CC BY
121СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В НОРМАТИВНЫХ АКТАХ СОВЕТСКОЙ ЭПОХИ
МИНИНА Елена Леонидовна,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП). E-mail: ecology8@izak.ru
Краткая аннотация: на основе анализа содержания основных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, с момента возникновения советского государства до последних лет его существования, в статье прослеживаются тенденции формирования и развития законодательства, во многом послужившего основой современного российского земельного правопорядка.
Based on the analysis of the content of the main legal acts regulating land relations, since the emergence of the Soviet state until the last years of its existence, in the article there is a tendency of formation and development of legislation largely served as the basis of modern Russian law of the land.
Ключевые слова: история права, земельное законодательство, советское государство, декрет о земле, земельный кодекс.
History of law, land law, the Soviet state, the Decree on Land, the Land Code.
Становление и развитие земельного строя в советский период истории нашей страны заслуживает, на наш взгляд, специального изучения и детального рассмотрения. В данной статье мы остановимся только на наиболее важных, программных земельно-правовых документах данной эпохи, длившейся 72 года.
Их изучение показывает, насколько менялось отношение к земле и ее использованию. Происходило постепенное смещение акцентов от почти исключительного внимания только землям, которые могут использоваться в сельском хозяйстве - к все более детальной регламентации порядка использования земель, занятых жилой и производственной застройкой, лесами и водами, особо охраняемыми природными территориями; от признания чисто экономической, хозяйственной полезности земли - к пониманию необходимости ее охраны как части природной среды.
Именно этот период столь недавнего прошлого ценен для развития земельного законодательства тем, что он позволил сформировать основные понятия современного земельного права, целый ряд его правовых институ-
тов, существующих и в настоящее время - таких как категории земель, рекультивация земель, кадастровый учет земель, земельный контроль и надзор, мониторинг за состоянием земель и другие. Можно сказать, что действующий Земельный кодекс 2002 г. (а это, напомним, второй земельный кодекс новой России), несмотря на такие глобальные изменения, как появление частной собственности и многообразия видов прав на землю, сделок с земельными участками и т.д., во многом сохраняет структуру Земельного кодекса РСФСР 1971 г.
В то же время нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, очень ярко отражают политические и социально-экономические процессы, происходившие в стране: идеология диктатуры пролетариата, новая экономическая политика, масштабная коллективизация сельского хозяйства - все это проводилось в жизнь, в том числе, и через земельно-правовые предписания, которые поэтому представляют интерес также и с историко-политической точки зрения.
Следует напомнить, что Россия на протяжении своей истории долгое время остава-
лась страной преимущественно аграрной, поэтому «крестьянский вопрос» всегда являлся у нас одним из наиболее острых.
В основе любых аграрных реформ, причем во всем странах, лежит изменение подходов к вопросу собственности на землю и порядку использования земли для нужд сельского хозяйства. Об этом в истории России ХХ в. нам говорит и опыт так называемой столыпинской аграрной реформы . Поэтому вполне закономерно одним из первых актов нового советского государства явился именно Декрет о земле .
Декрет о земле, принятый на третий день существования нового государства, явился и его первым нормативно-правовым актом, регулирующим земельные и аграрные отношения. Причем наиболее существенные его положения содержатся в так называемом Крестьянском наказе о земле , сформированном еще за несколько месяцев до октябрьской революции, и включенном в текст Декрета.
Сам Декрет, собственно, содержит всего 5 пунктов, из которых можно понять только то, что: 1) отменяется помещичья собственность на землю - но не указано, что с собственностью иных, кроме помещиков, лиц; 2) земли, принадлежащие помещикам и церкви, конфискуются вместе со всем расположенным на этих землях имуществом, а земли «рядовых крестьян и рядовых казаков» (сразу возникает вопрос - а по какому принципу выделяются «рядовые» и не «рядовые», и что будет с землями тех, кто не «рядовой») - не конфискуются.
Таким образом, очевидно, что документ был составлен в спешке и без достаточной ясности в отношении того, как конкретно будет проходить земельный передел; важен был, прежде всего, агитационный, декларативный, политический его аспект. Предполагалось, что окончательно «ход великих земельных преобразований», как сказано в п. 4 Декрета, решит
1 Сыродоев, Н.А. История земельного права / Н.А. Сыродоев // Правоведение. 1999. № 4. С. 238-251.
2 О трактовке значения декрета «О земле» советскими учеными см. в книге «Ленинский декрет «О земле» и современность». Отв. ред. Г.А. Аксененок, В.М. Чхиквадзе. «Наука», 1970.
3 2-й раздел («О земле») «Примерного наказа, составленного на основании 242 наказов, доставленных местными депутатами на 1-й Всероссийский съезд крестьянских депутатов» (май 1917), который был составлен эсерами - редакцией «Известий Всероссийского Совета крестьянских депутатов» и опубликован в этой газете 19 и 20 августа (по старому стилю) 1917 г.
Учредительного собрание (как известно, созванное в январе 1928 г., после всего первого и единственного заседания Учредительное собрание было разогнано Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов рабочих и крестьянских депутатов; разгон подтверждён III Всероссийским Съездом Советов рабочих и крестьянских депутатов). При этом начинать их предписывалось уже немедленно, в соответствии с Крестьянским наказом.
В Крестьянском наказе определено уже гораздо более четко то, что вся земля национализируется, «право частной собственности за землю отменяется навсегда». Причем, в отличие от Декрета о земле, здесь указано, что «отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней» также и земля общественная и крестьянская. В пользовании прежних владельцев остаются только приусадебные, то есть придомовые, земельные участки с садами и огородами - при этом в дальнейшем должен будет установлен их предельный размер. Не подлежат разделу национализируемые высококультурные хозяйства (питомники, плем-заводы и проч.), остальные земли поступают в единый фонд, из которого будут наделяться землей на праве пользования все крестьяне, желающие обрабатывать землю своим трудом. При этом формы землепользования, как и размер предоставляемых участков, предполагалось установить позднее. Следует обратить внимание, что речь здесь идет, очевидно, о сельскохозяйственных землях, но на это специально не указывается.
И уже через несколько дней - 3 ноября 1917 г. Совет народных комиссаров (далее -СНК) РСФСР принимает постановление «Об эмиссарах по земельным делам». Такие эмиссары (заметим, вскоре их стали называть «комиссары») направлялись по всем губерниям с целью, во-первых, выяснить «положение земельного вопроса в губернии» (были ли взяты на учет помещичьи земли, кто распоряжается ими - земельные комитеты или помещики, как поступили с инвентарем, увеличился ли посев у крестьян и т.д.), во-вторых, разъяснить земельный закон и первоочередные действия - в частности, указать «на необходимость усиления по-
грузки и ускорения доставки хлеба в города, в виду угрожающего голода».
Но основная роль в проведении в жизнь земельной реформы и национализации земли отводилась земельным комитетам. Земельные комитеты на местах были созданы еще постановлением Временного правительства в апреле 1917 г. «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием» (это формулировка из положения «Об учреждении земельных комитетов», принятого Временным правительством, использована и в Декрете о земле). Поэтому 4 декабря 1917 г. СНК и Народным Комиссариатом земледелия утверждено Положение о земельных комитетах и об урегулирова-
1
нии ими сельскохозяйственных отношений» (далее - Положение о земельных комитетах).
В соответствии с ним учреждены:
- главный земельный комитет - являлся центральным государственным органом,
- местные земельные комитеты: губернские (областные), уездные (окружные) и волостные, действующие под общим руководством главного земельного комитета.
В состав главного земельного комитета входили: 1) коллегия по земельным делам во главе с комиссаром, 2) представители:
- губернских земельных комитетов,
- Всероссийского Совета Крестьянских Депутатов,
- Всероссийского Совета Рабочих и Солдатских Депутатов,
- политических партий,
- крупнейших ученых экономических и сельскохозяйственных обществ,
- национальных и племенных групп, имеющих своеобразные формы земельного уклада,
- коллегий финансов, юстиции, внутренних дел,
- 25 человек по выбору главного земельного комитета из числа лиц, заявивших себя научной или практической деятельностью
1 Здесь в наименование нормативного правового акта термин «сельскохозяйственные» приведен в принятом тогда написании, через дефис; в дальнейшем в тексте используется современное слитное написание.
по земельному вопросу или в соприкасающихся с ним областях.
Главный земельный комитет выбирал председателя и 4 товарищей председателя (то есть заместителей), но главным его органом являлось общее собрание, а в период между его сессиями всей работой руководил совет в составе 35 избираемых общим собранием членов, председателя комитета и его заместителей, управляющего делами и его заместителей, коллегии земледелия во главе с комиссаром, заведывающих отделами.
На главный земельный комитет возлагалась подготовка земельной реформы:
- общее руководство собиранием необходимых для земельной реформы сведений и другими подготовительными действиями, осуществляемыми местными комитетами,
- составление общего окончательного проекта земельной реформы,
- составление и предварительное рассмотрение законопроектов по урегулированию земельных правоотношений в связи с осуществлением земельной реформы,
- возбуждение законодательных предложений и представление их Совету Народных Комиссаров.
Создание местных земельных комитетов являлось обязательным. При этом земельные комитеты низшего уровня - волостные, - избирались (один член комитета от 500 человек населения), а в комитеты последующих уровней входили представители нижестоящих земельных комитетов, земства, советов крестьянских депутатов, специалисты по земельным вопросам.
Исполнительными органами местных земельных комитетов являлись образуемые ими земельные управы.
Местные земельные комитеты наделись широкими полномочиями. В их ведение передавались «все земли нетрудовых хозяйств, со всем сельскохозяйственным живым и мертвым инвентарем, а также со всеми сельскохозяйственными и жилыми постройками, со всеми запасами сельскохозяйственных продуктов и материалов, вода местного хозяйственного значения и леса».
В рассматриваемом Положении отмечалось, что о порядке перехода остальных земель
сельскохозяйственного значения, а также земель «промыслового и промышленного значения, городских и фабрично-заводских» будут изданы особые положения.
Предполагалось также ежегодно созывать губернские съезды земельных комитетов, которые должны были, в частности, устанавливать размер земельных сборов и рассматривать дополнения к законоположениям центральной власти применительно к местным условиям. Как мы знаем, этого не произошло: уже весной следующего года земельные комитеты были распущены или реорганизованы.
Интересно, что в тот же день, 4 декабря 1917 г., кроме Положения о земельных комитетах, было утверждено постановление Наркомата земледелия «О волостных земельных комитетах», которым вводились правила деятельности таких комитетов, одобренные еще первым Всероссийским Съездом Советов Рабочих и Солдатских Депутатов 23 июня 1917 г. В нем акцентировано внимание на несколько иных полномочиях комитетов. Так, указано волостным земельным комитетам (ВКЗ) на необходимость решать насущные задачи обеспечения молодой республики: «ВКЗ должен позаботиться, прежде всего, об удовлетворении общегосударственных нужд в топливе и лесном материале», устанавливать и собирать плату за заготавливаемый лес и древесину, определять право отдельных сел и лиц на ловлю рыбы; определяет размеры пастбищ, необходимых для прокорма скота данной волости, а также размеры и способы вознаграждения за пастьбу и т.д.
С правовой точки зрения интересна Инструкция об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений, которая являлась частью Положения о земельных комитетах: в ней более четко обозначены вопросы порядка национализации отдельных видов земель и порядка их дальнейшего использования.
В этом документе указывается, что все земли сельскохозяйственного пользования, лесные, водные и промысловые угодья являются общенародным земельным фондом и поступают в ведение и распоряжение земельных комитетов, как и скот, инвентарь, усадебные и иные постройки, и все запасы сельскохозяйст-
венных продуктов и материалов хозяйств, применяющих наемный труд.
Все земли общенародного земельного фонда разделяются на:
а) земли специальной культуры и промышленного значения: сады и питомники, семенные хозяйства, рассадники племенного скота, конские заводы, промысловые хозяйства, разводящие свекловицу, табак, хмель, виноград и т.п., а также опытные и показательные поля и участки, поля сельскохозяйственных и других учебных заведений, не подлежащие раздроблению;
б) земли, не имеющие вышеуказанного значения и подлежащие распределению между населением во временное уравнительно-трудовое пользование.
При этом земли распорядительного фонда передаются во временное уравнительное трудовое пользование в первую очередь местному населению, а уже потом - «пришлому», а среди местного населения соблюдается следующая очередность:
1) артели безземельных и малоземельных хозяйств, производительно-трудовые товарищества;
2) малоземельные хозяйства;
3) безземельные хозяйства;
4) сельскохозяйственные рабочие.
То есть преимущество уже тогда предоставлялось коллективным формам ведения хозяйства, а среди индивидуальных хозяйств -имеющим опыт хозяйствования на земле.
При этом сельскохозяйственное использование земель являлось не только правом, но и обязанностью получивших земельные наделы. Земельные комитеты в пределах своего района должны были наблюдать, чтобы все земли были своевременно и надлежащим образом обработаны, засеяны и убраны. Устанавливалось, что каждый, взявший через волостной земельный комитет во временное пользование землю, подписывает обязательство том, что вся земля, находящаяся в его пользовании, будет своевременно обработана и убрана. Ответственность за необработку земли вопреки обязательствам устанавливалась уездным земельным комитетом в виде денежного взыскания «в размере причиненного народному хозяйству убытка».
Известно, что уже в 1917-1918 гг. Народным комиссариатом земледелия разрабатывался проект земельного кодекса, который в то время принят не был в силу ряда обстоятельств, в том числе в связи с гражданской войной; его текст в дальнейшем использовался при подготовке проекта Земельного кодекса РСФСР 1922 г.1
Роль своего рода земельного кодекса, на наш взгляд, на тот момент принадлежала принятому в 1918 г. декрету «О социализации земли». Он уже выглядит как полновесный закон и имеет структуру, близкую к структуре земельного кодекса, и содержит разделы, которые в современной терминологии можно назвать как: 1) общие положения, определяющие право землепользования и полномочия государственных органов по управлению и распоряжению землями; 2) субъекты права землепользования, 3) предоставление земель, 4) возникновение прав на землю, 5) порядок использования земель, 6) прекращение прав на землю.
Хотя нельзя не отметить, что круг охватываемых Декретом вопросов шире привычной нам земельной тематики: так, он закрепляет государственную монополию на внешнюю и внутреннюю торговлю хлебом (ст. 19), а также торговлю сельскохозяйственными машинами и семенами (ст. 18), устанавливает обязательное страхование трудовых крестьянских хозяйств (ст. 16).
Кроме того, он отводит значительное место регулированию распределения земельных участков между крестьянскими хозяйствами в зависимости от количества трудоспособных членов семьи, а также вопросам переселения крестьян из местностей, где свободных земель недостаточно, в другие районы.
Несмотря на то, что основное внимание в этом нормативном акте, как и в предыдущих, уделено сельскохозяйственным землям, в нем идет речь и о порядке использовании земель для иных, кроме сельскохозяйственных, целей: для застройки, устройства путей сообщения, культурно- просветительных целей.
Следует обратить внимание на то, что
1 Абыкеева А.Т. Земельное право в первый год советской власти, октябрь 1917-1918 гг.: Автореф. дисс. на соиск. ... канд. юрид. наук // Всесоюзный институт юридических наук. М., 1963.
здесь еще не только не упоминается об исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, но, наоборот, подчеркивается (ст. 1): «Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда». Уже в Земельном кодексе 1922 г. эта формулировка будет существенно уточнена, и речь пойдет о том, что «отменяется навсегда» частная собственность на землю и иные природные ресурсы.
Примерно через год, в феврале 1919 г., принят еще один значительный нормативно-правовой акт - Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию.
Он направлен на решение двух важнейших на тот момент задач в области сельского хозяйства и землепользования - организацию землеустройства, в том числе для ликвидации, возникшей в результате неупорядоченного «нарезания» земельных участков чересполосицы, и создание общественного, коллективного сельского хозяйства.
Как мы видим, фактически и в этом правовом акте, как и в предыдущих, рассмотренных выше, вопросы аграрного производства и земельных отношений регулируются в едином комплексе; аграрное законодательство и земельное законодательство пока еще не разделяются.
В первых четырех, приводимых в данной книге, главах рассматриваемого документа содержится целый ряд норм, имеющих существенное значение для дальнейшего развития регулирования отношений по поводу земли:
- вводится понятие единого государственного земельного фонда (ст. 1), просуществовавшее в законодательстве весь период советской власти,
- в число землеустроительных обязанностей земельных отделов включено «отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений» (п. «а» ст. 5) - это фактически начало формирования одной из категорий земель,
- поименованы и другие, кроме сельскохозяйственных, виды земель - в частности, в ст.
9. В п. «г» этой статьи как не подлежащие распределению и единоличному пользованию названы земли «специального назначения»: «городские, селитьбенные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично - заводскими предприятиями, путями сообщения»,
- введены меры по охране земель и повышению почвенного плодородия: так, согласно ст. 6 губернским земельным отделам предоставлено право переводить земли в свое заведывание и распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях: а) охранения естественных богатств земли от истощения; б) принятия мер к увеличению производительности земли, посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений защитных лесонасаждений, укрепления песков и т.д.,
- введены государственная запись и учет землепользования (гл. IV), которые заложили основу к созданию в дальнейшем государственного земельного кадастра, с установлением границ «образованных землепользователей» - то есть образованных земельных участков, населением их контуров на карты, выдачей землеотводных записей - документов о праве пользования земельным участком.
Остальные главы рассматриваемого нормативного акта посвящены вопросам организации и деятельности новых видов сельскохозяйственных организаций:
1. Советские хозяйства - эта форма государственных сельскохозяйственных предприятий, в дальнейшем сокращенно называемых совхозами, оказалась достаточно удачной и просуществовала до самой аграрной реформы 1990-х гг.
А в 1919 г. под советские хозяйства решено было отводить имения с ценными многолетними культурами (садами, огородами, плодопитомниками, виноградниками и т.п.), имения «с рациональными хозяйствами», со сложным техническим оборудованием по обработке сельскохозяйственных продуктов (сыроварни, маслобойни, заводы сухого и сгущенного молока, мельницы, заводы виноделия и фруктовых вод и т.п.), имения с развитыми специальными отраслями животноводства (коннозаводством, племенным скотоводством, овцеводством и
проч.), развитым техническо - промышленным делом (ремонтные мастерские сельскохозяйственных машин, орудий и проч.), имения с прудами, озерами в целях промышленного развития рыболовства, а также сельскохозяйственные предприятия и участки земли, имеющие в учебно-показательном, культурно-просветительном или производственном отношении общегосударственное или особо важное местное значение. Кроме того, советские хозяйства организовывались на месте ликвидированных сельскохозяйственных коммун.
Поскольку они задумывались как образцово-показательные, то предполагалось, что в них должны устраиваться «курсы, выставки, сельскохозяйственные школы, библиотеки, музеи, театры и др. культурно-просветительные заведения». Как мы знаем, в дальнейшем не все совхозы стали показательными, но основные принципы труда в них остались теми же, что были установлены данным Положением: «Советские хозяйства обслуживаются советскими работниками, приглашаемыми как на постоянную, так и срочную или поденную работу» (ст. 41); «Нормальное рабочее время в советских хозяйствах не может превышать 8 часов в день или 48 в неделю, кроме времени запашки, засева, жатв и других спешных работ, когда допускаются сверхурочные работы, оплачиваемые дополнительно в обычном размере. В остальном рабочее время нормируется применительно к постановлению кодекса законов о труде» (ст. 45). Этим совхозы отличались от коллективных хозяйств, где трудовые отношения регулировались решениями их собственных органов управления во главе с общим собранием.
2. Сельскохозяйственные производственные коммуны - «добровольные союзы трудящихся», организуемые «с целью ведения хозяйства на коммунистических началах в области производства и распределения». В рассматриваемом положении их статус, в отличие от других форм ведения общественного сельскохозяйственного производства, подробно не рассматривается; указывается лишь, что Примерный Устав сельскохозяйственной коммуны вырабатывается и издается Народным Комиссариатом Земледелия. Но мы знаем из истории, что эта форма - в основном, из-за установлен-
ной высокой степени обобществления имущества и уравнительной системы распределения не получила своего развития.
3. В отдельную гл. VIII «Об общественной обработке земли» в рассматриваемом документе выделены положения об организуемых «обществах», причем их единая организационная форма еще не была определена. В дальнейшем это стали, в основном, товарищества по совместной обработке земли (ТО-Зы) и сельскохозяйственные артели, и это были прообразы будущих коллективных хозяйств (колхозов). А пока форма таких обществ достаточно свободная.
Устанавливалось, что общественная обработка организуется либо на всей площади земель, отведенных для данного общества, либо на отдельных ее частях. В обществе его члены могут остаться при единоличном пользовании распределенными землями, и общественную обработку организовать только на землях, оставшихся не распределенными, на землях, остающихся не обработанными по причине отсутствия, выбытия или смерти их пользователей, либо им могут быть выделены земельными отделами дополнительные земельные участки.
Переход к общественной обработке происходит по решению, принятому простым большинством членов общества, присутствующих на собрании. При несогласии большинства членов общества перейти к общественной обработке, согласному на совместную обработку земли меньшинству, по его требованию, общество обязано выделить соответствующий по норме единый участок.
Постановление общества о частичной или полной общественной обработке земли должно было определять: площадь, на которую распространяется общественная обработка; объем совместно выполняемых работ, способы обеспечения инвентарем, которым будет производиться обработка, с указанием условий, на которых в случае надобности будет применяться частный инвентарь, способы обеспечения семенным материалом, порядок применения рабочей силы, состав и пределы ведения комитета общественной обработки и проч. Таким образом, оно представляло собой своего рода устав общества, которое регистрировалось в
уездном земельном отделе.
11 марта 1919 г. Наркомзем РСФСР утвердил Инструкцию по применению Положения о социалистическом землеустройстве, которая детально определяла порядок производства предусмотренных данным Положением действий, таких как отвод земель юридическим лицам, приусадебных земель гражданам, установление границ губерний и уездов и др. Но этот акт не только характерен закреплением основ землеустроительной деятельности в нашей стране. По существу, то, что в нем понимается под землеустройством и землеотведением, включает также (в понятиях современного законодательства): основания и порядок предоставления земельных участков, учет земель, регистрация прав на землю, территориальное планирование и градостроительное зонирование.
Конечно, не обошлось здесь и без закрепления мер реализации политических решений - таких как осуществление землеустройства совхозов, коммун и коллективных хозяйств в первоочередном порядке; установление обязанности земельных отделов «приложить все усилия, чтобы склонить» безлошадных и безин-вентарных граждан к переходу к товарищеским формам землепользования и др.
Одна из ключевых норм этого документа, демонстрирующая реально существующую проблему, которую должно было решить землеустройство, гласит: «При всякого рода отводах и выделах обязательно уничтожаются путем обмена соответствующих земель существующая чересполосность в виде чередования, вклинивания или вкрапливания сторонних участков, длинноземелье, дальноземелье, неправильность очертаний и прочие недостатки расположения землепользований».
Однако, судя по тому, что примерно эта же фраза повторяется и в нескольких последующих нормативных актах, решалась данная проблема медленно и сложно.
30 апреля 1920 г. СНК РСФСР принял декрет «О переделах земли», в котором признавалось, что «производящиеся в настоящее время частые и бесхозяйственные земельные переделы неизбежно сопровождаются понижением производительности сельского хозяйства, препятствуют правильной и интенсивной обра-
ботке и удобрению полей и создают в отдельных крестьянских хозяйствах неуверенность в использовании их трудовых затрат по хозяйству». Этот нормативный акт направлен на борьбу с такими переделами пахотных земель в сельских обществах с общинной формой землепользования: устанавливалось, что их производство допускается только с разрешения местных земельных органов, а в ряде случаев вообще запрещается.
Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 г. посвящает также переделам земли: весь первый раздел - в отношении переделов внутриземельного общества и при выделе из него, а разд. V - вопросам придания устойчивости землепользованиям путем ограничения и полного прекращения переделов между административными единицами, селами и сельскохозяйственными объединениями. Для этого было решено признать закрепленным в постоянное пользование то количество земли, что было законно предоставлено и находится в фактическом пользовании; прекратить сплошное и обязательное землеустройство, землеустроительные работы выполнять на средства заинтересованного населения и по его ходатайствам.
Раздел II этого Закона, называемый «О праве трудового пользовании землей», впервые в послереволюционном законодательстве о земле формулирует права землепользователей на предоставленный им земельный участок: «Никто из трудовых землепользователей не может быть лишен земли, кроме случаев, прямо указанных в законе, а размеры, границы, и местоположение их земельных участков могут быть изменены лишь при землеустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существует общинный порядок землепользования» (п. 12). Здесь же приводится закрытый перечень оснований прекращения права на землю (п. 13), впервые упоминается об изъятии земель «для государственных или общественных надобностей», при котором взамен должна отводиться земля в другом месте, с возмещением убытков землепользователю (ст. 15). Интересно, что был введен также неизвестный современному законодательству институт временного, до одного года, лишения права пользования землей при нарушении зе-
мельного законодательства (ст. 16).
Раздел III посвящен трудовой аренде земли, которая пока еще разрешена (в дальнейшем аренда земли не только будет запрещена, но за передачу земли в аренду будет установлено уголовное наказание), но уже ограничена достаточно жесткими рамками: допускается только в случае, если трудовое хозяйство в силу чрезвычайных обстоятельств само не справляется с обработкой земли, сроки аренды ограничены одними севооборотом или не более 3 лет и т.д.
Точно также вводятся серьезные ограничения на применение наемного труда при обработке земли (разд. IV).
В октябре того же 1922 г. принят первый Земельный кодекс РСФСР (далее - ЗК 1922 г.).
Разработка и принятие этого Кодекса происходили в рамках производившейся кодификации советского законодательства: еще в сентябре 1918 г. был принят Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, в декабре 1918 г. - Кодекс законов о труде (КЗоТ), в мае 1922 г. - Уголовный кодекс РСФСР и, наконец, практически одновременно, 30 октября - Земельный кодекс, а 31 октября - Гражданский кодекс РСФСР. Это говорит о том, какое значение придавалось регулированию земельных отношений в стране.
Принятие Земельного кодекса послужило толчком к разработке кодексов о других природных ресурсах и формированию природоре-сурсного законодательства. В п. 8 Постановления ВЦИК «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва», указано: «Принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, обязать Народный Комиссариат Земледелия разработать, по соглашению с надлежащими ведомствами, Лесной кодекс, рассматривая его, как продолжение Земельного кодекса».
ЗК 1922 г. - достаточно объемный документ: он состоит из общих положений и трех больших частей: «О трудовом землепользовании», «О городских землях и государственных земельных имуществах», «О землеустройстве и переселении», каждая часть делится на разде-
лы, а разделы - на главы; всего в Кодексе изначально было 225 статей.
Как видно даже из названий частей, ЗК 1922 г. включил в свой состав нормы рассматривавшихся выше нормативных актов, принятых в предыдущие годы советской власти по важнейшим для того времени вопросам предоставления и использования сельскохозяйственных земель. Но более детальное ознакомление с текстом Кодекса показывает, что почти никакие нормы ранее действовавших актов не остались без изменений и уточнений, причем это не мелкие поправки - заметно, что была проведена серьезная теоретическая работа, в результате которой введены определения понятий, выстроены в систему отдельные, прежде разрозненные, положения. Причем некоторые, найденные разработчиками Кодекса, формулировки используются в земельном законодательстве и до сих пор.
Если до этого в нормативных актах советского времени утверждалось, что собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется и вообще существовать не может, то ЗК 1922 г. впервые установил, что все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они ни находились, составляют собственность государства.
Было уточнено, что единый государственный земельный фонд составляют только земли сельскохозяйственного назначения. В дальнейшем понятие этого фонда изменилось, но определение сельскохозяйственных земель используется и сейчас: «все земли сельскохозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства». Как и в предыдущих нормативных актах, правовой режим данных земель составляет основное содержание Кодекса, и также включено регулирование ряда чисто аграрных отношений (например, порядок создания сельскохозяйственных организаций разных видов и внутрихозяйственного управления в них).
Точно так же и право трудового землепользования, как уточняет ЗК 1922 г. - это право на пользование землей для ведения сельского хозяйства.
Однако можно заметить, что определение составляющих это право элементов: со-
держания, оснований возникновения и прекращения, гарантий правообладателям и т.д. - в дальнейшем послужит основой для определения прав на земельные участки из земель и всех других категорий, а позже, в после перестроечный период - и других, кроме права постоянного пользования, прав на землю. Это, например, положения о том, что:
- «право на землю, предоставленную в трудовое пользование, бессрочно и может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе» (ст. 11),
- право на землю может быть прекращено в случае неиспользования земли землепользователем для хозяйственных надобностей, без уважительных причин, в течение не менее трех лет подряд (ст. 20),
- землепользователь на своем земельном наделе имеет право: вести хозяйственное использование земли способом, избранным им по своему усмотрению; возводить, устраивать и использовать на земле строения и сооружения для хозяйственных и жилищных надобностей, -но не имеет права совершать на своем земельном наделе действия или устраивать сооружения, нарушающие существенные интересы соседних землепользователей (ст. 24);
- «все сооружения, постройки, посевы и растения и вообще все, соединенное с участком земли, находящимся в пользовании землепользователя, принадлежит ему» (ст. 25),
- и другие.
Также и положения о трудовой аренде земли (разд. II ч. 1), несмотря на то, что содержат существенные ограничения на передачу землю в аренду, устанавливают в то же время основные принципы арендных отношений, которые лежат в основе и современного регулирования аренды земли, например: «Арендный договор по требованию сдатчика или земельных органов может быть досрочно расторгнут в случае нарушения арендатором. требований или неисполнения им условий арендного договора. Расторжение договора в этих случаях и установление проистекающих отсюда имущественных последствий для сдатчика и съемщика производятся в порядке разрешения земельных споров» (ст. 36), «По окончании срока аренды земельный участок возвращается сдатчику со
всеми улучшениями, произведенными съемщиком и неотделимыми от земли без ущерба для хозяйственной годности участка, причем взаимные расчеты по аренде, в том числе и за неиспользованные съемщиком улучшения, производятся на основании договора или дополнительных договорных соглашений (ст. 37).
В то же время целый ряд положений ЗК 1922 г. выглядят архаичными - это касается в первую очередь норм о земельных обществах, которыми закреплялось существовавшее еще до революции совместное владение землей. В России государственные крестьяне были организованы в сельские общества, соответствующие селениям, и управляемые сельскими сходами, еще в 1837-1841 гг., для бывших помещичьих крестьян сельские общества из крестьян, ранее принадлежавших одному помещику и проживавших в одном селении, были учреждены в соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. П.А. Столыпин в рамках проводимой его правительством аграрной реформы планировал преобразовать сельские общества, разделив их на земельные общества, занимающиеся управлением землёй, находящейся в совместной собственности крестьян, и поселковые общества как низовые единицы местного самоуправления. Но эта его идея так и не была реализована, сельские общины продолжали существовать - и из этого факта исходило и законодательство первых лет советской власти (примечательно, что, создав сельские советы, руководство РСФСР фактически воплотило столыпинский план по отделению местных органов власти от сельских общин).
При этом в ЗК 1922 г. впервые дается и понятие земельного общества как совокупности дворов, имеющих общее пользование полевыми землями, которое может не совпадать с границами административной сельской единицы. Группа дворов могла выделиться из земельного общества, создав новое общество, также Кодексом предоставлялось право осуществлять землепользование и без вхождения в какое-либо общество. Но основную массу земельных обществ изначально представляли собой, судя по всему, прежние сельские общины. Об этом ни в одном из нормативных актов первых лет
советской власти не сказано с достаточной определенностью, и ЗК 1922 г. вскользь упоминает (например, в ст. 42), что «помимо существующих земельных обществ таковыми признаются...», но как образовались эти существующие земельные общества, остается не ясным.
То, что на том этапе земельными обществами признавались также сельскохозяйственные коммуны и артели, говорит о том, что таких объединений нового типа было еще мало и не совсем четкими были представления о том, что они должны из себя представлять, а с другой стороны - представлялось возможным и все земельные общества постепенно прекратить в коллективные хозяйства. Во всяком случае, с началом сплошной коллективизации рассматриваемые нормы о земельных обществах потеряли свою актуальность и фактически утратили силу -при том, что ЗК 1922 г. из четырех Земельных кодексов Российской Федерации является самым продолжительным по времени действия, которое составляет почти 50 лет.
Большое значение имел вошедший в Кодекс разд. V о дворе (трудовом земледельческом хозяйстве). Во многом он был в последующем воспринят колхозным законодательством в отношении регулирования вопросов, связанных с колхозным двором, и даже при формировании нового российского законодательства о крестьянском хозяйстве (в частности, само понятие хозяйства как семейно-трудового объединения лиц, совместно ведущих сельское хозяйство; установления мер против дробления, измельчания хозяйств и т.д.).
Несмотря на то, что как уже отмечалось, ЗК 1922 г. посвящен, в основном, сельскохозяйственным землям, в нем впервые самостоятельный раздел отведен городским землям, определяемым как «все земли внутри действующей городской черты» (ст. 144).
Для современного читателя-правоведа интерес представляет разд. III ч. 3, посвященный порядку рассмотрения земельных споров. В юридической литературе периодически встречаются предложения о создании специализированных судов по земельным спорам - в силу их специфики, требующей особой квалификации судей. То, что такие суды в виде волостных, уездных и губернских земельных комиссий, рассматривав-
ших дела в порядке состязательного процесса создавались в соответствии с ЗК 1922 г., на наш взгляд, говорит о целесообразности изучения специалистами практики их работы.
С учетом складывающейся практики применения ЗК 1922 г. в течение последующих лет, в 1923-1927 гг., с него вносились многочисленные уточнения и поправки.
Кроме того, был принят целый ряд нормативных актов, определявших особенности применения положений Кодекса в отдельных автономных республиках и регионах - надо отметить, что состав республик в составе РСФСР окончательно утвердился только к 1925 г., и многие из территорий, вошедших в состав Федерации, очень существенно отличались по социально-экономическому развитию и национальному укладу от центральной России.
Например, в соответствии с утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР 14 сентября 1925 г. декретом «Об изменениях Земельного кодекса Р.С.Ф.С.Р. для Якутской А.С.С.Р.» в число лиц, имеющих право на использование сельскохозяйственных земель, кроме трудовых земледельцев добавлены скотоводы; установлена первоочередность наделения землей для коренного населения; указано на допустимость применения не противоречащих закону местных обычаев (например, для решения вопросов опеки, если в составе двора останутся одни несовершеннолетние его члены) и др.
ЦИК Якутской АССР поручалось подготовить для утверждения в дальнейшем Президиумом ВЦИК (по представлению Федерального Комитета по земельному делу) особое положение о порядке и правилах поземельного устройства кочевого, полукочевого и вынужденного экономическими причинами к переходу к оседлому хозяйству населения, а также особые правила государственной записи землепользования в кочевых и полукочевых районах. Непосредственно ЦИК Якутской АССР было предоставлено право устанавливать, применительно к местным условиям, особые правила - в частности, раздела дворов, признания хозяйств улучшенными и т.п., а также, совместно с нар-комземом автономной республики - инструкции по применению данного Декрета.
Аналогичные нормы о принятии особых
правила землеустройства были утверждены (и внесены соответствующие дополнения в ЗК 1922 г.) в 1927 г. специальными декретами в отношении Черкесского национального округа, Карачаевской автономной области, горнозаводских районов Уральской области.
Как нам известно, в конце 1922 г. образовался Союз Советских Социалистических Республик, и РСФСР стала одной из республик в ее составе. Началось формирование общесоюзного законодательства. 15 декабря 1928 г. постановлением ЦИК СССР утверждены Общие начала землепользования и землеустройства (далее - Общие начала), которые должны были стать основой для земельных кодексов союзных республик.
В целом структура и содержание Общих начал во многом совпадает с ЗК 1922 г., но они содержат и несколько принципиально новых положений: продекларирована исключительная государственная собственность Союза ССР на землю; закреплено распределение полномочий между Союзом ССР и союзными республиками в области земельных отношений; в отдельные главы выделены виды земель, которые в дальнейшем будут называться категориями земель: земли специального назначения, городские земли, земли государственного запаса.
При этом можно заметить ужесточение целого ряда норм исходя из политических требований:
- «всякого рода сделки, нарушающие в прямой или скрытой форме начало национализации земли (купля - продажа, залог, дарение, завещание земли, самовольный противозаконный обмен землей и т.п.)» объявляются не только недействительными, но и влекущими за собою уголовную ответственность участников этих сделок, вплоть до лишения их по суду права пользования землей;
- если прежде провозглашалось право на землю каждого, кто хочет обрабатывать ее своим трудом, то теперь оно ограничивается: лицам, лишенным права избирать в советы, земля предоставляется в пользование в последнюю очередь, а бывшим помещикам и другим землевладельцам, выселенным из принадлежащих им хозяйств, в случае желания их вести трудовое хозяйство, землю в тех губерниях и
округах, где они раньше владели землей, вообще воспрещается предоставлять,
- среди тех исключительных случаев, когда допускается перераспределение земель, появились случаи «необходимости борьбы с кулачеством».
Отдельные главы посвящены мерам поощрения коллективных и товарищеских форм землепользования, среди которых преимущественное перед единоличными хозяйствами наделение землей и внеочередное землеустройство за счет государства, а также особым мер содействия советским хозяйствам, таким как внеочередное земельно-хозяйственное устройство за счет бюджетных и иных средств и освобождение советских хозяйств от арендной платы за используемую ими землю.
Однако вскоре, как уже отмечалось, был взят курс на сплошную коллективизацию, в 1930 г. постановлениями ЦИК и СНК СССР была отменена аренда сельскохозяйственной земли и запрещено использование в единоличных крестьянских хозяйствах наемного труда; затем упразднены земельные общества. В этой ситуации положения ЗК 1922 г. фактически перестали применяться.
В дальнейшие сорок лет сколько-нибудь значимых земельных законов не принималось; для советского законодательства того времени вообще характерно было обилие распоряжений, инструкций и циркуляров, которыми регулировались вся административно-хозяйственная жизнь страны, при очень ограниченном количестве нормативных актов высшего уровня. Земельные вопросы в отношении сельскохозяйственных земель регулировались во многом колхозным законодательством. Ряд постановлений партии и правительства был посвящен конкретным вопросам - предоставления служебных земельных наделов, садоводства и огородничества и т.п.
К кодификации законодательства в Советском Союзе обратились только в середине 50-х гг. ХХ в., когда были разработаны основы нескольких отраслей законодательства. В декабре 1968 г. Законом СССР были утверждены Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик1 (далее - Основы) и
1 Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
Верховным Советам союзных республик поручено привести законодательство союзных республик в соответствие с ними.
Подготовка данных Основ длилась более десятка лет, к ней привлекались ведущие ученые страны; в результате был выработан целый ряд принципиально новых положений, составивших базу для дальнейшего развития земельного права.
Устанавливалось, что земля состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование (которое может быть бессрочным или временным); вся земля в СССР составляет единый государственный земельный фонд, который в соответствии с основным целевым назначением земель делится на 6 категорий земель (седьмая из категорий, земли особо охраняемых территорий и объектов, была введена позже). Правовой режим отдельных категорий земель составляет с тех пор особенную часть земельного права. Каждой из категорий земель посвящен отдельный раздел Основ, аналогичную структуру имеют все принятые после Основ земельные кодексы, включая ныне действующий.
В 1971 г. был принят Земельный кодекс (далее - ЗК 1971 г.). Как и кодексы других союзных республик, он во многом воспроизводит текст Основ (например, даже преамбулу и статью о полномочиях Союза ССР в области земельных отношений), но в то же время содержит и целый ряд оригинальных положений. Достаточно сказать, что Основы состоят из 50 статей, а Кодекс 1971 г. - из 141 статьи, то есть он в три раза объемнее.
В частности, Кодекс, в отличие от Основ, детально регламентирует порядок предоставления земельных участков в пользование (порядок отвода земельных участков): в соответствии со ст. 13 участки предоставляют исполкомы разных уровней - в зависимости от вида земель и размера участков, а в особых случаях - например, связанных с изъятием орошаемых и осушенных земель, пашни, земельных участков, занятых многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в це-
лях, не связанных с ведением лесного хозяйства, независимо от размера участка - только по постановлению Совета Министров РСФСР.
Во всех других случаях, а также в случаях предоставления пастбищных угодий для нужд отгонного животноводства межреспубликанского (АССР), межкраевого и межобластного значения, земельных участков для строительства санаторно-курортных и туристско-оздоро-вительных учреждений в курортных местностях и зонах отдыха в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом Министров РСФСР, и в, -земельные участки, независимо от их размеров, предоставляются по постановлению Совета Министров РСФСР.
В целом в ЗК 1971 г. последовательно выдерживалось обеспечение приоритета земель сельскохозяйственного назначения - и это является, наш взгляд, тем обстоятельством, по которому законодательство того периода обладает несомненным преимуществом по сравнению с современным нормативным регулированием; приходится с сожалением констатировать, что многие достаточно эффективные механизмы такого обеспечения оказались утраченными, отчего сиюминутный коммерческий интерес в использовании земель часто оказывается решающим в ущерб интересам защиты земель, обладающих почвенным плодородием и другими уникальными природными свойствами.
Так, обращает на себя внимание деление оснований предоставления земель: в Земельном кодексе 2001 г. это предоставление земель для строительства и предоставление земель для целей, не связанных со строительством; в ЗК 1971 г. - предоставление земель для нужд сельского хозяйства и предоставление земель для несельскохозяйственных нужд. Одно это говорит о том, как расставлены приоритеты в этих кодексах.
Предусмотренный Основами и ЗК 1971 г. механизм возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных нужд, существовал в России до 2006 г. Он состоял в
1 Ст. 58 ЗК РФ 2001 г., предусматривавшая порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных нужд, утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.
том, что предприятия, организации, учреждения, которым отводятся для строительства и иных несельскохозяйственных нужд земельные участки, занятые сельскохозяйственными угодьями, помимо возмещения убытков землепользователям возмещают потери сельскохозяйственного производства, связанные с изъятием этих участков. Размеры таких потерь рассчитывались по специальным правилам, исходя из стоимости освоения для сельскохозяйственного производства равновеликой площади земель.
Раздел, посвященный землям сельскохозяйственного назначения, самый большой в ЗК 1922 г. Он включает несколько глав, которые, кроме основных положений о статусе таких земель, определяют особенности предоставления и использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по отношению к отдельным видам землепользователей: колхозов; совхозов и других государственных сельскохозяйственных организаций; научно-исследовательских, учебных и других сельскохозяйственных учреждений; несельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений; семьи колхозника (колхозного двора); рабочих, служащих и других граждан, проживающих в сельской местности; граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью в сельском хозяйстве (до 1980 г. - «единоличных крестьянских хозяйств»). В каждой из соответствующих данным видам землепользования глав урегулированы также конкретные вопросы предоставления гражданам приусадебных земельных участков, земельных участков под огороды, для выпаса скота, для сенокошения, для выращивания кормовых культур и других нужд.
Отдельная глава в разделе о землях сельскохозяйственного назначения посвящена коллективному садоводству и огородничеству, а в разделе о землях населенных пунктов - глава, определяющая порядок предоставления земельных участков в пользование жилищностроительным и дачно-строительным кооперативам, а также гражданам для индивидуального жилищного строительства.
Глава, посвященная землям сельских населенных пунктов, примечательна делением таких населенных пунктов на перспективные и неперспективные, реализовавшим печально
знаменитые решения по развитию села, которые привели к исчезновению огромного количества маленьких деревень по всей стране.
В то же время относительно земель городов нельзя не отметить ряд положений, утраченных в современном законодательстве, о важной роли и необходимости восстановления которых в настоящий момент немало говорится учеными-юристами: это, в частности, положения о землях пригородных и зеленых зон, о землях, занятых городскими лесами.
ЗК 1971 г. вслед за Основами впервые устанавливает положения о государственном земельном кадастре, который призван был стать систематизированным сводом достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Существующий в настоящее время кадастр недвижимости, содержащий данные о земельных участках, таких задач не решает.
Кодекс подробно регламентирует компетенцию органов власти разных уровней по разрешению земельных споров - в судебном порядке рассматривались только земельные споры между гражданами - совладельцами индивидуальных строений в населенных пунктах.
ЗК 1971 г. действовал почти 20 лет. Но уже к концу 80-х гг. прошлого века стало ясно, что в стране назрели глубокие перемены. Настоятельно необходимо было проведение серьезных экономических и политических реформ, в том числе в области сельского хозяйства, которое, несмотря на постоянное внимание руководства страны к вопросам его развития, находилось в затяжном кризисе. Отсутст-
вие заинтересованности аграриев в результатах их труда, устаревшая колхозно-совхозная система организации сельскохозяйственного производства составляли одну из основных причин сложившейся ситуации. Выход виделся в возвращении кооперативных и семейно-трудовых хозяйств, которые работали бы на собственной земле. Именно эта идея и послужила толчком к последующей земельной реформе. На уровне руководства Союза ССР началась подготовка новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, которые и были приняты в феврале 1990 г. Возможность введения частной собственности на землю при разработке этого документа обсуждалась, но не была принята. Возобладал компромиссный подход, при котором для граждан было введено право пожизненного наследуемого владения земельными участками, допущена аренда земли, провозглашена платность землевладения и землепользования.
Однако РСФСР заняла независимую и гораздо более радикальную позицию в решении земельных и аграрных вопросов. В ноябре 1990 г. были приняты два поистине судьбоносных закона РСФСР - «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, предусмотрено создание фондов земель для наделения ею фермерских хозяйств, установлена возможность выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов. Начался новый этап в развитии российского земельного законодательства.
