CC BY
40
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 339.543(091)
БСИ 10.24866/1815-0683/2021-2/106-114 В. Г. БАЛКОВАЯ*
Организация прохождения таможенной службы в Российской империи
Освещаются вопросы организации и прохождения таможенной службы в Российской империи как службы государственной, осуществляемой на основе положений Табели о рангах 1722 г. Рассмотрена выработка модели, а также формирование законодательной базы государственной службы в таможнях. Охарактеризованы основные этапы развития статской службы в таможнях за период с 1722 по 1917 г. Особый интерес представляет сюжет, посвященный государственной службе женщин в таможнях Российской империи.
Ключевые слова: государственная служба, государственная гражданская служба, таможенная служба, Российская империя, Табель о рангах.
БАЛКОВАЯ
Валентина Григорьевна - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права. balkovaja.valentina@vfrta.ru.
BALKOVAYA V. G. - Doctor of Juridical Sciences, Docent, Head of the Department of the Law and State Theory and History.
V.G. BALKOVAYA Organization of Customs Service in the Russian Empire
The article covers the issues of organization and customs service career in the Russian Empire as a state service, carried out on the basis of the provisions of the Table of Ranks of 1722. The development of a model, as well as the formation of the legislative base of the state service in customs, was considered. The main stages of the development of the civil service in customs during the period from 1722 to 1917 were described. The plot dedicated to the women state service in the customs of the Russian Empire is particularly interesting.
Keywords: state service, state civil service, customs service, Russian Empire, Table of Ranks.
В характеристике любого вида государственной службы, безусловно, важное место занимают порядок ее организации
* Владивостокский филиал Российской таможенной академии. 690034, г. Владивосток, ул. Стрелковая, 16 в.
Vladivostok Branch of the Russian Customs Academy. 16 v, Strelkovaya Str., Vladivostok, 690034.
и прохождения, особенности рекрутирования кадров для системы, социальные гарантии, материальное обеспечение, средства поддержания дисциплины. В Российской империи еще не существовало единого нормативного правового акта, который бы регулировал эти проблемы в полном объеме применительно к таможенной службе. На основе актов законодательства, а также архивных материалов Российского государственного исторического архива (г. Санкт-Петербург) и Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (г. Владивосток) нами предпринята попытка комплексной реконструкции важнейших характеристик таможенной службы.
У всех государств, вступивших на стадию централизации, начинает формироваться институт государственной службы. В новых исторических условиях управленческая деятельность переходит от разряда поручений к систематическим организационным формам, приобретает нормативную базу. В Московском централизованном государстве в этом отношении уже многое было сделано: появились первые профессиональные управленцы (дьяки и подьячие), созданы регулярные органы центрального и местного управления (приказы и уездные избы), сформировался особый подход к занятию руководящих должностей («местничество»). Вместе с тем многие процессы проходили стихийно, в частности, так и не были сформированы единые подходы к организации и прохождению государственной службы, вследствие чего существенная доля решений о назначениях была обусловлена исключительно царской милостью или немилостью.
Окончательно институт государственной службы оформился в период правления императора Петра I, что выразилось разработке и принятии Табели о рангах [16] - нормативного правового акта, регулировавшего прохождение всех видов государственной службы в Российской империи в течение почти двухсот лет. Табель о рангах в первую очередь упорядочила военную службу, включив все офицерские воинские чины в единую систему рангов, определив порядок их получения и сроки необходимой для этого выслуги. Однако документ в первоначальной редакции в неравной степени затронул различные сферы управленческой деятельности, оставив большинство должностей государственной гражданской (статской) службы за своими пределами.
Настоящая публикация имеет целью раскрыть процесс поэтапного перевода руководящих должностей системы таможенного ведомства в чины государственной гражданской службы с предоставлением полагавшегося им материального и пенсионного обеспечения.
Реформы сферы управления, проведенные Петром I, в значительной степени изменили организацию службы в таможенном ведомстве. В Московском государстве в качестве основной модели таможенной службы утвердилась «верная» служба, являвшаяся повинностью
податного населения и осуществлявшаяся на безвозмездной основе в течение одного года. Петр I решил ввести службу по найму, т. к. по его мнению, «содержать таможенных служителей без жалованья опасно для таможенных сборов» [17, с. 28]. Кроме того, «кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, которому правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях» [1, с. 68]. Перевод укомплектования портовых таможен на штатную основу позволял решить обе проблемы - и предотвратить злоупотребления таможенными сборами вследствие недостаточной материальной обеспеченности, и наладить профессиональное обучение кадров. Переход таможенной системы на новую модель службы осуществлялся постепенно, в течение тридцати лет (1724-1753 гг.), все это время верная служба продолжала существовать наряду со службой по найму.
Служба в таможнях Российской империи по вольному найму была значительным шагом вперед по сравнению с верной службой и несла выгоды как служителям, так и государству. Для служителей они заключались в том, что эта деятельность была именно вольной (не являлась повинностью), кроме того, исполнялась за фиксированное жалованье, что было в те времена редкостью. Государство тоже получало преимущества - таможенное дело осуществляли подготовленные люди, дорожившие своей работой, а введение штатных расписаний с фиксированными должностями позволяло обеспечивать сложные служебные взаимодействия. Это дало возможность поднять организацию таможенного дела на качественно новый уровень. Именно вследствие этого служба по вольному найму в таможнях Российской империи просуществовала вплоть до революции 1917 г.
В первые годы формирования таможенной системы на штатной основе при назначении на руководящие должности выходцы из дворянства пользовались безусловным приоритетом перед другими сословиями. К середине XVIII в. ситуация постепенно начинает меняться. В ходе таможенной реформы 1753-1755 гг. советник Коммерц-коллегии Сергей Межени-нов разработал предложения по улучшению кадрового состава таможен. Будучи сам выслуженцем1, он предлагал шире привлекать к службе не дворян, а выходцев из купечества или из находящихся в тех таможнях приказных служителей, кои «особливо верность и прилежность окажут, по представлению директоров». В целях стимулирования такой службы предлагалось тех выслуженцев, «кои окажут верность и рачитель-ство, награждать Коммерц-коллегии рангами»2. Возможность жаловать
1 Впервые его имя встречается в списке «подьячих по указу», служивших в Санкт-Петербургской портовой таможне в 1723 г. Некоторое время он исполнял обязанности директора Санкт-Петербургской портовой таможни. В 1750-е гг. служил в Коммерц-коллегии, был одним из разработчиков мероприятий таможенной реформы. (Прим. авт.).
2 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 547. Л. 20 об.
служителей таможни - выходцев из купеческого сословия - чинами Табели о рангах впервые предусматривалась указом от 16 июня 1734 г. [13, с. 377], но Сергей Меженинов предлагал сделать это постоянной практикой, считая, что такие служители и управители могут принести наибольшую пользу. Для улучшения личного состава управителей предлагалось впредь «всех управителей определять к тем таможенным сборам не по их прошениям, а по представлениям» (служебным характеристикам). В качестве примера выслужной карьеры можно привести назначение выходца из купеческого сословия Гаврилы Попова в июле 1755 г. «главным надзирателем сверх объездчиков» для организации борьбы с контрабандными перемещениями товаров. Ему был присвоен чин обер-офицера, чтобы «почитали за служащую и поверенную персону», а для «авторитета в губернских, провинциальных и воеводских канцеляриях» - чин комиссарский [14, с. 384-385]. Однако такие успехи в то время были явлением исключительным и чаще свидетельствовали не о сверхспособностях, а о наличии высокого покровителя.
Российская империя была государством дворянским, поэтому в нем имелись механизмы ограничения притока в дворянское сословие выходцев из других социальных групп. Так как Табель о рангах давала возможность при достижении определенных военных и статских чинов получить личное, а затем и потомственное дворянство, устанавливались достаточно жесткие требования для соискателей. Например, в соответствии с указом Правительствующего Сената от 28 апреля 1790 г., при представлении к присвоению в статской службе к VIII классному чину требовалось предъявлять свидетельство о принадлежности к дворянскому сословию [11, с. 236].
В таможенной системе в XVIII в. количество лиц, имевших статские чины, было достаточно невелико, они присваивались, как правило, руководителям таможен и ведущим управителям. В Российском государственном историческом архиве сохранились сведения о том, что в важнейшей в системе Санкт-Петербургской портовой таможне в 1753 г. были аттестованы по Табели о рангах следующие должностные лица: обер-инспектор (VII классный чин надворного советника), оберцольнер и контролер (IX классный чин титулярного советника). Директора Царицинской и Кременчугской пограничной таможен имели VIII классный чин коллежского асес-сора3.
Таким образом, таможенная служба стала одним из направлений статской службы в Российской империи. Вместе с тем лишь очень ограниченный круг должностных лиц в системе получил преимущества состояния на государственной статской службе. Большинство не только служителей, но и управителей таможен классных чинов на тот момент не имели.
3 РГИА. Ф. 138. Санкт-Петербургская портовая таможня. Оп. 6. Д. 30. Л. 42-43, 100; Д. 27. Л. 130.
К середине XVIII в. должности таможенных служителей по вольному найму благодаря стабильному жалованью представлялись привлекательными для многих. Поэтому существовала практика приема на должности «без жалованья, до освобождения вакации», «а когда оная будет, тогда его в штат включить»4. Это позволяло присмотреться к кандидату, сделать для него службу более привлекательной.
Однако, несмотря на преимущества службы по найму, она имела и недостатки, которые выявились постепенно. Важнейшим из них было то, что большинство руководителей высшего звена («управителей») долгое время не было аттестовано по Табели о рангах и на них не распространялись выгоды и преимущества статской службы, в частности пенсионное обеспечение. Поэтому человек, уволенный со службы в силу возраста, служебного увечья или состояния здоровья, сразу терял свое место в жизни. С одной стороны, это стимулировало старательность при исполнении служебных обязанностей, с другой - вызывало тревогу относительно будущего. Это вело к тому, что часть служителей не сильно выкладывалась на службе, опасаясь увечий, а другая стремилась создать для себя «подушку экономической безопасности», соглашаясь на коррупционные предложения. Поэтому в ходе редактирований Табели о рангах, предпринятых в последующие годы, выявилась устойчивая тенденция к переводу на условия статской службы все большего числа служителей таможенного ведомства.
Начиная со второй четверти XIX в. усилилась тенденция к бюрократизации таможенной службы, что выразилось в целом ряде новых явлений в таможенном деле Российской империи. В частности, было принято решение о возможности сохранения привилегий воинской службы при переводе с нее на статскую в таможенном ведомстве по отдельным должностям [10] и даже возможность сохранения воинских чинов [9].
Возросло число аттестованных должностей статской службы по Табели о рангах среди управителей таможен [3, с. 412].
Служители таможен стали обеспечиваться обмундированием установленного образца, которое в течение пятидесяти лет несколько раз видоизменялось [4; 6; 7]. Дополнительно они получали право на ношение фуражек и шпаг [2]. Целый ряд служителей таможен получил дополнительные материальные льготы - столовые деньги в дополнение к окладу жалованья и оплату командировочных расходов [12], квартирные деньги [5]. В отдельных таможнях чиновники приобрели право на получение определенного процента таможенных сборов в качестве премиальной выплаты [15, с. 358]. При переводах на другое место службы служители и управители таможен начали получать прогонные деньги. Кроме того, при службе в отдельных регионах служители приобретали особые законодательно закрепленные
4 РГИА. Ф. 138. Санкт-Петербургская портовая таможня. Оп. 6. Д. 27. Л. 369.
преимущества. Впервые появилась возможность получения пенсии по инвалидности, если увечье получено в процессе осуществления должностных обязанностей [8, с. 536-537].
Все вышеизложенное свидетельствует, что прохождение таможенной службы в указанный период было организовано на качественно более высоком уровне.
Общей тенденцией развития таможенной службы в XIX в. было постепенное увеличение числа аттестованных по Табели о рангах должностей в штате таможен и таможенных застав. Автор не имеет полной картины по стране, но интересную информацию по этому вопросу удалось получить на основе серии сборников «Таможня на Тихом океане», содержащих архивные источники из коллекции Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. Из штатных расписаний таможен и таможенных застав региона можно получить информацию об общей численности служителей отдельных учреждений, в том числе служителей, занимающих аттестованные должности.
С учетом слабой экономической освоенности региона, недавно вошедшего в состав Российской империи, необходимо отметить, что здесь из таможенных учреждений преобладали таможенные заставы. Александровская, Благовещенская, Петропавловск-Камчатская и Хабаровская заставы в своем штатном расписании предусматривали две аттестованные должности (управляющего и помощника управляющего), имевшие соответственно IX и X классные чины [19, с. 14; 20, с. 16; 21, с. 19]. Наиболее крупная на тот период Маньчжурская таможенная застава имела в штате три аттестованные должности (управляющего и двух помощников), все они были аттестованы по уже знакомой схеме [23, с. 29].
Более сложно были организованы таможни, которых на тот период в регионе было две - Благовещенская пограничная и Владивостокская портовая. В штатном расписании Благовещенской таможни было десять аттестованных должностей (управляющего, членов, бухгалтера, пакгаузного надзирателя, помощников, секретаря). Наиболее высокий VII классный чин занимал управляющий, остальные служители имели чины от VIII до X [19, с. 17]. Еще более значимой была Владивостокская портовая таможня, выступавшая Тихоокеанскими морскими воротами Российской империи и являвшаяся таможней 1-го класса 2-го разряда. В ее штатном расписании было 18 аттестованных должностей (управляющего, членов, секретаря, помощника секретаря, казначея, бухгалтера, помощника бухгалтера, выклад-чика пошлин, пакгаузного надзирателя, помощника пакгаузного надзирателя, корабельного смотрителя, помощника корабельного смотрителя, переводчиков). Управляющий Владивостокской таможни имел VI классный чин, остальные служители, соответственно, от X до VII [22, с. 69].
Соотношение аттестованных должностей и вольнонаемных служителей в штате одного таможенного учреждения колебалось от одного к трем до одного к восьми. Это свидетельствовало, что наиболее важные должности в таможенной системе занимали люди, имевшие специальную профессиональную подготовку и осознававшие значимость своей деятельности для государства.
Новой тенденцией развития государственной службы в конце XIX -начале XX в. стало привлечение женщин к отправлению некоторых должностей. Это являлось последствием реформы образования Александра II, в результате которой начала формироваться прослойка образованных женщин, стремящихся не к замужеству, а к созданию собственной карьеры.
В таможенную систему женщины впервые были допущены на условиях вольного найма в конце XIX в., где стали исполнять обязанности стенографисток, машинисток, помощниц бухгалтеров, счетоводов. Для поступления в таможни женщины должны были иметь образование не ниже среднего (окончить женскую гимназию, институт, епархиальное женское училище). К окончанию этих учебных заведений приравнивалось полученное экстерном звание домашней учительницы.
Важным шагом стало принятие в мае 1914 г. закона «О допущении лиц женского пола на службу в местные таможенные учреждения» [18, с. 338], который впервые предоставлял женщинам возможность поступать не только на службу по вольному найму, но и на статскую службу в таможни. Занимавшие аттестованные должности женщины имели право получать классные чины с XIV до VIII класса включительно. При этом женщины пользовались одинаковыми служебными правами и преимуществами с мужчинами, занимавшими аналогичные должности (п. 3), включая право получать командировочные расходы (п. 4), надбавки за службу в удаленных районах (п. 5), а также выслужные пенсии, которые не утрачивались даже в случае замужества (п. 6). Объем обязанностей и ответственности у мужчин и женщин на аналогичных должностях признавался равным (п. 3).
Важным преимуществом было то, что закон предоставлял право женщинам, имевшим к тому времени определенный срок службы в таможнях по вольному найму на аттестованных должностях, перевести срок этой службы в счет выслуги по статской службе при условии уплаты определенной суммы за каждый год в ведомственный пенсионный капитал. Это свидетельствовало, что в Российской империи допускалась обратная сила закона, улучшающего положение субъекта (в частности, право на получение ведомственной пенсии). При всей прогрессивности этого закона необходимо отметить определенные гендерные ограничения, касавшиеся службы женщин - они не могли занимать классные чины выше VIII ранга, а также представляться к награждению орденами (п. 3).
Таким образом, на завершающем этапе истории Российской империи таможенная служба переживала важные изменения. Это выразилось в усложнении решаемых управленческих задач, совершенствовании внутренней структуры таможен, росте профессиональной подготовки. За время существования Российской империи сменилось несколько моделей организации и функционирования таможенной службы, их последовательная смена свидетельствовала об усилении тенденции бюрократизации государственного управления. Утверждение государственной гражданской службы в таможнях говорило о постепенном врастании таможенной службы в единую государственную модель статской службы Российской империи.
Список литературы
1. Козлова Н. В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20-60-е гг.). М.: Археографический центр, 1999. 381 с.
2. О дозволении таможенным чиновникам носить фуражки, но со шпагами: Высочайше утвержденная докладная записка Министра Финансов от 17 марта 1827 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ). Собр. 2: 1825-1881 гг. Т. VIII, № 6060. С. 152-153.
3. О классе должности помощника управляющего и казначея во второклассных таможнях: Высочайшее утвержденное положение Комитета Министров от 6 апреля 1854 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XXIX, № 28138. С. 412.
4. О мундирах для таможенных чиновников: Сенатский указ от 23 августа 1827 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. II, № 1317. С. 691-692.
5. О назначении таможенным чиновникам Закавказского округа квартирных денег: Высочайше утвержденное положение Комитета Министров от 12 августа 1841 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XVI, № 14799. С. 795.
6. О новой форме одежды должностных лиц таможенного ведомства: Именной указ от 19 марта 1876 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. LI, № 55719. С. 212.
7. О новой форме одежды для исполнительных таможенных чиновников: Именной указ от 23 июня 1867 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XLII, № 44741. С. 986.
8. О пенсиях чиновникам таможенного ведомства, оставляющим службу по увечью: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 1 июня 1839 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XIV, № 12401. С. 536-537.
9. О предоставлении генералам и штаб-офицерам, назначаемым Начальниками таможенных округов, права оставаться в военных чинах: Именной указ от 9 июля 1876 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. LI (Часть 2), № 56175. С. 27-28.
10. О предоставлении начальникам таможенных округов, переводимым на сии должности из военного ведомства или пограничной стражи с переименованием в гражданские чины, права продолжать их участие в эмеритальной кассе военно-сухопутного ведомства: Высочайше утвержденное положение Военного Совета от 21 декабря 1874 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XLIX (Часть 2), № 54195. С. 446-447.
11. О приложении при представлениях о награждениями чинами восьмого класса свидетельств о дворянстве: указ Правительствующего Сената от 28 апреля 1790 г. // ПСЗ. Собр. 1: 1649-1825 гг. Т. XXIII, № 16960. С. 236.
12. О производстве Директору Кяхтинской таможни столовых денег по 3 600 рублей и на экстраординарные расходы 2 000 рублей: Высочайше утвержденное положение Комитета Министров от 1 июня 1837 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XXII, № 10291. С. 352-353.
13. Об определении к таможенным, кабацким и канцелярским сборам людей добрых по выбору купечества: указ Правительствующего Сената от 16 июля 1734 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. IX, № 6606. С. 377.
14. Об определении для поимки ввозимых в Россию и вывозимых из оной запрещенных товаров сверх объездчиков главного надзирателя: указ Правительствующего Сената от 6 июля 1755 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XIV, № 10431. С. 384-385.
15. Об отчислении 2 % в пользу чиновников Одесской таможни из пятой части таможенного дохода: Высочайше утвержденное положение Комитета Министров от 1 июня 1837 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. XII, № 10298. С. 358.
16. Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины: от 24 января 1722 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI, № 3890. С. 486-493.
17. Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703-2003 гг.) / сост.: И. И. Мушкет, Н. С. Нижник, Н. В. Симонова; под ред. В. И. Вьюнова. СПб.: Сатис, 2003. 335 с.
18. Таможенное дело России: сборник документов и материалов: в 6 т. Т. 3 [1864-1917 гг.]. М.: Русина, 2000. 496 с.
19. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 1. Благовещенская таможня / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая, Е. Д. Яворская. Владивосток: РИО ВФ РТА, 2002. 124 с.
20. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 2. Xабаровская таможня / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. Владивосток: РИО Владивостокского филиала РТА, 2004. 204 с.
21. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 3: Сахалинская таможня / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. Владивосток: РИО Владивостокского филиала РТА, 2005. 184 с.
22. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 4. Владивостокская таможня / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. Владивосток: РИО Владивостокского филиала Российской таможенной академии, 2007. 207 с.
23. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 5. Таможня в Забайкалье. 1862-1926 гг. / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. Владивосток: РИО Владивостокского филиала РТА, 2008. 212 с.
© Балковая В. Г., 2021 © Ба1коуауа V. О., 2021
Для цитирования:
Балковая В. Г. Организация прохождения таможенной службы в Российской империи // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2021. № 2(95). С. 106-114.
