна своими указами уточняла законодательные акты в области государственных закупок своих предшественников. Так, при ее правлении были нормативно закреплены принципы, сроки проведения торгов, порядок представления сведений потенциальных поставщиков.
В период правления Екатерины II происходит дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования системы государственных закупок. В этот период государство осуществляет закупки для собственных нужд через уполномоченные органы. Кро -ме того, на законодательном уровне введены сроки действия контрактов, ограничивается максимальная цена контракта, а также определяется место заключения контрактов.
Так, например, акт «Учреждение о губерниях» (1775) содержит нормы ответственности за неисполнение государственных заказов; предписания «О контрактах по подряду, поставке и откупу» (1776), «О производстве торгов» (1784) и «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» (1790) детализировали закупочные процедуры того времени.
Александр I своими реформами в области государственных закупок способствовал обеспечению эффективности проведения государственных закупок. «Устав о провианте для продовольствия войск» (1802) содержит справочные цены на товары, закупаемые государством, критерии формирования цен, запрет на вознаграждение за уступку в торгах.
Николай I издает ряд законодательных документов, которые уточняли систему государственных закупок. Так, Указ «Положение об обстоятельствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам и поставкам» (1830) определял требования к документам участников торгов, срокам и месте проведения торгов, к порядку комиссионного принятия решения о побе-
дителе торгов; Указ «Лист для торга» (1830) закреплял основные принципы проведения государственных закупок. В своде законов «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных» (1845) были заложены нормы, регламентирующие виды ответственности за правонарушения в сфере закупок для государственных нужд, нарушения в порядке организации торгов, работ и осуществлении поставок.
В дальнейшем Николай I своими указами ограничивает закупки иностранных товаров, определяет порядок проведения торгов с ограниченной конкуренцией.
Правление Александра II сопровождалось ослаблением контроля за осуществлением государственных закупок. Это привело к тому, что ряд ведомств устанавливали свои правила осуществления закупок для государственных нужд, ограничивая при этом конкуренцию и проводя в большей степени закрытые процедуры закупок. Это не могло не сказаться на повышении цен на государственные заказы, а также росте злоупотреблений в сфере распределения казенных поставок и подрядов.
В «Положении о подрядах и поставках» (1900) были уточнены понятие подряда как договорного обязательства по осуществлению работ, а также содержание поставки как договор, где прописываются предмет договора, цена и срок.
После революции 1917 г. был принят ряд законов, связанных со сферой государственных закупок. Однако коммунистический строй не предусматривал рыночной системы хозяйствования, и данные законодательные акты просуществовали недолго.
В СССР система государственных закупок основывалась на экономических законах, присущих командной экономике.
После распада СССР произошло возрождение системы государственных закупок. В этот период в Российскую Федерацию для осуществления хозяйственной деятельности привлекались иностранные организации, предприятия, банки. Специалистами Всемирного банка были сформулированы правила организации закупок (конкурсных торгов) в Руководстве по закупкам и займам МБРР и кредитам МАР.
Отсутствие законодательных актов, регламентирующих процесс организации заку-
пок для государственных нужд, накладывало негативный отпечаток на осуществление хозяйственной деятельности в стране.
В 1997 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», который ввел в действие «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд». В данном положении содержалось требование о проведении обязательных конкурсных торгов при закупках для государственных нужд.
В этот период посредством принятия процессуальных норм происходит становление и развитие органов исполнительной власти, в частности их контрольно-надзорных функций [2].
В 1999 г. был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в 2005 г. - Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», утративший силу в январе 2014 г.
Важнейшим этапом развития и становления системы государственных закупок стало принятие Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
С точки зрения развития контроля в сфере государственных закупок закон определил ряд инструментов управления общественными закупками: контроль, аудит, мониторинг [4].
Проводимые на каждом этапе системы об -щественных закупок контрольные процедуры способствуют достижению прозрачности расходования бюджетных средств, а также правомерности закупок.
Проведение контрольных мероприятий за целевым использованием бюджетных средств, организацией конкурсных процедур, работой операторов электронных торговых платформ возложено на ряд министерств, ведомств и служб.
Кроме того, на надзорные органы государства возложены контрольные функции по
выявлению коррупционных факторов и принятие соответствующих предупреждающих мер [7].
Нормы главы 5 Федерального закона № 44-ФЗ определили правила государственного контроля, кроме того, в законе закреплены три вида контроля публичных закупок, а именно: внутренний надзор, ведомственные проверки, общественный контроль.
Каждому виду контроля публичных закупок соответствует свой субъект контроля, при осуществлении контроля решаются свои специфические задачи для достижения цели.
В Федеральном законе № 44-ФЗ (ст. 99) определен исчерпывающий перечень проверяющих органов, которые имеют право контролировать сферу государственных закупок. Так, контролировать закупочную деятельность посредством проведения плановых и внеплановых проверок имеют право Федеральная антимонопольная служба и Федеральное казначейство [3].
Основными задачами Федеральной антимонопольной службы являются обеспечение конкурентных условий хозяйствования, а также недопущение формирования на контролируемом рынке монополий.
Проведение контрольных мероприятий ведомственного уровня предусмотрено ст. 100 Федерального закона № 44-ФЗ. Полномочиями проведения такого вида надзора наделены такие организации, как Росатом, Роскосмос, Федеральное казначейство.
Субъекты ведомственного контроля в сфере государственных закупок осуществляют контрольные процедуры в следующих сферах:
- ограничения и запреты к участникам государственных закупок;
- нормирования и планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд;
- обоснование начальной (максимальной) цены контракта;
- соблюдение установленных преференций для участников государственных закупок;
- составление отчетности по результатам закупочной деятельности.
Нарушения законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, которые будут выявлены надзорными органами, влекут за собой выдачу предписа-
ния об устранении нарушения, в отдельных случаях выявленные нарушения могут повлечь за собой аннулирование закупки.
Должностные лица проверяющих органов имеют право в случае выявления нарушений налагать на заказчика санкции в виде административных штрафов.
Информация о планируемых контрольных мероприятиях размещается в Интернете и доступна для ознакомления.
Участники контрактной системы вправе обратиться к еще одному субъекту контроля в сфере государственных закупок - общественному контролю. Данный субъект контроля представлен рядом объединений, общественных организаций, а также физических лиц, которые имеют широкий спектр прав [6].
Основной же целью контрольных мероприятий представителей общественного контроля в сфере государственных закупок является проверка открытости и прозрачности закупочных процедур. Так, в ст. 102 Федерального закона № 44-ФЗ закреплено, что требования закона и правильность расходования бюджетных средств, выделенных на государственные закупки, могут контролиро-
Список литературы_
вать общественные объединения, имеющие право запрашивать у заказчика документы о закупках, проводить мониторинг закупок, анализировать эффективность конкурентных процедур, обращаться с жалобой в контролирующие органы.
Кроме того, Федеральным законом № 212-ФЗ предусмотрен порядок осуществления одного из видов общественного контроля -обсуждение публичных закупок.
Современное состояние контрактной системы требует от всех субъектов контроля увеличения усилий по проведению контрольных мероприятия в сфере государственных закупок, что подразумевает под собой расширение спектра контролирующих субъектов и подконтрольных объектов через взаимодействие видов контроля, применяемого инструментария реализации контрольно-аналитических полномочий.
Значимым видом контроля в сфере государственных закупок является мониторинг государственных закупок. Применение данного вида контроля влечет за собой детальную выработку инструктивных материалов, а также методического инструментария.
1. Вадрецкий, И. С. Пути совершенствования контроля в сфере закупок для целей обеспечения экономической безопасности / И. С. Вадрецкий // Проблемы экономики и юридической практики. - 2018. - № 4. - С. 190-193.
2. Государственный финансовый контроль: современное правовое регулирование / под ред. А. А. Ялбулга-нова. - Москва : Библиотечка РГ 2014. - 362 с.
3. Гулько, А. А. О риск-ориентированном подходе в государственном финансовом контроле / А. А. Гулько, А. Н. Дронова // Вектор экономики. - 2019. - № 2.
4. Закутнев, С. Е. Эволюция развития программных механизмов финансового обеспечения национальной обороны / С. Е. Закутнев, Т. Ш. Бекишов // Финансы России в условиях глобализации : материалы IV Международной научно-практической конференции, приуроченной ко Дню финансиста - 2019. - 2019. - С. 44-50.
5. Мельников В.В. Государственные и муниципальные закупки. - Москва : ИНФРА-М, 2019. - 165 с.
6. Петухов, Д. А. Риск-ориентированный подход во внутреннем государственном финансовом контроле / Д. А. Петухов // Пермский финансовый журнал. - 2017. - № 2 (17). - С. 123-134.
7. Чистов, И. В. Финансовое обеспечение военного строительства в Российской Федерации: современная организация и перспективы развития / И. В. Чистов, С. Е. Закутнев, Н. В. Кандыбко, А. Т. Курманов, С. Г Сум-кин. - Москва : ВУ, 2018. - 158 с.
References_
1. Vadretsky I.S. Ways to improve control in the field of procurement for the purposes of ensuring economic security, Problems of the economy and legal practice, 2018, no. 4, pp. 190-193.
2. State financial control: modern legal regulation, ed. A.A. Yalbulganova. Moscow : WG Library, 2014, 362 p.
3. Gulko A.A., Dronova A.N. On a risk-oriented approach in state financial control, Economy vector, 2019, no. 2.
4. Zakutnev S. E., Bekishov T.Sh. Evolution of development of program mechanisms of financial support of national defense, Finance of Russia in the conditions of globalization. Proceedings of the IV International scientific-practical conference dedicated to the "Day of the financier - 2019", 2019, pp. 44-50.
5. Melnikov V.V. State and municipal purchases. Moscow : INFRA-M, 2019, 165 p.
6. Petukhov D.A. Risk-oriented approach in internal state financial control, Perm financial journal, 2017, no. 2 (17), pp. 123-134.
7. Chistov I.V., Zakotnov S.E., Kandyba S.E., Kurmanov A.T., Sumkin S.G. Financial support for military construction in the Russian Federation: modern organization and prospects of development. Moscow, WU, 2018, 158 p.
