CC BY
99
ШЕСТОЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УКЛАД,: МЕХАНИЗМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
13-14 ноября 2015 г.
УДК 342.9
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ
В. А. Курбатова
Направления и формы государственного регулирования экономики во многом зависят от уровня развития экономических институтов, а также остроты и глубины проблем, которые имеются в экономике.
На сегодняшний день, в условиях нестабильной экономики появляется необходимость формирования качественно новых институтов. Одно из самых важных значений имеет институт федеральной контрактной системы в сфере государственных закупок, результатом функционирования, которого является своевременное удовлетворение государственных нужд, серьёзная экономия бюджетных средств.
Потребности государства в товарах, работах и услугах могут быть эффективно удовлетворены, если все процедуры технологического цикла обеспечения государственных нужд функционируют в единой институциональной среде. Данная среда может рассматриваться как комплекс институтов, норм и принципов по планированию и размещению государственных заказов, а также исполнению государственных контрактов, которые заключаются по результатам торгов. Уровень развития элементов института контрактной системы на всех стадиях определяет жизнеспособность и эффективность государственных закупок.
Меры, предпринимаемые в национальной экономике России, которые направлены на создание конкурентной среды при организации закупок для государственных нужд, не в полной мере соответствуют темпам развития общественного сектора. Особенно остро встаёт проблема развития института контрактной системы государственных закупок в свете вступления России в ВТО, одной из целей которой является совершенствование механизмов торговли, а также снижение законодательных, организационных и иных барьеров. Это вызывает потребность в осуществлении теоретического анализа всех элементов института федеральной контрактной системы в сфере государственных закупок, а также выработке механизмов совершенствования отдельных его составляющих.
В эпоху меркантилизма целесообразной с точки зрения экономики считалась политика «тотального» протекционизма. По мнению представителей данной школы, понимание сущности контрактных отношений важно для экономического благополучия государства. Так, государство становится богаче за счет заключения контрактов с иностранными партнерами и экспорта товаров, выпускаемых национальными производителями. При этом, положительный баланс внешней торговли, может быть, достигнут за счет экономически целесообразных контрактов и закупок государства.
Экономисты кейнсианского направления придерживались мнения, что в случае невозможности потребителя расширить совокупный спрос, его оживление становится задачей государства. Заключение контрактов с крупными товаропроизводителями на определенную номенклатуру продукции может привести к дополнительному найму рабочей силы такими предприятиями, что в свою очередь окажет значительное влияние на увеличение совокупного спроса в масштабах национальной экономики.
Предметом детального изучения контрактные отношения в сфере государственных закупок во взаимосвязи с социальными, политическими, этическими и правовыми проблемами стали лишь в XX веке в рамках институциональной экономической теории. Институциона-листы считали, что контракт - это соглашение, которое предусматривает определенный механизм поддержки производимых трансакций, и регулятор любых экономических взаимоотношений.
Большой вклад в разработку механизмов контрактных отношений внесли теоретики не-оинституционализма, считающие главенствующей сферой человеческой деятельности сферу
В. А. Курбатова
обращения. По мнению неоинституционалистов, сущность контракта заключается в отражении условий передачи определенных правомочий. Свои исследования они осуществляли с точки зрения возможности применения тех или иных механизмов государственного регулирования для минимизации трансакционных издержек предпринимательства.
Согласно теории экономических организаций все многообразие контрактов можно сгруппировать в зависимости от характера экономических отношений между участниками сделки. Выбор формы контракта зависит от уникальности ресурса, степени неопределенности, частоты деловых контактов между сторонами и т.д. Выделяют три типичные формы контрактов: классический, неоклассический и отношенческий (имплицитный) контракт.
Тип контракта во многом определяет модели контрактного поведения. Выделяют четыре основные модели: модель неблагоприятного отбора, модель сигналов, модель оппортунистического поведения и модель неполных контрактов.
Как и любым другим экономическим отношениям, контрактным отношениям свойственен определенный набор закономерностей и принципов. Рассмотрение контрактных отношений как отношений хозяйствования предполагает наличие принципа нравственности, который выражается через представления о равенстве и справедливости. Основополагающим элементом контрактных отношений является атмосфера доверия между экономическими агентами, что ведет к уменьшению трансакционных издержек.
Принцип обоюдной выгоды участников контрактных отношений - контракт является набором правил, которые описывают ожидания сторон контракта и свидетельствуют о взаимной выгоде, достигаемой в процессе его реализации.
Принцип свободы контракта включает в себя необходимость аллокации ресурсов с максимальным эффектом, что в свою очередь реализуется через адаптивность свободных форм контрактов. Неоклассики представляли контракт как имманентно эффективный механизм, фиксирующий такое распределение ресурсов, которое ведет любую экономическую систему к равновесному состоянию.
Факт подписания контракта еще не означает его безусловное исполнение сторонами. Даже в условиях минимальной неопределенности необходимо осуществлять контроль за соблюдением сроков, параметров качества, объемов поставок. Контроль и принуждение являются составляющими общего процесса контрактации и основой принципа ответственности сторон контракта.
Стороны контракта конкретизируют условия заключаемого соглашения, используя механизм контрактного торга. Данный принцип с точки зрения экономической целесообразности ведет к достижению состояния достоверности и открытости положений контракта, а также эффективности правомочий, заложенных в соглашении. Реализация контрактного торга становится возможной в связи с наличием противоположно направленных интересов сторон контракта.
Под принципом контрактной эквифинальности понимается качество контрактных отношений, позволяющее им на любой стадии приходить в равновесное состояние, определяемое их собственным содержанием и наполнением. Данный принцип, по мнению автора, свидетельствует о зависимости сути и возможности реализации конкретного соглашения от его структуры. Эквифинальность проявляется особенно ярко, когда в ситуации контрактного торга стороны пытаются достичь одну и ту же цель различными способами.
Институту контрактной системы государственных закупок свойственны определённые особенности (Рис.1).
Государство является субъектом отношений в системе государственных закупок, с точки зрения институциональной теории. Как и любой субъект, государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Посредством использования различных инструментов института государственных закупок государство вступает в контрактные отношения с разными субъектами экономики, выступающими в виде подрядчиков, исполнителей, участников закупок и т. д. Соответственно государство формирует институциональные основы института государственных закупок, кроме того, оно является первым лицом ин-
ститута государственных закупок, так как выступает в качестве заказчика в лице органов государственной власти, бюджетных, автономных и казенных учреждений и т. д.
Рис.1 Особенности института государственных закупок
Существенной является правомочность всех правил и норм института государственных закупок. Большая нормативно-правовая база, которая регламентирует деятельность субъектов института государственных закупок позволяет, с одной стороны, говорить об охвате всех сфер экономики. С другой же стороны, между собой правила и нормы зачастую не согласованы, что приводит к противоречиям.
Также важной особенностью является существование нескольких направлений закупочной деятельности государства: обеспечение обороны и безопасности страны (оборонный заказ); обеспечение деятельности органов государственной власти (государственный заказ); обеспечение деятельности бюджетных, автономных и казенных учреждений (муниципальный заказ) и др.
Эволюция моделей института государственных закупок порождает несоблюдение установленных правил по истечении времени - как следствие привыкания к ним субъектов - и нахождение пробелов в институте. Большинство моделей института государственных закупок не дают четкого механизма использования субъектами инструментов института государственных закупок, предметов закупок и т. д., что порождало возникновение неформальных правил и договоренностей между ними. Однако в последнее время большинство таких механизмов получили огранку в рамках института государственных закупок.
Важная особенность также заключается в том, что наблюдается использование унифицированных инструментов закупок, предназначенные для неспецифичных благ. Анализ моделей института государственных закупок позволил сделать вывод, что применяемые инструменты закупок направлены на закупку технически несложной, повседневной продукции. Основной и приоритетной целью использования инструментов является экономия бюджетных средств.
Последней важной особенностью является «сезонный» характер работы инструментов института государственных закупок.
Теоретический анализ функционирования института федеральной контрактной системы в сфере государственных закупок в России невозможен без рассмотрения мирового опыта формирования и становления национальных контрактных систем. Результаты анализа зару-
В. А. Курбачова
бежной практики (см. Таблица 1) можно разделить на два пути развития контрактных систем: американский и европейский. Российскую систему размещения государственных заказов нельзя отнести ни к одному из рассмотренных путей развития. Данной системе свойственны черты и европейской, и американской систем.
Таблица 1.
Мировой опыт развития контрактных систем
№ п/п Критерий сравнения США Европа Россия
1 Основная задача института Удовлетворение общественных потребностей Минимизация рисков нецелевого расходования бюджетных средств Экономия бюджетных средств
2 Участники процедур государственных закупок Любой экономический агент Лицо, имеющее безупречную репутацию Любой экономический агент, не занесенный в реестр недобросовестных поставщиков
3 Степень ограничения государством конкуренции на рынке государственных заказов Средняя (возможность предъявления к участнику квалификационных требований) Высокая (возможность предъявления к участнику значительного количества дополнительных требований) Среднее (возможность предъявления к участнику квалификационных требований)
Функционирование института федеральной контрактной системы в России регулируется нормами Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ). Данный нормативный акт регламентирует порядок проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с этапов планирования государственных нужд до моментов исполнения всех обязательств по заключённому контракту.
Федеральный закон №44-ФЗ направлен в первую очередь на экономию бюджетных средств. В этой связи преобладающим способом размещения заказов является аукцион в электронной форме.
Также это обеспечение практическое выполнения обязательств государства перед населением. Эти обязательства заявлены в госпрограммах, а для их выполнения неизбежно придется производить закупки необходимых товаров, работ или услуг. Но контрактная система требует указать, в каких целях они производятся, перед тем, как их осуществить. С другой стороны, появляется возможность увидеть, куда направляются деньги населения. А после их осуществления она позволяет сравнить с аналогичными закупками, осуществляемыми негосударственными компаниями на рынке, и дать объективную оценку результативности закупок.
В третьих, контрактная система является действенным механизмом развития национального бизнеса. Более 22% ВВП распределяется через рынок государственных закупок, и он выступает мощным инструментом экономической политики. При этом контрактная система позволяет отойти от плоского ортодоксального взгляда на конкуренцию, когда единственным критерием выступает цена, а единственным допустимым способом закупки является аукцион. Экономическое пространство имеет более сложную форму и целью является предоставление равных условий для развития всех типов хозяйствующих субъектов. А условия, необходимые для развития крупной монополии отличаются от условий, необходимых малым предприятиям. Наконец, появляется возможность перейти к более сложной модели развития,
учитывающей такие факторы, как распределение трудовых ресурсов и территориальное развитие. Таким образом, контрактная система создает справедливое экономическое пространство, в котором есть возможности развития всех субъектов экономики.
Ну и конечно, очень важно, что контрактная система обладает огромным анти коррупционным потенциалом. В конечном счете, коррупция возникает тогда, когда поставщик добивается несправедливых условий, например, завышенной цены. И именно нечестные деньги, полученные от государства, становятся источником коррупции. Государственные и муниципальные органы осуществляют ежегодно порядка 2,5 млн. закупок. Кардинальное сокращение непрозрачных или подозрительных закупок повысит доверие к действиям государства на рынке. А это будет способствовать развитию частной инициативы и воспитанию предпринимательского духа, что так необходимо в нашей стране.
Несмотря на хорошую методологическую проработку Федерального закона №44, первые попытки его применения выявили целый ряд недоработок. Как формализовать процесс планирования заказа? Каким образом определять максимальную начальную цену? Какую процедуру закупок выбрать в том или ином случае? Как проконтролировать его исполнение?
Совершенствование любого экономического института целесообразно начинать с модернизации организационных механизмов. Подобные меры, как правило, приводят к оздоровлению экономической системы и ускорению процессов, происходящих в такой системе.
При изучении института федеральной контрактной системы в сфере государственных закупок становится очевидной необходимость реализации изменений на всех стадиях применения контрактной системы.
Отношения в сфере государственных закупок регулируются нормами права, установленными в законодательных и иных нормативных правовых актах, обеспечивающих эффективное взаимодействие всех элементов и субъектов правоотношений системы. В России контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируется нормами Федерального закона №44-ФЗ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Истомин, С. В. Особенности институциональных механизмов в трансформируемой экономике / С. В. Истомин // Вестн. Челяб. гос. ун-та.2010. № 6 (187). Экономика. Выпуск 26. С. 52-56.
2. Место под Солнцем?: Как вступление в ВТО отразится на системе госзакупок // Бюллетень оперативной информации «Московские Торги», июнь 2012 г., № 11, с.103-105
3. Набиуллина, Э. С. Федеральная контрактная система должна решить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок / Э. С. Набиуллина // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2011. № 25. С. 4-5.
4. Седова М. В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 4(20). С. 138-142.
5. Смотрицкая, И. И. Проблемы формирования федеральной контрактной системы: теория и практика / И. Смотрицкая // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2010. № 2. С. 39-52.
6. Федорова И.Ю. Седова М.В. Финансовый механизм формирования, функционирования и развития системы государственных закупок в Российской Федерации // Ученые записки: «Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов». Выпуск XXXVII. М.: Российская академия предпринимательства, 2013. С. 155-171.
7. Фамиева, К. И. Принципы построения федеральной контрактной системы в Российской Федерации / К. И. Фамиева // Вопр. управления.2013. № 2 (23).
8. Хвостов, А. А. Оценка системы государственных закупок на соответствие принципамо существления эффективных закупок / А. А. Хвостов // Аудит и финанс. анализ. 2010. № 1. С. 184-193.
