CC BY
120
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ В ПЕРИОД С 1917 ПО 1990 гг.
Кухарев А.П.
Магистрант, кафедра земельного и трудового права, юридический факультет Оренбургский государственный аграрный университет
Аннотация
Статья посвящена анализу правового регулирования использования земель населенных пунктов в России с 1917 по 1990 гг. Автором выделяются и исследуются этапы становления и развития правового регулирования использования земель населенных пунктов в указанный период, а также обосновываются теоретические выводы о значении советского земельного законодательства в определении их правового режима.
Abstract
This article analyzes the legal regulation of the use of land settlements in Russia from 1917 to 1990. The Author outlines and explores the stages of formation and development of legal regulation of the use of land settlements in the specified period and justify the theoretical conclusions about the significance of the Soviet land law in defining their legal regime.
Ключевые слова: правовое регулирование, земельные отношения, земли населенных пунктов, использование земель населенных пунктов, советское земельное законодательство.
Keywords: legal regulation, land relations, land settlements, land use settlements, Soviet land legislation.
Необходимость в установлении определенного порядка использования земель поселений в России существовала на протяжении всей ее многовековой истории. Однако становление и развитие земельных отношений по использованию земель населенных пунктов стало результатом долгого и кропотливого развития земельного законодательства советского периода, начало которому положила Великая Октябрьская социалистическая революция, свершившаяся в 1917 году и обусловившая зарождение новых социалистических отношений в стране.
Первым правовым актом советского земельного законодательства стал Декрет «О земле», принятый II Всероссийским съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов 26 октября 1917 г. [1]. Он отменял частную собственность на землю без всякого выкупа и передавал помещичьи, удельные, монастырские, церковные земли со всем инвентарем и постройками в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов, на которые возлагалось принятие мер по соблюдению порядка при конфискации помещичьих имений. Декретом было установлено, что все недра, земли (в том числе городские и сельские), леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходили в исключительное пользование государства. При этом усадебные, городские и сельские земли с домашними садами и огородами остались в пользовании их владельцев.
Вскоре Декрет «О земле» быстро стал дополняться специальными декретами. Так, например, Декрет СНК РСФСР от 14 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» [2] подтвердил, что право частной собственности на городские земли отменяется. Им было установлено, что с 18 декабря 1918 г. ввиду обобществления городской земли приостанавливаются любые сделки по распоряжению недвижимостью и землями в городах [14, с. 27].
Социализация земли также была закреплена и в первой Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. [3]. Она провозгласила об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признала общенародным достоянием. Вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало введению монополии государственной собственности на землю.
Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах» [4] продолжил стремительный процесс национализации городской земли. Статьей 1 Декрета отменялось право частной собственности на все без исключения земельные участки, находящиеся в пределах всех городских поселений, как застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям. При этом все городские земли, изъятые из частной собственности, передавались в распоряжение местной власти.
Обобщая вышесказанное, следует отметить, что в первые, постреволюционные годы советская власть сделала акцент в правовом регулировании земельных отношений в сторону их социализации. Происходили процессы национализации всех земельных ресурсов, полной отмены права частной собственности на них. Именно в этот период советское земельное законодательство впервые делает основной акцент в правовом регулировании земель населенных пунктов в сторону их использования.
С 1922 г. начался целенаправленный процесс кодификации земельного законодательства в стране. Он преследовал цель «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле» [13, а 129].
Первый Земельный кодекс РСФСР, принятый 30 октября 1922 г. [5], окончательно закрепил национализацию земли, установив, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. В разделе I части II Кодекса 1922 г. регламентировался правовой режим городских земель. Статьей 144 устанавливалось, что городскими признаются все земли внутри действующей городской черты. Кроме этого выделялась категория земель специального назначения (ныне - земли промышленности) [12, с. 30].
В развитие норм Земельного кодекса РСФСР 13 апреля 1925 г. было принято «Положение о земельных распорядках в городах» [6]. В частности, оно устанавливало, что все земли в пределах городской черты с находящимися на них лесами и зелеными насаждениями, недра городских земель, береговая полоса и водное пространство в пределах этой черты, в чьем бы пользовании они не были, находятся в непосредственном ведении местных Советов и их исполкомов. В данном положении также содержались основные нормы, которые определяли состав городских земель, порядок их предоставления в пользование и изъятия, управления ими. Таким образом, можно сказать, что указанным выше положением на тот момент было «кодифицировано» законодательство о правовом режиме городских земель.
После образования СССР в 1922 г. и принятия его Конституции в 1924 г. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. были утверждены «Общие начала землепользования и землеустройства» [7], которые признавали городскими «земли городов и поселков городских поселений, находящихся внутри городской черты, не изъятые из их состава в соответствии с законодательством и не признанные землями специального назначения» [14, с. 28-29]. Если Положение 1925 г. полностью изъяло из состава земель городов земли, занятые для военных нужд, нужд транспорта и для разработки недр, то Общие начала 1928 г. допускали включение в состав городских земель земли специального назначения уже после того как последние выполнят свои задачи.
Таким образом, именно в первые годы после образования Союзного государства, впервые самостоятельную категорию земель стали образовывать городские земли. В это
время делаются первые попытки на уровне нормативно-правового акта определить понятие земель данной категории и сформулировать их отличительные признаки.
30-е годы XX века ознаменованы процессом коллективизации, а значит, свое внимание законодатель в этот период сосредоточил в основном на правовом регулировании земель сельскохозяйственного использования.
Сталинская Конституция СССР 1936 г. в ст. 6 установила, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием [8].
Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июля 1939 г. № 1125 «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности» [9] предусматривало предоставление данной категории граждан приусадебных участков для ведения личного подсобного хозяйства в размере до 0,15 га на семью, включая землю, занятую постройками. При этом все имеющиеся ее излишки подлежали изъятию и присоединялись к землям колхозов.
В период Великой Отечественной войны при регулировании земельных отношений основное внимание вновь уделялось производству сельскохозяйственной продукции. Однако рабочим и служащим стали выделяться земельные участки под огороды в черте поселений.
Следует особо отметить, что общим итогом развития земельных отношений по использованию земель в рассматриваемый период являлись нормы Конституции СССР 1936 г., закрепившие право исключительной государственной собственности на землю. Конституция относила к ведению Союза ССР принятие Основных начал землепользования, а установление порядка пользования землей - к ведению союзных республик в лице соответствующих высших органов государственной власти и государственного управления.
В послевоенные годы шел процесс уточнения правового статуса городских земель, земель заповедников и курортов.
В связи с ростом городского строительства, необходимостью обеспечения государственного руководства делом планировки и застройки городов, а также для осуществления чёткого государственного контроля за отраслью, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 июня 1949 г. было образовано общесоюзное Министерство городского строительства, на которое было возложено, в том числе, руководство делом планировки строительства городов, улучшение архитектуры и повышение качества городского строительства и контроль за исполнением решений правительства по вопросам городского строительства.
Главной особенностью рассматриваемого периода являлось то, что городские Советы и их исполнительные органы в лице отделов коммунального хозяйства обладали всеми полномочиями и широкой компетенцией для того, чтобы быть непосредственным участником практически всех правоотношений, которые возникали по поводу городских земель [15, с. 73]. Остальные государственные органы осуществляли, по сути, вспомогательные и дополнительные функции. Однако следует констатировать тот факт, что рассматриваемый период положил начало становлению абсолютно новой системы управления городскими землями и образованию соответствующих органов управления.
В 50-е годы XX века всем рабочим и служащим предприятий, учреждений и организаций, проживающим в городах, выделяются садовые и огородные участки размером не более 0,06 га, на которых разрешается возведение некапитальных строений.
В эпоху становления социализма в советском государстве активно продолжалась работа по кодификации земельного законодательства. 13 декабря 1968 г. Верховный Совет СССР принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик [10], закрепившие наиболее принципиальные положения, нормы и институты
советского земельного права, и создавшие необходимые правовые предпосылки для кодификации республиканского земельного законодательства.
Основы впервые выделили в качестве самостоятельной категории земли населенных пунктов. Свое наименование эта категория земель получила в связи с включением в них земель сельских поселений, которые ранее находились преимущественно в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это было обусловлено осуществляемыми в стране мероприятиями по устранению различий между городом и деревней, по преобразованию деревень и сел в поселки городского типа [14, с. 29]. Землям населенных пунктов был посвящен раздел III Основ. К данным землям относились земли городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов. При этом к землям городов были отнесены все земли в пределах городской черты, а к землям сельских населенных пунктов - все земли, находящиеся в пределах границ, установленных для этих населенных пунктов [16, с. 17]. Положения Основ относительно земель городов распространялись и на земли поселков городского типа.
В целом, для детального правового регулирования использования земель населенных пунктов, действия Основ земельного законодательства было недостаточно. В первую очередь это было связано с тем, что действующее на тот момент земельное законодательство продолжало носить преимущественно «аграрный» характер, регулируя главным образом вопросы, связанные с землями сельскохозяйственного назначения. Так, в развитие основных положений Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был издан Указ Президиума Верховного совета СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства», принято Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. № 325. Но самое главное, что и определило развитие земельных правоотношений в последующие 20 лет - во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы.
Земельный кодекс РСФСР был принят 1 июля 1970 г. [11] и действовал вплоть до 1991 г. Его структура и содержание свидетельствуют о том, что в процессе кодификации земельного законодательства использованы весь накопленный опыт кодификационной работы по другим отраслям законодательства, практика его применения, а также достижения советской юридической науки вообще и науки земельного права в частности.
Структура Земельного кодекса РСФСР и кодексов других союзных республик почти полностью совпадает со структурой Основ. Так, указанный правовой акт состоял из 12 разделов и 22 глав. Он включал положения определяющие порядок землепользования в республике, права и обязанности землепользователей, основания прекращения права землепользования, об охране земель и повышении плодородия почв, о порядке изъятия земель для государственных и общественных нужд, о государственном контроле за использованием и охраной земель и др.
Согласно Кодексу 1970 г. земля являлась государственной собственностью - общим достоянием всего советского народа, а единый государственный земельный фонд в соответствии с основным целевым назначением земель состоял из 6 категорий. Землям городов была посвящена глава 19, которая относила к таковым «все земли, находящиеся в пределах городской черты» [11]. Использование земель городов осуществлялось в соответствии с генеральными планами городов, проектами застройки, а также планами земельно-хозяйственного устройства территории городов.
Таким образом, земельное законодательство советской России, определяющее порядок использования земель населенных пунктов прошло длительный путь своего развития, однако объем и качество правового регулирования в этой сфере на протяжении всего периода были различны. Но главное то, что в указанный период понятие земель населенных пунктов, их признаки и особенности использования были закреплены нормативными правовыми актами, стали дефинитивной нормой права, исполнение
которой стало обеспечиваться институтами принуждения государства. Вместе с тем, реформы конца 80-х гг. XX века, демократизация и перестройка общества, распад СССР привели к установлению права частной собственности на землю и показали неспособность действующего законодательства осуществлять регулирование земельных отношений в полном объеме, что потребовало принятия новых земельных правовых актов, которые повлекли за собой коренные изменения существующего земельного строя. При этом деление земель на категории, сущность которого заложена в советский период, становится традиционным методом регулирования земельных отношений в России.
Литература
1. Декрет «О Земле». Принят 27.10.1917 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1917. №1. Ст. 3.
2. Декрет «О запрещении сделок с недвижимостью». Принят 14.12.1917 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 10. Ст. 154.
3. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 г. (утратила силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
4. Декрет «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах». Принят 20.08.1918 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 62. Ст. 674.
5. Земельный кодекс Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принят 30.10.1922 г. (утратил силу) //Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 68. Ст. 685.
6. Декрет «Положение о земельных распорядках в городах». Принят 13.04.1925 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. № 1925. № 27. Ст. 1.
7. Постановление ЦИК СССР «Общие начала землепользования и землеустройства». Принято 15.12.1928 г. (утратило силу) // Собрание законов и распоряжений СССР. 1928. № 69. Ст. 642.
8. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. Принята VIII Всесоюзным съездом Советов 05.12.1936 г. (утратила силу) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936 г. № 283.
9. Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) № 1125 «О приусадебных участках рабочих и служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности». Принято 28.07.1939 г. (утратило силу) // Собрание Постановлений Правительства СССР. 1939. № 47. Ст. 362.
10. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждены Законом СССР от 13.12.1968 г. (утратили силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
11. Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принят 01.07.1970 г. (утратил силу) // Ведомости Верховною Совета РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
12. Акопян Г. А. Советское земельное законодательство в период с Октябрьской революции до начала Великой Отечественной Войны // Вестник Алтайского государственного университета. 2009. № 8. С. 28-32.
13. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник. М.: Юрайт-Издат., 2007. 656 с.
14. Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: учебно-практическое пособие / Лисина Н.Л.; Отв. ред.: Крассов О.И. М.: Дело, 2004. 296 с.
15. Нефедов Л.В. Органы управления городскими землями и их полномочия в РСФСР (1918 - кон. 1940 гг.) // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2011. № 1 (26). С. 67-73.
16. Осипов Т.Н. Новое земельное законодательство и предмет советского земельного права // Правоведение. 1970. № 5. С. 17-21.
