CC BY
402УДК 347.9 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10067
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАДЗОРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
Наида Шамильевна ГАДЖИАЛИЕВА,
доцент кафедры гражданского процесса Юридического института Дагестанского государственного университета E-mail: naidka79@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена истории возникновения и развития надзорного производства как стадии гражданского процесса; проведен анализ док-тринальных подходов относительно исследуемого института, существовавших на различных этапах его эволюции. Сделаны выводы о важнейших изменениях и тенденциях развития института надзорного производства.
Ключевые слова: надзор, надзорное производство, суд надзорной инстанции, история развития.
Annotation. This article is devoted to the history of the emergence and development of supervisory proceedings as a stage of the civil process, an analysis of doctrinal approaches to the institution under study, which existed at various stages of its evolution. Conclusions are drawn on the most important changes and development trends of the institution of supervisory review.
Keywords: supervision, supervisory review, court of supervisory authority, development history.
Надзорное производство — это институт гражданского процесса, порожденный советским периодом развития нашей страны. Его прообразом был высший судебный контроль, который осуществлялся Народным комиссариатом юстиции. Следует согласиться с мнением ученых, что необходимость создания надзорной инстанции после Октябрьской революции связана с отсутствием профессиональных кадров в судебной системе. Это приводило к большому количеству ошибок, которые не могли быть устранены традиционными способами судебного контроля1.
В своем развитии надзорное производство прошло несколько этапов.
1. Принятие декретов о суде, которые регламентировали контроль за деятельностью судов Народным комиссариатом юстиции.
2. Создание Верховного Суда РСФСР, а при нем специального органа судебного контроля Президиума и принятие в 1923 г. ГПК РСФСР, который содержал нормы, регламентирующие осуществление судебного надзора. Дальнейшее развитие надзорное производство получило в начале 70-х годов, когда в 1961 г. были приняты Основы гражданского судопроизводства СССР и ССР, а в 1964 г. — ГПК РСФСР. Завершился этот период принятием в 1991 г. Концепции судебной реформы в РСФСР.
3. Постсоветский период. В этот период произошли наиболее существенные изменения в надзорном производстве. Смена приоритетов процессуального законодательства сказалась на существенном изменении модели судебного надзора в системе судов общей юрисдикции. Важной чертой пересмотра судебных актов в порядке надзора стало изменение процедуры возбуждения надзорного производства. Наряду с должностными лицами высших судов и Генеральной прокуратуры закон наделил правом подачи надзорной жалобы непосредственных участников спорных материальных правоотношений — лиц, участвующих в деле, и других лиц, чьи права и законные интересы нарушены судебными постановлениями (ч. 1 ст. 376 ГПК РФ).
Процессуальный документ, подаваемый прокурором, стал называться не протестом, а представлением, что показало переход к демократичным и равноправным началам участия прокуратуры в судах наряду со сторонами. Этот вывод подтверждается природой представления прокурора2.
Равный статус данных процессуальных документов обусловил одинаково повышенные требования к их мотивированности, а именно, наличие указания на то, в чем заключается существенность нарушений закона, допущенных нижестоящими судами. Это требование стало
№ 2/2020
абсолютной новеллой в отношении надзорной жалобы, представления прокурора.
По мнению В.М. Жуйкова, необходимость данного требования состояла в обеспечении суду надзорной инстанции возможности оценивать законность судебных постановлений с учетом доводов лица, подавшего жалобу, представления, а также предоставить другим лицам право оценить приводимые доводы и выбрать свою правовую позицию3. Таким образом, мотивированность надзорной жалобы, представления стала одним из инструментов разделения полномочий судов различных инстанций на основании содержащихся в них доводов и, следовательно, предметом проверки надзорного суда.
Должностные лица прокуратуры лишились права истребовать из судов гражданские дела для разрешения вопроса о возможности принесения протеста, а также приостановления исполнения судебных актов. Эти два изменения придали суду руководящую роль в рассмотрении дел, практически воплотили конституционный принцип независимости суда и его подчинения только закону (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ).
Заметным и существенным изменением стала регламентация надзорного производства определенными процессуальными сроками. Как мы знаем, в модели судебного надзора СССР был закреплен только процессуальный срок рассмотрения дела в судебном заседании надзорной инстанции. Отсутствовали сроки принесения протеста, движения дела на каждом этапе надзорного производства.
Согласно первой редакции Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации устанавливался годичный срок подачи надзорной жалобы, представления со дня вступления в силу обжалуемого судебного акта. В случае пропуска срока при наличии уважительных причин он мог быть восстановлен. На предварительном этапе предусматривались месячный и двухмесячный сроки изучения жалобы, представления. В зависимости от уровня надзорной инстанции сроки рассмотрения истребованных дел составляли от двух до четырех месяцев. А для рассмотрения дела непосредственно в суде надзорной инстанции устанавливался срок протяженностью до двух месяцев.
Такая регламентация процессуальных сроков являлась прогрессом по сравнению с ранее действовавшей моделью, поскольку, скорее всего, преследовала цель не допустить затягивания судебного разбирательства и дисциплинировать участников судопроизводства.
Важным признаком, определяющим движение надзорной инстанции в сторону экстраординарности, стало ограничение предмета проверки надзорного суда. Впервые такое ограничение было введено Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 30 ноября 1995 г., внесшим соответствующие изменения в ГПК РСФСР.
В последней его редакции основаниями пересмотра были неправильное применение и толкование норм материального права и существенное нарушение норм процессуального права. В первой же редакции ГПК РФ в качестве основания пересмотра стала выступать лишь существенность нарушений норм материального и процессуального права, причем степень существенности не определялась.
В доктрине было отмечено, что уровень существенности устраняемых надзорной инстанцией нарушений должен быть задан путем перечисления примерного перечня возможных ситуаций.
Некоторые ученые критически восприняли новые основания пересмотра судебных актов с точки зрения исключения из предмета проверки необоснованности судебного акта, т.е. возможности переосмысления фактов.
Так, Г. Л. Осокина рассматривала законность и обоснованность судебного акта в их неразрывной взаимосвязи, полагая, что о законности судебного постановления невозможно говорить, не затрагивая его обоснованности4.
Замечая, что истинная законность решения предопределяется его обоснованностью, К.И. Комиссаров отмечал, что обоснованность обеспечивается главным образом правильным определением норм процессуального права5.
Таким образом, принятие ГПК РФ обозначило ряд тенденций в развитии судебного надзора.
Первая — общая демократизация судебного надзора, наделение полномочиями по возбуждению надзорного производства не представителей власти, а самих лиц, участвующих в деле, которые всегда заинтересованы в том или ином его исходе.
Вторая — установление более подробной регламентации процессуальных сроков надзорного производства, достаточная продолжительность этих сроков.
Третья — с принятием ГПК РФ и АПК РФ начался процесс существенной и неоправданной дифференциации надзорного производства
№ 2/2020
в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Существенным недостатком надзорного производства 2002 г., по мнению ученых-процессуалистов, оставалась множественность (тройственность) надзорных инстанций: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, президиумы областного, краевого и приравненного к ним суда и Президиум Верховного Суда Российской Федерации.
Трехинстанционная система надзорных судебных инстанций порождала другие существенные проблемы: правила родовой подсудности, зафиксированные в ст. 377 ГПК РФ, обязывали лиц, участвующих в деле, последовательно проходить все три инстанции.
В зависимости от уровня инстанции дифференцировались процессуальные сроки каждого из этапов надзорного производства. При соблюдении всех процессуальных требований о подсудности общий период рассмотрения дела в надзорном суде мог составлять несколько лет, что снижало эффективность судопроизводства.
Не улучшала общую ситуацию и проблема сохранения полномочий высших должностных лиц Верховного Суда Российской Федерации по возбуждению надзорного производства по специальным основаниям, отличным от общих оснований пересмотра, — для обеспечения единства судебной практики и законности.
Все эти проблемы нашли свою оценку в актах Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего отечественному законодателю на необходимость их решения.
Попытка решить названные проблемы была сделана Федеральным законом «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. № 330-Ф36.
Изменением, непосредственно затронувшим право лиц, участвующих в деле, на обращение в суд надзорной инстанции, стало сокращение срока подачи жалобы, представления с одного года до шести месяцев. Восстановление данного срока стало возможным по уважительным причинам, имевшим место в течение года со дня вступления в силу обжалуемого судебного постановления.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации восполнил законодательный пробел конкретизацией обстоятельств, свидетельствующих об уважительности причин. Такие причины (например, тяжелая болезнь или беспомощное со-
стояние) должны объективно исключать возможность своевременного обращения в надзорную инстанцию.
Представители процессуальной науки положительно оценили данную новеллу.
Е.И. Алексеевская отметила, что сокращение периода на обращение в суд надзорной инстанции и правила исчерпания иных способов проверки судебного акта побуждают стороны определяться с волеизъявлением по инициированию проверок7.
В.М. Жуйков назвал новое регулирование порядка обращения в суд надзорной инстанции вполне разумным и основанным на принципе диспозитивности8.
Еще одним жестким условием обращения в суд надзорной инстанции стало обязательное исчерпание способов проверки не вступивших в силу судебных актов: апелляции — для судебных актов мировых судей и кассации — для районных судов.
Устранение громоздкости предварительного этапа надзорного производства состояло в ликвидации, по сути, дублирующих процедур: рассмотрения жалобы и рассмотрения истребуемо-го дела (статьи 379, 381 первой редакции ГПК РФ). Их объединили в одну процедуру с едиными процессуальными сроками.
Права руководителей краевых, областных и приравненных к ним судов пересматривать определение судьи об отказе в истребовании дела были отменены, т.е. была ликвидирована надзорная подинстанция. Это изменение следует оценить положительно, поскольку число дополнительных этапов сократилось с шести до двух9.
Заметным нововведением стало очередное изменение оснований пересмотра судебных актов в порядке надзора. Критерий существенности нарушений норм права был дополнен критерием последствий таких нарушений.
Во-первых, нарушения должны повлиять на исход дела и, во-вторых, без их устранения невозможны восстановление и защита прав, свобод и законных интересов, а также публичных интересов (ст. 387 ГПК РФ в ред. Федерального закона №330-Ф3).
Тем самым была сделана попытка раскрыть экстраординарный характер надзорной инстанции через характер нарушений, допущенных нижестоящими судами и их потенциальные последствия. Это могло бы оградить надзорный суд от явно необоснованных жалоб не путем создания искусственных барьеров (например, дискреционных полномочий должностных лиц),
№ 2/2020
а исходя из существа дела и доводов, приводимых в жалобе. То есть, была предпринята попытка установления содержательного критерия доступа в суд надзорной инстанции, от наличия которого выигрывали в первую очередь заинтересованные лица.
Взаимосвязанным с делом изменением стала конкретизация пределов рассмотрения жалобы, представления непосредственно судом надзорной инстанции. В соответствии с новым п. 1.1 ст. 390 ГПК РФ пределы рассмотрения дела определялись доводами надзорной жалобы, представления, но в интересах законности суд вправе был выйти за эти пределы (что, как представляется, нивелировало достаточно четкие и определенные пределы рассмотрения дела).
Можно отметить, что изменения 2007 г. носили половинчатый, незавершенный характер: не были устранены структурные недостатки в деятельности надзорной инстанции, сохранены множественность самих надзорных инстанций, полномочия должностных лиц Верховного Суда по возбуждению надзорного производства, достаточно длительные процессуальные сроки движения и рассмотрения дела. Таким образом, закон 2007 г. скорректировал, но не реформировал надзорное производство в гражданском процессе.
Федеральный закон «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 9 декабря 2010 г. № 353-Ф310 коснулся всей системы пересмотра судебных актов судов общей юрисдикции.
На существенность изменений указывает то, что пересмотр судебных актов в порядке надзора стал регулироваться новой главой 41.1 «Производство в суде надзорной инстанции» раздела IX, регулирующего пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений. Данный раздел стал содержать еще и главу о кассационной инстанции, которая, как и надзорная, пересматривает вступившие в силу судебные акты.
Иными словами, теперь, согласно новой редакции Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, действуют только две инстанции, которые преодолевают законную силу судебного акта.
Организационно-структурным изменением стала ликвидация надзорной инстанции на уровне судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Сохранился единственный суд надзорной инстанции — Президиум Верховного Суда Российской Федерации.
Такая модель стала соответствовать ст. 126 Конституции РФ, закрепляющей за Верховным Судом исключительную прерогативу по осуществлению судебного надзора.
Ликвидация множественности надзорных инстанций должна позитивно сказаться на оперативности рассмотрения дел.
Заметным изменением стало сокращение с шести до трех месяцев срока подачи надзорной жалобы, представления. Срок подачи жалобы в новую кассационную инстанцию стал составлять шесть месяцев; с учетом того, что обязательным условием обращения в надзорную инстанцию является исчерпание возможностей апелляции и кассации, это не повлияет на ускорение судопроизводства.
Основания пересмотра судебных актов в порядке надзора по ГПК РФ стали аналогичны предусмотренным АПК РФ. Можно предположить, что законодатель перенял модель, функционировавшую в арбитражных судах к моменту принятия изменений уже почти десять лет, в связи с тем, что соответствующие обстоятельства, позволяющие пересматривать вступившие в законную силу решения, не были подвержены критике Европейским Судом по правам человека и Конституционным Судом Российской Федерации. Вместе с тем отсутствовали должный анализ и оценка содержания каждого из оснований пересмотра.
Основной проблемой оснований, содержащихся в ст. 391.9 ГПК РФ, является их привязанность к нормативным правовым актам различного уровня, а именно, к нормам Конституции России и международных актов, что автоматически расширяет предмет судебного надзора.
Содержательной проблемой оснований пересмотра судебных актов является неопределенность содержания каждого из них и сложность квалификации на практике.
Прежде всего, неопределенным является понимание общепризнанных принципов и норм международного права. Несмотря на то что определения этих понятий были даны в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, до настоящего времени как в доктрине международного права, так и на практике отсутствует единый подход к их содержанию.
Например, до сих пор на международном уровне формально не закреплен и не утвержден исчерпывающий перечень общепризнанных принципов международного права. Кроме того, в случае возникновения спора стороны (государства) нередко используют органы междуна-
№ 2/2020
родной судебной юрисдикции. Поэтому роль Верховного Суда в системе международного правоприменения остается не ясной.
Выбивается из логического ряда наличие такого основания, как нарушение единообразия в применении и толковании судами норм права. Единообразие не имеет квалифицирующих признаков, затрудняет квалификацию надзорной инстанцией данного основания при рассмотрении конкретных дел.
Кроме того, проблема обеспечения единства судебной практики связана с принадлежностью России к романо-германской правовой семье. Судебные акты высших судебных инстанций России по конкретным делам не имеют юридических свойств судебного прецедента, какими они обладают в англо-саксонской правовой системе. По этой причине данные судебные акты зачастую не учитываются нижестоящими судами в целях единообразного применения и толкования норм права.
Официальные разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, принимаемые в форме постановлений Пленумов, судебными актами в процессуальном смысле не являются и не содержат универсальных юридических правопо-ложений для нижестоящих судов.
Достижению надзорным судом единообразия в применении и толковании норм права препятствовала организационная проблема, которая носила структурный характер, а именно: наличие в Российской Федерации двух надзорных инстанций — Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.
Нередко возникали ситуации, когда два высших судебных органа по-разному толковали и применяли одну и ту же норму материального права, что не содействовало единообразию.
Краткий итог последних изменений судебного надзора в цивилистическом процессе: основной чертой стало сближение надзорного производства судов общей юрисдикции с надзорным производством арбитражных судов; одинаковыми стали суды надзорной инстанции в лице Президиумов Верховного и Высшего Арбитражного Суда; основания пересмотра, структура надзорного производства, полномочия высших инстанций.
Учитывая разумную идею об однородной природе гражданского и арбитражного процессов, такое сближение видится положительным. Позднее, после упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 6 августа 2014 г., ее полномочия были переданы Верховному Суду Российской Федерации, что сделало его единственным органом, осуществляющим пересмотр судебных актов в порядке надзора.
Таким образом, мы видим, что в своем развитии надзорное производство претерпело много преобразований, причем наиболее значительные из них сделаны в современный период. При этом законодатель учел практику Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека.
1 Воложанин В.П. Проблема надзорного производства в гражданском процессе // Вестник Челябинского гос. унта. 2007. №12. С. 107.
2 Трубников П.Я. Возникновение и развитие судебного надзора // Соц. законность. 1967. № 11. С. 21—22.
3 Проблемы гражданского процессуального права / Жуйков В.М.: Городец, 2001. С. 215.
4. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М.: Норма, 2007. С. 723.
5 Комиссаров К.И. Теоретические основы судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1971. С. 36.
6 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 391.11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/% 28Spravka New% 29?0penAgent&RN=1103085-6&02 (Дата обращения: 03.03.2020)
7 Алексеевская Е.И. Теоретические и практические проблемы производства в суде надзорной инстанции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 118.
8 Жуйков В.М. Проблемы правового регулирования проверочных производств в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 7, 8. С. 27—29.
9 Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Тре-ушникова. М., 2014. С. 214.
10 О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 09.12.2010 г. № 353-ФЗ (принят Гос. Думой 26.11. 2010 г., одобрен Советом Федерации 01.12.2010 г.) // СПС «Консультант Плюс» (Дата обращения: 04.03.2020)
№ 2/2020
