CC BY
280
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10381 © Е.И. Гайнутдинова, 2020
Научная специальность 12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Екатерина Ирековна Гайнутдинова,
аспирант
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
(117218, Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34) E-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена историческому обзору становления и развития миграционной службы Российского государства. Автор полагает, что исторический опыт управления миграционными процессами неизбежно должен быть востребован государством в формировании миграционной политики настоящего и будущего времени.
Ключевые слова: миграционная служба, ГУВМ МВД России, мигранты, миграционная политика, государственное управление миграцией.
FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE MIGRATION SERVICE RUSSIAN STATE
Ekaterina I. Gainutdinova,
Graduate Student
Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation
(117218, Moscow, ul. B. Cheremushkinskaya, d. 34)
Abstract. The article is devoted to the historical review of the formation and development of the migration service of the Russian state. The author believes that the historical experience of managing migration processes must inevitably be demanded by the state in the formation of migration policy of the present and future time.
Keywords: migration service, GUVM of the Ministry of internal Affairs of Russia, migrants, migration policy, state migration management.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гайнутдинова Е.И. Становление и развитие миграционной службы Российского государства. Вестник экономической безопасности. 2020;(6):193-7.
Государственное управление миграционными процессами имеет многовековую историю. В определенную историческую эпоху цели и задачи государственного воздействия на миграционные отношения отличались, но общим признаком можно отметить наличие государственного управления в переселенческой политике для освоения территорий России. Опыт и разработка теоретических моделей управления миграционными процессами позволили создать различные концепции деятельности миграционной службы для реализации интересов Российского государства. В конечном счете, деятельность современной миграционной службы -ГУВМ МВД России - должна быть направлена на достижение задач, закрепленных в Концепции государственной миграционной политики на 20192025 гг.
Управление миграционными процессами в России является важной государственной задачей. Современные проблемы управления миграционными процессами в России имеют свой генезис. Проблемы освоения территорий страны, ее заселения, повышения демографии не утратили своей актуальности и в настоящее время. Исторический опыт управления миграционными процессами неизбежно должен быть востребован государством в формировании миграционной политики будущего времени. Управленческие решения - это основной инструмент для регулирования миграционных процессов. Ошибки в управлении миграционными процессами порождают отрицательные социальные явления, такие как бюрократизм, коррумпированность государственного аппарата, нелегальную миграцию. Механизм управления миграционными
процессами имеет правовую основу, осуществляется в соответствии с принципами оперативности, непрерывности и своевременности. Но сложность и многоступенчатость регулирования миграционных процессов показали свою неэффективность в период кризиса 2014-2015 годов. Основная функция управления миграционными процессами, как мы отмечали, возлагается на ГУВМ МВД РФ, но необходимо также привлечение региональных органов власти и институтов гражданского общества для обеспечения контроля за деятельностью миграционной службы.
Исторический обзор необходим для изучения миграционных процессов в Российском государстве. В 2019 году исполнилось 300 лет со дня образования подразделения полиции по контролю и регистрации иностранных граждан, прибывающих в Российское государство. Отчет юбилейной даты ведется от 11 сентября 1719 года, когда Петр I подписал указ для исполнения Сенату «О явке иноземцам, приезжающим в Санкт-Петербург для записи в канцелярию полицмейстерских дел». С той исторической даты ведет свою деятельность служба по вопросам миграции в структуре МВД России.
Если провести аналогию с историей, то весь период миграционной службы России условно можно подразделить на три этапа: первый этап - XVIII-XX вв., так называемый досоветский период развития, второй этап, именуемый советским периодом, охватывает 1917-1991 гг., и третий этап с 1992 г. по настоящее время (постсоветский период), что соответствует периодизации российского права, отраженной в трудах некоторых ученых [1]. Соответственно каждый период миграционной службы характеризовался присущими ему особенностями в организации и управлении по перемещению иностранными поданными. На каждой стадии развития миграционной службы создавались новые структурные подразделения либо реформировались уже имеющиеся. Рассмотрение генезиса миграционной службы российского государства, позволит нам -как и иным ученым, обращающимся к изучению истории различных правовых явлений [2-7] - изучить особенности зарождения и последующее развитие данной службы.
Изученные нами документы позволяют сделать вывод, что с начала XVIII века государством осу-
ществлялось правовое регулирование миграционных процессов, вырабатывалась миграционная политика и законодательство в интересах России. Образован институциональный орган государственной власти по управлению и контролю за иностранными поданными. Основными инструментами регулирования и стимулирования миграционных процессов того периода являлись денежные выплаты за счет казны въезжающим иностранцам и предоставление им различных льгот, т.е. правовое регулирование и экономическая заинтересованность. Так вот, уже в то время являлись обыденностью невыплаты или занижение суммы денежных средств, предназначенных въезжающим иностранцам для выплаты, сотрудниками полиции, Канцелярии и паспортных столов. Обычной практикой являлось завышение сумм денежной компенсации, подлежащей выплате иностранцам (а на руки выдавалась гораздо меньшая сумма), что вполне соответствует сегодняшнему пониманию термина «коррупционные проявления», как говорится, идентичность проблем для решения имеют место быть. Злоупотребления чиновников миграционной службы XVШ—XX вв. были характерны для чиновников всего государственного аппарата того времени. Воровство, казнокрадство, взяточничество, злоупотребления должностным положением, - типичные должностные преступления государственных служащих того периода.
В начале XIX века правоприменительные функции в сфере миграции осуществляла полиция Министерства внутренних дел Российской империи. Непосредственно, отмеченная функция возлагалась на паспортно-визовый стол, сотрудники которого выполняли регистрацию и учет прибывших иностранных граждан, а при необходимости вели наблюдение за иностранцами, пребывающими на территории России. В отмеченный период уже выполнялась работа по соблюдению паспортного контроля иностранными подданными, была налажена система миграционного учета и делопроизводства. В XIX веке в миграционной политике России используются уже современные инструменты, такие как, привлечение специалистов-иностранцев, наличие имущественного ценза, квотирование количества иммигрантов, установление визового режима.
Все это позволило более эффективно контролировать полицией миграционные процессы в Российской Империи и создать паспортную систему, которая оставалась практически неизменной до 1917 года [8]. Более того, многие элементы этой паспортной системы сохранились до наших дней, хотя и в несколько улучшенном виде. Министерство внутренних дел Российской империи регулировало миграционные процессы в интересах государства, и при этом наделялось достаточными полномочиями. Исходя из соображений государственной безопасности, МВД было полномочно временно прекращать въезд иностранных подданных в Россию.
После революции 1917 года все органы управления и власти Российской империи были упразднены, в том числе и МВД России. Создавались советские органы власти и управления. В результате революции происходит резкая смена политики, что затронуло и миграционные процессы, которые сосредотачиваются на внутренних переселениях, но революция ничего не изменила в вопросе получения взяток должностными лицами государственного аппарата.
Спустя ровно 200 лет после подписания указа Петром I, Декретом ВЦИК РСФСР от 25 июня 1919 года была создана паспортно-визовая служба, на которую возлагались правоприменительные функции по управлению в сфере внешней и внутренней миграции.
В мае 1920 года решением межведомственной комиссии НКВД РСФСР на милицию возлагается выполнение указов, распоряжений и постановлений органов власти, регламентирующие пребывание иностранных граждан в РСФСР. При Главном управлении милиции в Москве и Петрограде были сформированы иностранные подразделения [9]. Впоследствии приказом НКВД РСФСР от 31 августа 1923 полномочия по учету, регистрации и контролю за иностранцами возлагались на центральное административное управление НКВД РСФСР.
Декретом ЦИК СССР от 05.06.1925 года было принято «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР», исполнение которого было возложено на паспортно-визовые подразделения НКВД СССР. В 1930 году НКВД СССР было упразднено и функции по учету, регистрации иностранцев были переданы в ОГПУ. Но в 1935 году, в связи с восстановлением
наркомата внутренних дел, в ведение НКВД СССР и его терорганов были переданы иностранные отделы и столы исполнительных комитетов, которые до этого времени находились в ведении ОГПУ. На основании Постановления СНК СССР от 4 октября 1935 года в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиР) [9]. ОВиР принимало решение о выдаче иностранным гражданам разрешения на въезд, проживание, предоставление гражданства СССР, осуществляла контроль за соблюдением иностранцами правил проживания и передвижения по территории СССР. ОВиР в структуре МВД СССР - МВД России действовал до 1993 года, после чего произошло объединение паспортной службы и отделов виз и регистраций и на их основе была организована паспортно-визовую служба (ПВС) органов внутренних дел Российской Федерации, как в центре, так и на местах, которая в свою очередь просуществовала до 2004 года, до создания ФМС России.
С распадом Советского Союза в декабре 1991 года, бывшие союзные республики стали независимыми государствами, на территории которых продолжались национальные конфликты, имело место дискриминация русской части населения в национальных республиках. Перечисленные факторы повлекли массовый приток иммигрантов (беженцы и вынужденные переселенцы) из бывших республик. В период 1991-1995 годы в Российскую Федерацию прибыло свыше 600 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев [9].
С этого периода начинается третий этап истории органов миграционной службы в Российском государстве. Происшедшие изменения в общественной жизни государства повлекли изменения и в структуре органов, контролирующих миграционные процессы. В июне 1992 года Президент России Б.Н. Ельцин подписал указ о создании Федеральной миграционной службы России на основе Комитета по делам миграции при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации. На вновь созданный орган возлагалась реализация государственной политики в сфере миграционных отношений и регулирование трудовой миграции, создание системы управления миграционными процессами,
разработка и принятие правовых актов и миграционных программ, а также установления связей по вопросам международного сотрудничества в сфере миграции [10].
Указом главы государства В.В. Путина от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», ФМС России была упразднена, а ее функции переданы в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Аргументом принятия подобного решения была точка зрения, что миграционная служба должна быть гражданским ведомством без функций правоохранительного органа и заниматься беженцами, трудовыми мигрантами. На следующий год, 16 октября 2001 г., Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации было упразднено, и его функции в части реализации миграционной политики переданы в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Данное решение объяснялось тем, что главной задачей миграционной службы должно было стать противодействие незаконной миграции.
23 февраля 2002 г. Федеральная миграционная служба была образована в составе МВД России. Тот период эволюции миграционной службы характеризуется слабым управлением и принятием организационных решений. В центральном аппарате МВД России было создано новое структурное подразделение - Федеральная миграционная служба. Структура миграционной службы после передачи ее в МВД России осталась практически без изменений. С принятием этого решения начался самостоятельный этап (2002-2006 гг.) миграционной политики и базисных преобразований, отражавший смену ее курса и переориентацию на борьбу с незаконной миграцией, усилению контрольных функций и органов в миграционной системе. Все это говорило о переходе миграционной политики на вектор, характеризующийся ограничением иммиграции.
В марте 2004 г. при пересмотре структуры органов исполнительной власти РФ, ФМС вновь была воссоздана в качестве самостоятельного ведомства. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года N° 314 и Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» паспор-
тно-визовая служба была преобразована в «Федеральную миграционную службу» (ФМС России) в структуре МВД РФ. Была образована ФМС России, которой передали правоприменительные функции, функции по контролю и надзору, и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции МВД России.
С 1 января 2006 года созданы территориальные органы ФМС России, объединившие подразделения паспортно-визовой службы и подразделения по делам миграции МВД России, ГУВД, УВД субъектов федерации, с выводом их в отдельную структуру прямого подчинения Правительству РФ. То есть ФМС России стала самостоятельным органом исполнительной власти с правом законодательной инициативы по изданию профильных законов в сфере своей деятельности. Управление миграционными процессами, в том числе трудовой миграцией, становится основным направлением деятельности ФМС России.
Но ФМС России не удалось взять под полный контроль миграционные процессы в стране и пресечь нелегальную миграцию. Избыточное администрирование и создание бюрократических препон в процедуре получения разрешительных документов для трудоустройства в России мигрантов вынуждало их искать работу в обход установленных законных требований.
5 апреля 2016 года Указом Президента Российской Федерации ФМС России была упразднена, а ее функции и полномочия переданы Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, функциями которой стали реализация государственной политики в сфере миграции (эмиграции, иммиграции), в том числе противодействия незаконной миграции, гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и иных категорий мигрантов, предусмотренных законодательством. Таким образом, это девятая по счету реорганизация миграционной службы, начиная с июня 1992 года. Неоднократное реформирование миграционной службы отрицательно сказалось, как на деятельности и мотивации сотрудников, так и на достижениях самой службы.
Вновь созданная структура ГУВМ МВД РФ прошла процедуру оптимизации, по итогам которой сократили дублирующие структуры: кадровое
обеспечение, службу тыла, финансовое обеспечение. Итогом реорганизации миграционной службы должно стать установление простого и прозрачного алгоритма трудоустройства иностранных граждан без избыточно усложненных и бюрократических процедур.
Литература
1. Осокин Р.Б. Уголовно-правовая охрана общественной нравственности: история и зарубежный опыт противодействия: монография. Тамбов: Издательство Першина Р.В., 2013. 156 с.
2. Осокин Р.Б. Эволюция мошенничества и его способов по русскому уголовному законодательству досоветского периода // Актуальные проблемы уголовного законодательства и правоприменительной практики: материалы Межрегиональной научно-практической конференции. Тамбов: Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, 2002. С. 148-154.
3. Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М.: РГБ, 2007.
4. Осокин Р.Б. Генезис норм об уголовной ответственности за жестокое обращение с животными в досоветский период // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 12-1 (104). С. 396-399.
5. Осокин Р.Б., Кокорев В.Г. Реализация и уголовно-правовая охрана права на свободу вероисповедания в России: история и современность //
Эволюция государства и права: история и современность: сборник научных статей II Международной научно-практической конференции, посвященной 25-летию юридического факультета Юго-Западного государственного университета; отв. ред. С.Г. Емельянов. Курск: Университетская книга, 2017. С. 291-296.
6. Жижилева А.А. История развития института медиации: перспективы развития и совершенствования // Право, общество, государство: история, современные тенденции и перспективы развития: сборник научных трудов по материалам Международной заочной студенческой научно-практической конференции. Воронеж: Ритм, 2017. С. 64-66.
7. Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX-XX вв. Историко-правовое исследование: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 281-287.
8. Дибель В.Ю. Правовые предпосылки истории развития регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в России. Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 7. С.120-126.
9. Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики. В сб.: Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 25.
10. Волох В.А. Проблемы управления миграционными процессами в современной России // Управление. 2017. № 2 (16). С. 35-43.
