CC BY
39DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_52 УДК 340
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ FORMATION OF THE INSTITUTE OF CIVIL SERVICE IN THE RUSSIAN EMPIRE
БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Дальневосточного юридического института (филиала) ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации». 690091, Россия, г. Владивосток, ул. Суханова, 8. E-mail: [email protected];
Balkovaya Valentina Grigorievna,
Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law of the Far Eastern Law Institute (branch) of the Federal State Educational Institution of Higher Education "University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation". 690091, st. Sukhanova, 8, Vladivostok, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Статья посвящена изучению формирования института государственной службы в России. Автором предпринята попытка раскрыть данное явление в контексте тенденций усиления централизации и бюрократизации государственного управления, характерных для перехода к абсолютизму. Изучены подбор кадров, порядок прохождения службы, методы обеспечения служебной дисциплины, организация оплаты труда и других форм материального обеспечения, сложившиеся в Российской империи в XVIII-XIX вв.
Abstract: The article is devoted to the study of the formation of the institution of public service in Russia. The author made an attempt to reveal this phenomenon in the context of the tendencies of strengthening the centralization and bureaucratization of state administration, which are characteristic of the transition to absolutism. The selection of personnel, the procedure for serving, methods for ensuring service discipline, the organization of wages and other forms of material support that developed in the Russian Empire in the 18th-19th centuries were studied.
Ключевые слова: государственная служба, история государственной службы, государственная служба Российской империи, государственное управление, статская служба.
Keywords: civil service, history of civil service, civil service of the Russian Empire, public administration, civil service.
Для цитирования: Балковая В.Г. Становление института государственной службы в Российской империи // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 52-55. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_52.
For citation: Balkovaya V.G. Formation of the Institute of Sivil Service in the Russian Empire // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 52-55. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_52.
Статья поступила в редакцию: 29.07.2023
Становление любого правового института является длительным процессом, на который оказывают влияние многие факторы - экономические, внутриполитические, внешнеполитические. Именно их конкретно-историческая совокупность обуславливает те формы, которые принимает данный институт на определенном историческом этапе.
Все вышеизложенное является справедливым для института государственной службы России, который прошел длительный процесс своего организационного становления и развития. Состояние государственной службы различных этапов истории России было определено существовавшей в тех исторических условиях моделью государственного управления и стоявшими перед ней задачами.
Настоящая публикация имела целью охарактеризовать процесс становления института государственной гражданской службы в России.
Хотя уже в Киевской Руси были люди, осуществлявшие управленческие функции («княжьи мужи»), говорить о существовании государственной службы применительно к раннему периоду отечественной истории является необоснованным. Лишь после завершения централизации русских земель и проведения в правление Ивана Грозного реформ центрального и местного управления начинается становление российской государственной службы. Именно в тот исторический период появляются должностные лица, наделенные властными полномочиями и осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе, формируется механизм подбора кадров и порядок прохождения службы, происходит формирование управленческих процедур. О переходе государственной службы из разряда разовых поручений в регулярную государственно-властную деятельность свидетельствовало появление первых законодательных актов в сфере государственного управления, а также практики документирования властных решений.
В Московском государстве сформировалась первая модель прохождения регулярной государственной службы - «местничество», в основе которой лежал принцип родовой выслуги. На этапе зарождения эта система сыграла определенную положительную роль, так как она обеспечивала лояльность верхушки аристократия по отношению к власти монарха. Однако заслуги конкретных лиц обладали реальной ценностью лишь на протяжении жизни одного-двух поколений, а в дальнейшем вели к притязаниям представителей известных фамилий на особый статус, неподтвержденным личными способностями [3, с. 37-40]. Представители третьего и четвертого поколений далеко не всегда проявляли те же качества, что и их славные предки.
Отказ от системы родовой выслуги произошел еще в допетровский период, инициатором этого был Василий Голицын, фаворит правительницы Софьи. Именно он подготовил проект «Соборного деяния об уничтожении местничества», принятого на земском соборе 1682 г1.
1 ПСЗ. Собр. 1. Т. 2. № 905. С. 368-379.
Таким образом, Петр I изначально не имел какой-то устойчивой модели службы, которая бы его ограничивала в ходе проведения реформ. Как отмечают исследователи, с самого начала своих преобразований при назначении на должности царь руководствовался не происхождением соискателя и заслугами его предков, а служебной годностью, деловитостью, личной преданностью [8, с. 14]. В противовес принципу родовой выслуги при назначении на должности он сделал упор на принцип личных заслуг соискателя, учете его преданности власти и индивидуальных способностей. Это явилось мощным «социальным лифтом» для многих безродных «птенцов гнезда Петрова», сделавших немыслимые ни для предшествовавшего, ни для последующего времени карьеры.
Такие индивидуальные поощрения всегда таили в себе опасность проявлений фаворитизма, кроме того, не могли быть использованы в общероссийском масштабе. Важнейшим признаком абсолютизма является бюрократизация государственного управления, а его реализация невозможна без существования устойчивой системы чинопроизводства.
Как считает Т.И. Метушевская, в ходе реформ Петра I впервые оформилась система принципов государственной службы, на основе которых была создана устойчивая государственно-административная модель, просуществовавшая вплоть до революции 1917 г. [4, с 187]. С этим согласна А.В. Шободаева, отмечающая, что именно к XVIII в. следует отнести становление института гражданской государственной службы в России [9, с. 30].
Важнейшим мероприятием Петра I в сфере реформирования государственной службы явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах, обеспечившей законодательную основу для организации прохождения всех видов государственной службы в Российской империи1. С этого момента государственная служба стала делиться на военную и статскую (штатскую), в каждой из них было выделено четырнадцать классных чинов (рангов), служба шла от четырнадцатого к первому.
Как считает С.Е. Байкеева, иерархическая система чинов, титулов и званий, закрепленная в Табели о рангах, являлась важнейшим средством организации государственной службы в дореволюционной России, так как «такая иерархия предполагала укрепление дисциплины и субординации и являлась стимулом последовательного продвижения по служебной лестнице государственных служащих в соответствии с их способностями и заслугами». [2, с. 18]
Огромным преимуществом Табели о рангах являлось механизмов поощрения добросовестной службы - она давала возможность выходцам из неаристократических социальных групп при достижении определенных военных и статских чинов получить личное, а затем и потомственное дворянство. Эти преимущества активно использовались в правление Петра I, когда было создано новых дворянских родов, однако в дальнейшем вступление в дворянство была значительно осложнено2.
Как считают Е.Д. Проценко и С.Е. Байкеева, именно в результате петровских преобразований сформировалась новая привилегированная группа - чиновничество, служилая бюрократия, а в первой четверти XVIII в. сформировались принципы подбора, подготовки и расстановки государственных служащих, были определены требования к их деловым качествам и образовательному уровню [6, с. 57].
По задумке Петра I, все дворяне должны были служить пожизненно, но постепенно появились различные изъятия из этой нормы, прежде всего, это коснулось старших в роду, унаследовавших родовые имения. Однако к середине XVIII в. служба для всех дворян стала не обязанностью, а правом, им можно было уходить в отставку, брать бессрочные отпуска и восстанавливаться.
Помимо лиц, аттестованных по Табели о рангах, существовала особая группа неаттестованного (внетабельного) чиновничества. Они определялись как «канцелярские служители» и фактически являлись низшим звеном гражданской администрации. Они укомплектовывались из разночинцев и занимали промежуточное положение между служилым дворянством и податным населением. Некоторые исследователи считают, что в гражданской службе существовало две самостоятельные служебные лестницы - чиновная для дворянства и канцелярская для детей приказных и разночинцев [5, с. 30]. В целом, согласившись с этой точкой зрения, необходимо отметить, что полного размежевания между ними не было, более того, уже с середины XVIII века практиковалось поощрение лучших служителей-канцеляристов путем присвоения им нижних чинов Табели о рангах, не дававших права на дворянство (с XIV по IX).
В Московском государстве длительное время не хватало средств на содержание регулярного государственного механизма, поэтому большое распространение получили различные виды государственной службы без жалованья. В центральном аппарате это были «неверстан-ные» (сверхштатные) дьяки и подьячие, которые кормились от посетителей, а в уездных органах управления большинство должностей занимались на основе «верной службы», которая фактически являлась одной из повинностей податного населения, вследствие чего носила срочный и безвозмездный характер. Так как при поступлении на «верную» службу служители приносили присягу на верность и целовали в том крест, они получили название «целовальников».
Такой подход к укомплектованию штатов приводил ко многим служебным нарушениям и сознательным злоупотреблениям. Поэтому Петр I в новой модели управления сделал упор на возмездный характер службы, с этого момента она осуществлялась за жалованье, размер которого определялся штатными расписаниями, постепенно вводившимися с 1711 г.3.
В штатных расписаниях размер жалованья определялся в фиксированной сумме, рассчитанной на 1 год исходя из занимаемой должности. В Российской империи в XVIII в. это жалованье уплачивалось «третями» (один раз в четыре месяца), причем по распоряжению Петра I
1 Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины: от 24 января 1722 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3890. С. 486-493.
2 О непроизводстве в секретари приказных, которые дворянства не имеют: Именной указ от 31 января 1724 г. // ПСЗ. Собр 1. Т. VII. № 4449. С. 226.; О приложении при представлениях о награждении чинами восьмого класса свидетельств о дворянстве: указ Правительствующего Сената 28 апреля 1790 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXIII. № 16 960. С. 236
3 ПСЗ. Собр. 1. Т. XLIII-XLIV. Книги штатов
военные чины получали жалованье в первую очередь, а статские и вольнонаемные - по остаточному принципу1. Оставление службы влекло прекращение получения жалованья, а перемещения по службе, связанное с понижением или повышением, отражалось на его размере.
Модель государственной службы, утвердившаяся в Российской империи, была значительным шагом вперед в организации государственного управления, впервые она была выгодна не только государству, но и рядовым служителям. Преимуществом чиновничества явился вольный характер поступления на службу и ее возмездный характер. Государство тоже получало свои преимущества - государственное управление осуществляли подготовленные люди, дорожившие своей работой, а введение штатных расписаний с фиксированными должностями позволяло обеспечивать сложные служебные взаимодействия в процессе этой деятельности. Это позволило поднять организацию государственного управления на качественно новый уровень.
На рубеже ХУШ-Х1Х вв. был принят ряд законодательных актов, урегулировавших вопросы присвоения классных чинов2. «Законодательство о чинопроизводстве Екатерины II и Павла I, закрепившее в частности, возможность производства в следующий чин при условии простой выслуги лет, окончательно превратило получение очередного гражданского чина в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать» [2, с. 19]. В каждом чине необходимо было прослужить от 4 до 6 лет, аттестованный чиновник в общем порядке мог постепенно дослужиться до V классного чина. Производство в каждый последующий классный чин производилось лишь при появлении вакансии. Служба дворянства проводила в более привилегированных условиях - для получения чина коллежского асессора (VIII класса) дворянину следовало служить в предыдущем чине 3 года, а лицу, не имевшему дворянства - 12 лет. Из этого видно, что выходцы из недворянских слоев крайне редко могли достичь высоких чинов. Производство в первые четыре классных чина не было связано с выслугой, их присвоение осуществлялось исключительно по воле императора.
В связи с усложнением задач государственного управления перед Российской империей закономерно встала задача повышения образовательного уровня государственных служащих. Хотя во второй половине XVIII в. еще сохранялась практика раздачи малообразованным фаворитам важных государственных должностей, на менее привлекательные внешне, но фактически более значимые места стремились назначать грамотных и имеющих опыт государственной деятельности соискателей. Кроме того, для улучшения личного состава руководителей предлагалось «всех управителей» определять на должности не по их прошениям, а по представлениям» (служебным характеристикам).
Для повышения образовательного уровня государственных служащих «Предварительные правила народного просвещения», принятые в 1804 г., включали положение о том, что никто не мог быть определен к гражданской должности, требующей образования и других познаний, если не окончил обучения в общественном или частном училище.
Еще более сложные требования предъявлялись к тем, кто претендовал на занятие высоких классных чинов (от VIII и выше) - соискателям предписывалось пройти дополнительную проверку знаний. Проект данного указа подготовил М.М. Сперанский, а Александр I подписал в августе 1809 г3. Целями принятия этого указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учению и образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы». Если до выхода указа гражданские чины VIII класса (коллежского асессора) и V класса (статского советника) могли приобретаться выслугою лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено
При высших учебных заведениях организовывалось проведение краткосрочных курсов по подготовке чиновников к сдаче квалификационного экзамена. Основное внимание на них отводилось изучению права, кроме того, преподавались языки и история [7, с. 67-68].
Указ обеспечивал первоочередное чинопроизводство лицам с высшим образованием, что вызвало резкое недовольство основной массы чиновничества. В качестве своих аргументов они указывали, что учеба отвлекает от практического осуществления управленческих функций, кроме того, во многих местах службы отсутствовали университеты. Вследствие этого, был принят ряд нормативных правовых актов, который позволил обходить многие нормы указа от 6 августа 1809 г.4. Вместе с тем, в дальнейшем образовательный уровень соискателя приобретал все большее значение, он учитывался уже на стадии поступления на службу.
В первой трети XIX в. М.М. Сперанским были заложены теоретические основы государственной службы. Он попытался научно обосновать принципы, которыми должно руководствоваться государство при определении количества служащих, при осуществлении качественного отбора лиц для поступления на государственную службу, при организации ее прохождения [1, с. 35-36].
Следствием этой работы была разработка и принятие в 1832 г. учредительного нормативного акта, организующего прохождение государственной гражданской службы в Российской империи - «Устава о службе гражданской по определению от правительства»5. В этом нормативном правовом акте были урегулированы отношения, связанные с поступлением и прохождением службы, определением к должности и отрешением. от нее.
При приеме на статскую службу в Российской империи учитывались происхождение соискателя, его возраст и познания. На службу
1 О раздаче жалованья по третям: Именной указ от 5 мая 1720 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3578. С. 191.
2 О правилах производства в статские чины: Именной указ от 16 декабря 1790 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXIII. № 16 930. С. 201-203; О сроках к производству дворян в чины: Именной указ от 9 декабря 1799 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXV. № 19 219. С. 914; О правилах производства в чины и определения чиновников к должности: Именной указ от 1 августа 1801 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVI. № 19961. С. 735-736.
3 О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники: Именной указ 6 августа 1809 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXX. № 23 771. С. 1054-1057.
4 О производстве служащих в военном министерстве чиновников в VIII и V классы без экзаменов: Именной указ 21 марта 1812 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXII. № 25 047. С. 239; О производстве в VIII и V классы чиновников, служащих в военной и адмиралтейской счетной экспедициях: Высочайше утвержденное представление государственного контролера 26 мая 1815 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXIII. № 25 862. С. 143-144; О распространение права на производство в VIII и V классы служащих на чиновников, служащих во всех ведомствах по счетным частям: Именной указ 27 октября 1822 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXVIII. № 29 209. С. 642 /
5 Свод законов Российской империи. Т. 3.
принимались дети потомственных дворян, личных дворян, военных офицеров, чиновников, священников, купцов 1 гильдии, придворных служителей (без чина), канцелярских (приказных) служителей. До 1890-х гг. запрещалось принимать на службу почетных граждан, купцов 2 и 3 гильдий, мещан, воинских нижних чинов (единственное исключение составляли люди с законченным университетским образованием, ученой или академической степенью, которые могли быть зачислены на службу независимо от происхождения). Существовал запрет на поступление на службу иностранцев, не имевших российского подданства. Поступать на службу в качестве кандидата допускалось с 14 лет, но действительная служба начиналась с 16 лет. Для поступления на службу необходимо было иметь среднее или высшее образование (полный курс гимназии или университета, полученный в российских учебных заведениях). Допускалось получать образование в иных средних и высших учебных заведениях, приравненных к гимназии или университету. В особых случаях допускалось принятие соискателей, имеющих домашнее образование, но сдавших экзамен.
Таким образом, в Российской империи в XVIII - первой трети XIX вв. сформировался институт государственной службы, в значительной степени напоминающий его современное состояние. Это выразилось в становлении ее законодательной базы, формировании механизма оплаты труда, определении квалификационных требований к соискателям, законодательном закреплении порядка поступления на службу и ее прохождения.
Библиография:
1. Байкеева, С.Е. Теоретико-правовые взгляды юристов царской России на кадровое обеспечение государственной службы / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2008. - № 7. - С. 35-36.
2. Байкеева, С. Е. Эволюция законодательства о гражданском чинопроизводстве в системе государственной службы Российской империи / С. Е. Байкеева // Вестник Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел России. - 2007. - № 4(36). - С. 18-21.
3. Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма / Н.Ф. Демидова. - Москва: Наука,1987. - 230 с.
4. Метушевская, Т. И. Модель государственной службы в России в XVlIl - первой половине XIX века / Т. И. Метушевская // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. - 2011. - № 4-2. - С. 187-206.
5. Писарькова, Л. Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии / Л. Ф. Писарькова // Отечественная история. -1996. - № 4. - С. 29-44.
6. Проценко, Е. Д. Правовые основы формирования кадрового состава государственных органов в конце XVI - начале XVII веков / Е. Д. Проценко, С. Е. Байкеева // Вестник Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел России. - 2005. - № 1 (25). - С. 51-58.
7. Проценко, Е. Д. Развитие законодательства о подготовке кадров государственной службы в Российской империи в первой половине XIX века / Е. Д. Проценко, С. Е. Байкеева // Вестник Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел России. - 2006. - № 4(32). - С. 66-72.
8. Хацкилов, А.С. Реформирование Петром I кадрового состава и структуры государственной гражданской службы России / А.С. Хацкилов, Х.Х. Лойт // История государства и права. - 2007. - № 10. - С. 12-22
9. Шободоева, А. В. Государственная гражданская служба России XVIII века и особенности ее правового регулирования / А. В. Шободоева // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). - 2013. - № 1. - С. 30-42.
References:
1. Baykeeva, S.E. Theoretical and legal views of lawyers of tsarist Russia on the staffing of the civil service / S.E. Baykeeva // History of the State and law. - 2008. - No. 7. - pp. 35-36.
2. Baykeeva, S. E. Evolution of legislation on civil service production in the civil service system of the Russian Empire / S. E. Baykeeva // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2007. - № 4(36). - Pp. 18-21.
3. Demidova, N.F. The service bureaucracy in Russia in the XVII century and its role in the formation of absolutism / N.F. Demidova. - Moscow: Nauka, 1987. - 230 p.
4. Metushevskaya, T. I. The model of public service in Russia in the XVIII - first half of the XIX century / T. I. Metushevskaya // Historical and legal problems: a new perspective. - 2011. - № 4-2. - pp. 187-206.
5. Pisarkova, L. F. From Peter I to Nicholas I: Government policy in the field of bureaucracy formation / L. F. Pisarkova // Domestic history. - 1996. - No. 4. - pp. 29-44.
6. Protsenko, E. D. The legal basis for the formation of the personnel of state bodies at the end of the XVI - beginning of the XVII centuries / E. D. Protsenko, S. E. Baykeeva // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2005. - № 1(25). - Pp. 51-58.
7. Protsenko, E. D. The development of legislation on the training of civil service personnel in the Russian Empire in the first half of the XIX century / E. D. Protsenko, S. E. Baykeeva // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2006. - № 4(32). - Pp. 66-72.
8. Khatskilov, A.S. Peter I's reformation of the personnel and structure of the state civil service of Russia / A.S. Khatskilov, H.H. Loit // History of the state and law. -2007. - No. 10. - pp. 12-22
9. Shobodoeva, A.V. The State civil service of Russia of the XVIII century and the features of its legal regulation / A.V. Shobodoeva // Proceedings of the Irkutsk State Academy of Economics (Baikal State University of Economics and Law). - 2013. - No. 1. - pp. 30-42.
