CC BY
58
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2023. № 2
ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ А. А. Белых1
РАНХиГС (Москва, Россия) УДК: 35.083.1
ТРИ ВЕКА ТАБЕЛИ О РАНГАХ
Действующая в современной гражданской службе России система должностей и чинов близка к введенной Петром I в 1722 г. Табели о рангах. В статье исследуется эволюция этого института, показаны его достоинства и недостатки. Создание Табели о рангах стало частью модернизационного проекта Петра I, она сыграла большую роль в организации гражданской службы и системы коллегий. Карьера чиновника определялась выслугой лет, заслугами и образованием. Первоначально чины совпадали с должностями, но к концу XVIII в. произошел разрыв. Приоритетом для продвижения по службе стала выслуга лет. В XIX в. росла численность чиновников, постепенно снижалась доля дворян в общем количестве государственных служащих, рос уровень образованности служащих. В XIX в. несколько раз предпринимались попытки реформирования и отмены системы чинов, но они не имели успеха. Большевики, пришедшие к власти в октябре 1917г., отменили все сословия, чины и титулы. В советский период классные чины были установлены для дипломатов и работников прокуратуры. Восстановление системы чинов произошло в начале XXIв., с принятием в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и выходом ряда указов Президента РФ. Фактически создана новая Табель о рангах, которая близка к петровской. Число классов увеличилось с 14 до 15, некоторые названия чинов почти совпадают. Однако система современных должностей принципиально более сложная, чем в петровское время. Пока соотношение чинов и должностей определено только для высшей группы должностей. Значение новой Табели о рангах для эффективности гражданской службы еще предстоит определить.
Ключевые слова: реформы, Табель о рангах, чины, гражданская служба, Петр Первый.
Цитировать статью: Белых, А. А. (2023). Три века Табели о рангах. Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика, 58(2), 97-113. https://doi.org/10.55959/MSW130-0105-6-58-2-6.
1 Белых Андрей Акатович — д.э.н., доцент, зав. лабораторией актуальной истории, РАНХиГС; e-mail: abelykh@inbox.ru, ORCID: 0000-0003-3891-7060.
A. A. Belykh
RANEPA (Moscow, Russia)
JEL: N00, H83, Z18
THREE CENTURES OF THE TABLE OF RANKS
The system of job positions and ranks, which is currently in operation in modern civil service in Russia, is similar to the Table of ranks introduced by Peter the Great in 1722. This article studies the evolution of this institution, exploring its advantages and disadvantages. The Table of ranks, being a part of Peter the Great's project of modernization, played an important role in organizing civil service. Civil servant's career was determined by the length of service, merits and education. Originally, ranks coincided with job positions, but by the end of the XVIII century they diverged, with the length of service becoming a priority for job promotion. The XIX century saw an increase in the number of civil servants and gradual decrease in the share of the nobility in the total number of civil servants. During this period there were several attempts, however unsuccessful, to reform or to cancel the system of ranks. In October 1917 the Bolsheviks cancelled all ranks and titles. In the Soviet period, ranks were established for diplomats and public prosecutors. The system of ranks was renewed in early XXI century with the Federal law on "State civil service in the Russian Federation" adopted in 2004 and several Presidential decrees issued later. In fact, it was a new Table of ranks which was very close to that of Peter the Great' The number of ranks increased from 14 to 15, some of their names are nearly identical. However, the system of modern job positions is much more complicated than in XVIII century. So far, the correspondence between ranks andjob positions is determined only for the top-level positions. The significance of the new Table of ranks for an effective civil service is still to be determined.
Keywords: reforms, Table of ranks, ranks, civil service, Peter I.
To cite this document: Belykh, A. A. (2023). Three centuries of the Table of ranks. Lomonosov Economics Journal, 58(2), 97-113. https://doi.org/MSU0130-0105-6-58-2-6.
Введение
24 января 1722 г. российский император Петр I подписал указ, имевший длинное название: «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»1. Этот документ, в который со временем вносились изменения, во многом определил развитие гражданской службы Российской империи за весь период ее существования. Все чины были отменены большевиками практически сразу после взятия власти в октябре 1917 г.
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. первое (далее — ПСЗ I). № 3890.
27 июля 2004 г. российский президент В. В. Путин подписал Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вторая глава этого закона — «Должности гражданской службы», фактически воспроизводит систему рангов петровской Табели. Таким образом, современная система чинов в российской гражданской службе имеет трехвековую историю.
Проблемы организации чиновного мира, соотношения чинов и должностей, роль образования в карьере чиновников всегда привлекали внимание исследователей. Посвященные этим вопросам работы появлялись в имперский период (Евреинов, 1887; Карнович, 1897), в советское (Ерош-кин, 1968; Зайончковский, 1978; Троицкий, 1974) и в постсоветское время (Зубов, 2005; Писарькова, 2019; Шепелев 1999)1. Однако эволюция Табели о рангах с момента создания в 1724 г. до современности изучена, по мнению автора, совершенно недостаточно. Были ли чины благом или злом для России? Именно этому вопросу посвящена данная статья.
XVIII в. — начало
Принято считать, что в ходе модернизации Россия заимствовала на Западе технологии, а не институты. Действительно, обычно так и происходило. Но деятельность Петра I дала пример использования западных моделей государственного устройства. При этом, конечно, учитывалась российская специфика (Анисимов, 1995). Прежде всего, опыт европейских стран пригодился при создании системы коллегий и Табели о рангах.
«Заимствуя для России вместе с заграничными учреждениями и сами названия как учреждений, так и входящих в них должностей, преобразователь не мог ... не остановить внимания и на существовавшее там особое, установленное законом, соотношение между разными должностями не только одного и того же ведомства, но и других ведомств, с присвоением каждой должности известного ранга с известными правами» (Евреинов, 1887. С. 26). При подготовке российской Табели о рангах были использованы французские, прусские, датские и шведские образцы. Первое упоминание об интересе Петра I к шведским регламентам относится к 1713 г., но реальная работа началась в 1719 г.
В процессе разработки Табели о рангах принято2 выделять четыре этапа: 1) подготовка первого варианта А. И. Остерманом (сентябрь 1719 г. — декабрь 1720 г.); 2) создание второй редакции Петром I (январь 1721 г.);
1 Зарубежные ученые обычно уделяют внимание Табели о рангах только в работах, посвященных Петру I или общей истории России. Первый полный перевод текста Табели появился совсем недавно (SegrШo, 2016).
2 См.: (Троицкий, 1974, с. 48). В этой работе истории создания Табели о рангах посвящена отдельная большая глава, в которой более 60 страниц.
3) обсуждение редакции Петра I в Сенате, Военной и Адмиралтейской коллегиях (февраль—октябрь 1721 г.); 4) завершение Сенатом окончательной редакции Табели о рангах (январь 1722 г.). Окончательную редакцию Петр I утвердил 24 января 1722 г.
Табели о рангах содержала 14 классов и три вида чинов — военные, государственные (статские) и придворные. Военные чины подразделялись на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские. Это на самом деле была большая таблица, содержавшая семь столбцов — шесть с видами чинов и еще один с нумерацией классов, и 14 строк. Например, второй класс включал чины: генералы от кавалерии и инфантерии (сухопутные войска), полковник (гвардия), генерал фельдцейхмейстер (артиллерия), адмиралы прочих флагов (морские чины), действительные статские советники, обер-маршал (придворный). Приведем еще один пример (с сохранением орфографии оригинала) — девятый класс содержал следующие гражданские должности: «Титулярной советник; воинских двух, Иностранной колегеи секретари; обер рент мейстер в губерниях, полицы мейстер в резиденции, бургомистры от магистрата в резиденции быть непременным, лантрихтеры в провинциях, профессоры при академиах, докторы всяких факултетов, которые в службе обретаются, архиварии при обоих государственных архивах, переводчик и протоколист сенатские, казначеи при манетном деле, асесоры в надворных судах в резиденции, директоры над пошлинами в портах». Всего в Табель были включены 262 должности, из них 126 военных, 94 гражданских и 42 придворных (Троицкий, 1974, с. 109).
В указе Петра I после самой Табели следовали «пункты», объяснявшие, «каким образом со оными рангами каждому поступать надлежит» (всего было 19 пунктов). В п. 14 была определена роль образования: «Надлежит дворянских детей в коллегиях производить снизу: а именно, сперва в коллегии юнкеры, ежели ученые ... А которые не учились, а нужды ради и за оскудением ученых приняты, тех сперва в титулярные коллегии юнкеры писать, и быть им те годы без рангов».
Создание Табели о рангах позволило упорядочить взаимоотношения между военной, гражданской и придворной службами, определить иерархию в каждой из этих служб. Ее целью было создание эффективной системы государственного управления и для своего времени она эту задачу решала. Формально Табель не отменила старых московских чинов XV— XVII вв., но поскольку старые чины уже никому не присваивались, они постепенно просто исчезали со смертью их обладателей. Сама Табель не представляла собой жесткой конструкции. Еще при Петре I в нее включались новые должности, изменялись и сами чины. Так, 7 мая 1824 г. был издан указ, состоявших из двух фраз: «Тайных советников чин повысить в третий класс, а на место учинить чин статских действительных советников. Да в пятый класс прибавить статских советников чин» (ПСЗ I, № 4500).
Изменения происходили и после смерти Петра I. В итоге во второй половине XVIII в. чины штатской службы стали выглядеть следующим образом1:
I — канцлер;
II — действительный тайный советник;
III — тайный советник;
IV — действительный статский советник;
V — статский советник;
VI — коллежский советник;
VII — надворный советник;
VIII — коллежский асессор;
IX — титулярный советник;
X — коллежский секретарь;
XI — корабельный секретарь;
XII — губернский секретарь;
XIII — провинциальный секретарь;
XIV — коллежский регистратор.
Петр I, создавая Табель о рангах, желал сохранить дворянский характер государственной службы, но при этом обеспечить поступление на службу и карьеру тех выходцев из непривилегированных сословий, которые добивались особенных успехов. Чиновники, дослужившиеся до VIII ранга, получали потомственное дворянство (п. 11). Две задачи — обеспечение в системе гражданской службы главенства дворянства и учет реальных успехов чиновников порой вступали в противоречие. В январе 1722 г. Табель о рангах открывала возможности для продвижения по службе тех, кто был «низкой породы». Но уже 31 января 1722 г. Петр I издал указ «О непроизводстве в секретари приказных, которые дворянства не имеют» (ПСЗ I. № 4449). С одной стороны, указ содержал жесткую формулировку, не допускающую размывания дворянского сословия: «В Секретари не из шляхетства не определять, дабы потом могли в Ассессоры, Советники и выше происходить». Попадание на нижние ступени служебной лестницы — в секретари, открывало путь к более высоким должностям. Коллежский асессор — это как раз VIII ранг, дающий право на потомственное дворянство. С другой стороны, указ все же сохранял возможность воспользоваться социальным лифтом службы, но только по согласованию с Сенатом: «Буде же из подъяческого чина кто какое знатное дело покажет и заслужит, то таких с свидетельства Правительствующего Сената производить, и чтоб, кто будет Секретарем, из таких чтоб давать шляхетство».
Рост чиновного аппарата требовал привлечения новых людей. Для дворян военная служба считалась более престижной, чем гражданская. Ка-
1 Классы XI и XIII фактически отсутствовали. С самого начала в XI классе была всего одна должность — корабельного секретаря. Существует версия, что при создании Табели о рангах этот класс был добавлен только для того, чтобы число классов не было равно 13.
рьеру можно было сделать быстрее, да и о денежном содержании военных государство заботилось лучше. Характерно название указа Анны Иоан-новны, изданного 21 мая 1739 г.: «О непроизводстве жалованья штатским чинам из штатс-конторы прежде, нежели удовольствованы будут Военная и Адмиралтейская Коллегии и Артиллерия» (ПСЗ I. № 7813). Дворян для системы управления не хватало, формирование управленческого аппарата в большой степени шло за счет непривилегированных сословий. К середине XVIII в., в 1755 г., даже в центральных государственных учреждениях чиновники не дворянского происхождения составляли большинство — 54% (Троицкий, 1974, с. 213). Вместе с тем, ключевые посты в государстве занимали потомственные дворяне.
Табель о рангах создала систему рангов чиновников, но не регламентировала процесса чинопроизводства. Не был решен важный вопрос о принципах карьерного роста. В императорских указах неоднократно подчеркивалось, что назначения должны производиться по старшинству и по заслугам1. В указе Екатерины II «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. (ПСЗ I. № 16930) «впервые вводились преимущества по службе для лиц, получивших образование. При поступлении на гражданскую службу профессоров и медиков они получали чин надворного советника, штаб-медики — коллежского асессора, магистры — титулярного советника, а выпускники университетов — коллежского регистратора» (Писарькова, 2019. С. 112). Таким образом, наряду с выслугой лет и заслугами появился третий фактор, влияющий на карьеру.
К этому времени стало проявляться расхождение рангом и должностью. Уже в середине XVIII в. «получает развитие практика награждения чиновников более высокими рангами при сохранении в прежней должности, чего не было ранее» (Троицкий, 1974, с. 152). В упоминавшемся выше указе 16 декабря 1790 г. устанавливался необходимый срок выслуги для производства в следующий чин — до VIII класса (коллежского асессора) — не менее трех лет. Император Павел I указом от 9 декабря 1799 г. установил сроки выслуги для более высоких классов: коллежские секретари и титулярные советники могли быть произведены в коллежские асессоры через четыре года, коллежские асессоры в надворные советники — через пять лет, надворные советники в коллежские советники — через шесть лет, а коллежские советники в статские советники — через четыре года (ПСЗ I. № 19219). Современный историк справедливо указывает, что в результате был установлен «приоритет многолетней выслуги перед талантом и способностями». Более того, государственные служащие были убеждены в «неотъемлемом праве на очередной чин» (Поташев, 2009, с. 61).
Итак, к концу XVIII в. система чинов и чинопроизводства была выстроена. Но именно на рубеже XVIII и XIX вв. ее недостатки стали оче-
1 См., например: ПСЗ I. № 8516; ПСЗ I. № 10066.
видными. М. А. Корф, крупный государственный деятель, сам дослужившийся до чина действительного тайного советника1, в своих записках четко сформулировал проблему — реальное чинопроизводство сильно отклонилось от первоначальной идеи Табели о рангах. В 1722 г. «ранги, т.е. чины, означали — как видно и из их названий — самые места и не имели никакого значения отдельного. Чин давался только должностью и без нее не мог быть получен ни выслугою, ни особенными служебными отличиями. Коллежский регистратор был регистратор коллегии; коллежский секретарь — секретарь коллегии; коллежский асессор — асессор или заседатель коллегии». Но потом все изменилось, а после указов Екатерины II (1790) и Павла I (1799), определивших сроки выслуги, необходимые для карьерного повышения, «чины сделались почетными титулами и чем-то самобытным, совершенно независимым и отдельным от мест» (Корф, 2014, с. 141). Критика Корфа была справедлива, но в XVIII в., по крайней мере, еще существовали коллегии и названия чинов, содержащие слово «коллежский», не выглядели неуместными. В начале XIX в. ситуация изменилась — коллегии перестали существовать.
XIX в. — начало XX в. — попытки модернизации
В 1801 г., после убийства Павла I, императором стал его сын Александр I. «Дней Александровых прекрасное начало» ознаменовалось, в том числе, реформами в области государственного управления. В 1802 г. создается система министерств, которые заменили петровские коллегии. Значительную роль в подготовке и проведении реформ начала XIX в. сыграл М. М. Сперанский. Он был убежден, что важнейшим фактором улучшения качества работы чиновников было образование. Система чинов, по его мнению, приводила к делению народа на два класса — дворянство и чернь, уравнивала тех, кто овладел науками и невежд, порождала карьеризм и злоупотребления. В адресованной Александру I записке «Об усо-вершении общего народного воспитания» Сперанский писал: «Средство самое коренное к успехам народного образования было бы уничтожение на будущее время всех чинов титулярных, или, лучше сказать, обращение их к тому первоначальному правилу, чтоб чины не что иное были, как означение мест, действительно занимаемых» (Сперанский, 1907, с. 734).
Сперанский понимал, что с отменой чинов Александр I не согласится. Но ему удалось убедить императора подписать два указа, которые сыграли большую роль в дальнейшем развитии государственной службы. Первый
1 Чин действительного тайного советника Корф получил, будучи директором Императорской публичной библиотеки (ныне — Российская национальная библиотека). Хотя это чин второго класса, но более высокий чин — канцлера — за всю историю Российской империи получили только несколько министров иностранных дел.
указ, подписанный 3 апреля 1809 г., реформировал придворную службу1. Все находившиеся при дворе камергеры и камер-юнкеры, не состоявшие ни в военной, ни в гражданской службе, должны были в течение двух месяцев «избрать род действительной службы». Те, кто не поступил бы на военную или гражданскую службу, считались бы в отставке. Совмещение придворной и иной службы допускалось, но присвоение чина камер-юнкера или камергера не вело к присвоению иных чинов и не давало преимуществ при прохождении действительной службы. Хотя остальные придворные чины сохранялись, этот указ, конечно, существенно затрагивал интересы придворной элиты.
Однако гораздо большее возмущение большинства дворян вызвал инициированный Сперанским второй указ, подписанный Александром I 6 августа 1809 г.: «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (ПСЗ I. № 23777). С момента опубликования указа никто не мог получить чина коллежского асессора, если, кроме необходимой выслуги лет и положительных отзывов начальства, «не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, гражданской службе свойственным», или не пройдет соответствующих испытаний (экзаменов). Аналогичные требования предъявлялись и для получения чина статского советника. Указ подробно описывал программу испытаний, а также процедуру их проведения. Этот указ, призванный закрыть возможность получения потомственного дворянства для необразованных чиновников, вызвал, по свидетельствам современников, страшную ненависть к Сперанскому (Зайончковский, 1978, с. 31).
Как обычно, «существовали четыре способа преодолеть ограничения, накладываемые новым законом: (1) предпринять необходимые действия до введения документа в силу, (2) представить фиктивный документ о необходимом уровне знаний, (3) добиться исключений, (4) отменить сам указ» (Белых, Дмитриев, 2021, с. 151—152). Дворянами были использованы все эти способы, но добиться отмены указа не удалось. Зато удалось добиться изменения положения самого автора указа.
Многие представители дворянской элиты обвиняли Сперанского в том, что он находился под иностранным влиянием, что он якобы хотел ввести в России французские порядки в угоду Наполеону. Против Сперанского затевались интриги, его обвинили даже в финансовых злоупотреблениях. Министр полиции А. Д. Балашов передал Александру I распечатанное
1 «О неприсвоении званиям камергеров и камер-юнкеров никакого чина ни военного, ни гражданского и об обязанности лиц, в сиих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначальных чинов» (ПСЗ I. № 23559).
письмо, якобы посланное Сперанскому поляками, проживавшими в Киевской губернии, в котором они передали ему 80 тыс. руб. за содействие в устройстве их дел. Денег в письме не было. Царь решил, что их присвоил сам Балашов, и не заподозрил Сперанского в коррупции. Однако Александр I либо поверил, либо сделал вид, что поверил, в сговор Сперанского со сторонниками Наполеона. Раздражение царя против Сперанского нарастало, он не мог и не хотел сдерживать волну критики в его адрес, что привело в марте 1812 г. к отставке и ссылке реформатора (Белых, Мау, 2020).
Отставка Сперанского не привела к отмене подготовленных им указов. Не исчезли и проблемы, связанные с действовавшей системой чинов, — несоответствие чинов должностям, низкий уровень образованности чиновников, продвижение по службе в результате протекции, а не в связи с реальными заслугами. Введенные для чиновников экзамены не были реальным средством преодоления накопившихся проблем. Традиционная критика экзаменов сводилась к тому, что от чиновников требовались ненужные знания. Более содержательные соображения высказал Корф: «Цель указа состояла главнейше в том, чтобы места были занимаемы людьми образованными и сведущими, а вместо того испытания производились не на должности, а на чины, т.е. на почетные звания. Кроме того, при последующих пересмотрах указа 1809 года в общих видах рас-суждаемо было — и, конечно, очень справедливо, — что экзамен в науках часто бывает совершенно ложным мерилом для суждения о деловой способности чиновников» (Корф, 2014, с. 146).
В апреле 1812 г., через месяц после отставки Сперанского, был создан Особый комитет для выработки постановления о введении экзаменов при производстве в чины. Мнения членов комитета разделились. Высказывалось предложение о соединении чинов с должностями, что фактически привело бы к отмене самих чинов. Однако министр юстиции Д. П. Тро-щинский доказывал, что чины необходимы как средство поощрения служащих. Радикальных решений принято не было, впрочем, программы экзаменов были скорректированы — от чиновников перестали требовать знания философии. Указ 6 августа 1809 г. отменен не был, он продолжал действовать до 1834 г., когда вступило в силу «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (ПСЗ II. № 7224).
В течение всего XIX в. наблюдалось несколько тенденций. Во-первых, постоянно росла численность чиновников. Во-вторых, в системе государственной службы постепенно сокращалась доля дворян. В-третьих, возрастало значение образования и уровень образованности служащих (Белых, Дмитриев, 2021, с. 145). Карьерные успехи позволяли лицам недворянского происхождения стать дворянами. Для противодействия этой «размывания» дворянского сословия принимались административные меры. Манифест, изданный 11 июня 1845 г. (ПСЗ-П. № 19086), установил, что потомствен-
ное дворянство получали чиновники не VIII, а V класса (статские советники). Указ 9 декабря 1856 г. (ПСЗ-II. № 31237) повысил требование — теперь потомственными дворянами становились только действительные статские советники (IV класс)1.
Весь XIX в. предпринимались попытки модернизировать систему государственной службы. Существенным компонентом этой модернизации могла стать отмена чинов. Если Табель о рангах принималась с использованием зарубежного опыта, то в XIX в. в ведущих странах Европы чинов в традиционном понимании уже не существовало. Было несколько попыток отменить чины и в России. 6 декабря 1827 г. создается секретный комитет для изучения вопросов организации гражданской службы. Комитет выработал проект Устава о службе дворянской, в котором рекомендовалось отменить чины и оставить право присвоения дворянство только монарху. Николай I этот проект не утвердил. В 1846 г. был образован Особый комитет для пересмотра устава о гражданской службе, который сделал вывод о целесообразности соединения классов чиновников с должностями. В связи с резкими возражениями министра просвещения С. С. Уварова рекомендации комитета не были приняты. В 1858 г. комитет, который возглавлял Д. Н. Блудов, вновь рекомендовал отменить производство в чины отдельно от должностей, а также создать новый порядок гражданской службы. Однако Александр II не согласился с этим предложением (Зайончковский, 1978, с. 46). В октябре 1883 г. было создано Особое совещание по вопросу об изменении действующих законоположений о порядке чинопроизводства в гражданском ведомстве под председательством управляющего Собственной е. и. в. канцелярией С. А. Танеева. В сущности, предложения Особого совещания были аналогичны рекомендациям ранее создававшихся комитетов. Они были даже одобрены Александром III, но заблокированы Государственным советом.
Последний раз в истории Российской империи вопрос об отмене чинов рассматривался в ходе работы созданной в 1895 г. Комиссии по пересмотру Устава о службе гражданской и других относящихся к сей службе постановлений. Председателем Комиссии стал Е. А. Перетц а после его смерти в 1899 г. — И. И. Шамшин. Комиссия работала щесть лет, к моменту окончания работы в ней состоял 31 человек. Комиссия пришла к выводу о целесообразности сохранения чинов, но высказалась против производства в чин за выслугу лет. Она рекомендовала отменить четыре нижних чина (коллежский регистратор, коллежский секретарь, коллежский асессор, коллежский советник) и не присваивать чинов выпускникам учебных заведений. При этом Комиссия высказалась за повышение образовательного ценза для поступающих на службу. Комиссия закончила работу в 1901 г.
1 Этот чин получил Илья Николаевич Ульянов, директор народных училищ Симбирской губернии.
и представила свои предложения в Государственный совет. Они был пересланы на отзыв в различные ведомства и дело тянулось еще пять лет. Уже во время революции, 5 октября 1906 г. Николай I утвердил положение Совета министров «Об изменении порядка производства в первый классный чин и переименовании в гражданский чин из офицерского» (ПСЗ III. № 28393). В документе говорилось: «Канцелярские служители для производства их в первый классный чин делятся на разряды в зависимости от полученного ими образования». По существу, сословный принцип получения чина был заменен образовательным (Белых, Дмитриев, 2021, с. 165). Сами чины, однако, были сохранены.
В чем причина жизнеспособности системы чинов в условиях Российской империи? Современный историк А. Ф. Поташев пишет: «Радикальные проекты замены чинов должностными категориями обсуждались в правительственных верхах, но не прошли в жизнь, поскольку ликвидация чинов закрыла бы доступ разночинцам на госслужбу, превратила бы дворянство в замкнутую касту» (Поташев, 2009, с. 118). С этим аргументом нельзя согласиться. Как показано выше, законодательство XIX в. как раз было направлено на предотвращение размывания дворянского сословия. Без разночинцев гражданская служба все равно не могла обойтись — дворян бы просто не хватило.
Борьба дворянства за сохранение чинов была вызвана вовсе не заботой о разночинцах, а желанием сохранить свои привилегии. В этом и была основная причина. Для дворянской элиты эффективность государственного управления не была приоритетом. Для и сам Поташев приводит характерный пример, противоречащий его позитивным оценкам системы чинов: «Директор департамента железнодорожных дел при министерстве финансов. ... С. Ю. Витте проявил новаторский подход к подбору кадров. ... он добился права назначать и перемещать работников вне зависимости от их чинов и даже наличия права на госслужбу» (Поташев, 2009, с. 88). То есть для успешной деятельности выдающегося государственного деятеля Витте чины оказывались помехой.
Вплоть до революции 1917 г. существенных изменений в системе гражданской службы не происходило. Пришедшие к власти большевики подошли к вопросу радикально — «Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов» был утвержден Центральным исполнительным комитетом Советов рабочих и солдатских депутатов на заседании 10 (23) ноября 1917 г. и одобрен Советом Народных Комиссаров 11 (24) ноября 1917 г. Как и большинство первых декретов новой власти, он представлял собой лаконичный текст — в нем было семь статей, содержащих всего около 1000 знаков. Первые две статьи декрета гласили:
«Ст. 1. Все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются.
Ст. 2. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр.), титулы (княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование граждан Российской Республики».
Вполне логично было бы сделать вывод о том, что история чинов в России завершилась1. Оказалось, что такой вывод был бы ошибочным.
XXI в. — возрождение системы чинов
Современная система чинов появилась в России в начале XXI в., но попытки ввести чины в отдельных сферах деятельности начались еще в советский период, в 1940-х гг. Так, 9 мая 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об установлении рангов для дипломатических представителей СССР за границей». Указ установил три ранга: чрезвычайного и полномочного посла, чрезвычайного и полномочного посланника и поверенного в делах. В развитие этого Указа 28 мая 1943 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об установлении рангов для дипломатических работников Народного комиссариата иностранных дел, посольств и миссий СССР за границей». Этим Указом вводились ранги посланников 1-го и 2-го классов, а также советников 1-го и 2-го класса, первого секретаря 1-го и 2-го классов, второго секретаря 1-го и 2-го классов, третьего секретаря и атташе.
16 сентября 1943 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры». В соответствии с этим Указом были введены следующие чины: действительный государственный советник юстиции; государственный советник юстиции 1-го, 2-го и 3-го классов; старший советник юстиции; советник юстиции; младший советник юстиции, юрист 1-го, 2-го и 3-го классов, младший юрист. Отметим, что термин «чин» в сфере гражданской службы в советское время употреблялся только для работников прокуратуры.
Затем, в период с 1947 по 1953 г., Указами Президиума Верховного Совета были введены персональные звания и ранги в различных отраслях промышленности и транспорта, в министерствах и ведомствах2. В боль-
1 В 1977 г. известный историк Л. Е. Шепелев издал книгу «Отмененные историей: чины, звания и титулы в Российской империи».
2 В частности, они были введены: в угольной и сланцевой промышленности (10.09.1947), в геологической службе (14.10.1947), в черной металлургии (10.12.1947), в цветной металлургии (20.03.1948), в химической промышленности (08.11.1948), в нефтяной и газодобывающей промышленности (11.01.1950), в Министерстве связи (13.12.1948), в Министерстве заготовок (17.06.1949) и других министерствах и ведомствах. Подробнее см. статью «Табель о рангах СССР», доступную онлайн.
шинстве своем они были отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июля 1954 г. «Об отмене персональных званий и знаков различия для работников гражданских министерств и ведомств». Это свидетельствовало об отказе от той чрезмерной бюрократизации гражданской службы, которая была характерна для позднего сталинского периода.
Необходимо отметить, что, хотя в указах советского времени употреблялся термин «ранг», по сути, речь шла о должностях. Персональные звания и ранги имели отраслевой характер. Впрочем, и в петровской Табели о рангах, в момент ее создания, чины тоже совпадали с должностями, разрыв между ними произошел позже.
Настоящий возврат к системе чинов произошел уже в постсоветской России, в начале XXI в. 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статья 9 закона вводит классификацию должностей гражданской службы, они подразделяются на четыре категории — руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты; и пять групп — высшие, главные, ведущие, старшие и младшие группы должностей. Статья 11 закона «Классные чины гражданской службы, классные чины юстиции, дипломатические ранги» ввела 15 классных чинов гражданской службы — пять видов чинов, каждый из которых может иметь 1-й, 2-й или 3-й класс. Устанавливается соответствие классных чинов и групп должностей:
действительный государственный советник 1-го, 2-го и 3-го классов — высшая группа;
государственный советник 1-го, 2-го и 3-го классов — главная группа;
советник государственной гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го классов — ведущая группа;
референт государственной гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го классов — старшая группа;
секретарь государственной гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го классов — младшая группа.
Следующим значимым шагом в регулировании гражданской службы стал Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим». Указ регулирует порядок вступления в государственную службу и получения первого чина, сроки службы, необходимые для получения следующего чина. Указ содержит приложение — таблицу соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников. Завершением системы стал Указ Президента
РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». Указ утвердил реестр должностей, его размер впечатляет — список должностей занимает 88 страниц (файл в формате word, один интервал, шрифт 12). Правда, нет ясности, как соотносятся конкретные должности в тех или иных государственных структурах и классные чины. Для высшего эшелона власти этот вопрос решен Указом Президента РФ от 23 августа 2019 г. № 396 «Об утверждении таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы высшей группы должностей»1.
Фактически произошло создание новой Табели о рангах, которая лишь незначительно отличается от петровской. Да, классных чинов стало больше — 15 вместо 14, но даже названия чинов похожи — есть и советники, и секретари. Действительный статский советник — это же и есть действительный государственный советник2.
Новая Табель о рангах существует больше 15 лет, но оценки ее эффективности, даваемые различными исследователями, порой прямо противоположны. Оценка полезности современной системы чинов взаимосвязана с оценкой ее необходимости в прошлом. Так, А. Ф. Поташев оценивает систему чинов, существовавшую в Российской империи, исключительно положительно: «Чиновничество было послушным орудием самодержавия, инструментом проведения социально-экономических и политических реформ» (Поташев, 2012, с. 156). То, что чиновничество было орудием самодержавия, бесспорно, но оно не могло быть инструментом проведения политических реформ, поскольку самодержавная власть таких реформ не проводила.
Положительная оценка старой Табели о рангах неизбежно приводит к одобрению новой Табели и к рекомендациям по ее развитию. Так, Поташев считает, что целесообразно «установить соответствие класса служебного автомобиля рангу чиновника», «включить в систему госслужбы дипломированных специалистов: врачей, учителей, инженеров, присвоить классные чины обладателям должностных категорий, ученых степеней и званий» (Поташев, 2012, с. 157). Такие новации вряд ли улучшат качество работы гражданских служащих.
Скорее следует согласиться с теми исследователями и государственными деятелями, которые считают, что реформирование системы государственного управления, декларированное в различных правительственных документах, производится медленно и недостаточно результативно. Созданная система чинов пока не дала значимого эффекта: «Сравнение функ-
1 Поскольку речь идет только о группе высших должностей, список гораздо меньше — всего 15 страниц в том же формате.
2 Staat (голл.) — государство.
ционирования системы чинопроизводства в XXI в. с опытом прошлого показывает, что в современных условиях воспроизводятся не столько достоинства классных чинов как элемента системы гражданской службы, сколько их недостатки, проявившиеся в течение почти двухсотлетней истории существования чинов в имперской России» (Зубов и др., 2017, с. 169).
Однако серьезная оценка полезности новой Табели о рангах может быть сделана только на основе специальных исследований. Для такой работы необходимы статистические данные о динамике численности сотрудников гражданской службы, о том, сколько и каких чиновников имеют те или иные классные чины, о том, насколько эффективна работа служащих и гражданской службы в целом. Необходимо и решение ряда теоретических проблем, связанных с критериями оценки.
Заключение
Петровская Табель о рангах сыграла большую роль в создании государственной службы Российской империи. Она ознаменовала разрыв с прошлым, стала одним из элементов петровской модернизации. Табель упорядочивала взаимоотношения чиновников, военных и придворных. Созданная система чинопроизводства основывалась на учете выслуги лет, заслугах и образованности чиновников.
Однако постепенно происходил разрыв между чинами и должностями, роль выслуги лет приобрела гипертрофированное значение. В XIX в. система чинов выглядела уже достаточно архаично. Передовой частью общества она воспринималась достаточно негативно. Приведем одно из характерных суждений того времени: «...вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением, касту, которая живет своею особенною жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное. Среди этой касты постоянно питается и поддерживается чувство самого ложного честолюбия, жажда к повышениям и внешним отличиям» (Евреинов, 1887, с. 54).
Попытки модернизировать систему чинов предпринимались неоднократно, но они не имели успеха. Большевики, пришедшие к власти в 1917 г., отменили все чины и титулы.
В начале XXI в. была создана новая Табель о рангах, по сути, достаточно близкая к петровской. Оценка эффективности этой новой Табели — задача будущих исследований.
Список литературы
Анисимов, Е. В. (1995). «Шведская модель» с русской «особостью». Звезда, 1, 133— 150.
Белых, А. А., & Дмитриев, А. Л. (2021). Образование и происхождение: из истории гражданской службы в России в XIX веке. Экономическая политика, 16(4), 144—169.
Белых А. А., & Мау В. А. (2020). Экономические реформы в России: вопросы теории и практика XIX — начала XX в. Вопросы экономики, 1, 18—46.
Евреинов, В. А. (1887). Гражданское чинопроизводство в России. СПб.: Тип. А. С. Суворина.
Ерошкин, Н. П. (1968). История государственных учреждений дореволюционной России. 2-е изд. испр. и доп. М.: Высшая школа.
Зайончковский, П. А. (1978). Правительственный аппарат самодержавной России вXIXв. М.: Мысль.
Зубов, В. Е. (2005). Реформа гражданской службы в России (конец XIX — начало ХХвека). Новосибирск: СибАГС.
Зубов, В. Е., Богдан, Н. Н., & Бушуева, И. П. (2017). Классный чин в государственной и гражданской службе: история и современность. Вестник Кыргызско-Российского славянского университета, 17(6), 168—173.
Карнович, Е. П. (1897). Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб.: Типогр. П. П. Сойкина.
Корф, М. А. (2014). Жизнь графа Сперанского. М.: Статут.
Писарькова, Л. Ф. (2019). Государственное управление России в первой трети XIX в. Становление министерской системы. М.: Новый хронограф.
Поташев, А. Ф. (2009). История регламентации государственной службы в Российской империи. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет путей сообщения.
Поташев, А. Ф. (2012). «Табель о рангах» Петра I в истории России. Грамота, 1(15): в 2 ч. Ч. II, 155-157.
Сперанский, М. М. (1907). Об усовершении общего народного воспитания. Русский архив, 12, 729-735.
Табель о рангах СССР. http://www.gossluzhba.narod.ru/ranks/ussr_1991.html
Троицкий, С. М. (1974). Русский абсолютизм и дворянство в XVIIIв. Формирование бюрократии. М.: Наука.
Шепелев, Л. Е. (1977). Отмененные историей: чины, звания и титулы в Российской империи. Ленинград: Наука. Ленингр. отд-ние.
Шепелев, Л. Е. (1999). Чиновный мир России XVIII — начало XXв. СПб.: Искусство-СПб.
Segrillo, A. (2016). A First Complete Translation into English of Peter the Great's Original Table of Ranks: Observations on the Occurrence of a Black Hole in the Translation of Russian Historical Documents. Sao Paulo: LEA Working Paper Series, 1, 6-9.
References
Anisimov, E. V. (1995). "Swedish model" with Russian "peculiar properties". Zvezda, 1, 133-150.
Belykh, A. A., & Dmitriev, A. L. (2021). Education and Lineage: From the History of Russian Civil Service in the 19th Century. Ekonomicheskaya Politika, 16(4), 144-169.
Belykh, A. A., & Mau, V. A. (2020). Economic Reforms in Russia: Theoretical aspects and the practice of XIX century. Voprosy ekonomiki, 1, 18-49.
Eroshkin, N. P. (1968). The History of State Institutions of Pre-Revolutionary Russia. M.: Vysshaya shkola.
Evreinov, A. I. (1887). Civilian Rank Promotion in Russia. Saint Petersburg: Tip. A. S. Suvorina.
Karnovich, E. P. (1897). Russian Officials in the Past and in the Present. Saint Petersburg: Tip. P. P. Soikina.
Korf, M. A. (2014). Life of Count Speransky. M.: Statut.
Pisarkova, L. F. (2019). State Administration of Russia in the First Third of the 19th Century: Formation of the Ministerial System. M.: Novyy khronograf.
Potashev, A. F. (2009) History of Ranking in Civil Service in the Russian Empire. Rostov-na-Dony: Rostov State Transport University.
Potashev, A. F. (2012). Peter the Greats' "Table of Ranks" in the History of Russia. Gramota, 1(15), p. II, 155-157.
Shepelev, L. E. (1977). Cancelled by History: Ranks, Status, Titles. Leningrad: Nauka, Leningrad branch.
Shepelev, L. E. (1999). The World of Civil Servants of Russia in XVIII — early XX centuries. Saint Petersburg: Iskusstvo-SPb.
Speranskiy, M. M. (1907). On Improving General Public Education. Russkiy arkhiv, 12, 729-735.
Table of ranks of the USSR. http://www.gossluzhba.narod.ru/ranks/ussr_1991.html Troitskiy, S. M. (1974). Russian Absolutism and Nobility in the 18th Century: Formation of Bureaucracy. M.: Nauka.
Zayonchkovskiy, P. A. (1978). Governmental Administration of Autocratic Russia in the 19th Century. M.: Mysl.
Zubov, V. E. (2005). Reform of the Civil Service in Russia (Late 19th — Early 20th Century). Novosibirsk: SibAGS.
Zubov, V. E., Bogdan, N. N., & Bushueva I. P. (2017). Class Rank in the State Civil Russian Service: Past and Present. Herald of KRSU, 17(6), 168-173.
