CC BY
121
ГЕНЕЗИС МИГРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
GENESIS OF THE MIGRATION SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
УДК 325
И.Ф. АМЕЛЬЧАКОВ,
кандидат юридических наук,
доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
I.F. AMELCHAKOV,
The Head of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Police major general, candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
VJ
sa ▼ ▼ »
TV
О.В. КАТАЕВА,
кандидат юридических наук,
доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) [email protected]
O.V.KATAEVA,
candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
И.А. РЯПУХИНА,
кандидат юридических наук,
доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) 3609150@ mail.ru
I.A. RIAPUKHINA,
candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: статья посвящена рассмотрению вопросов становления и развития миграционной системы Российской Федерации, а также анализу факторов, оказавших влияние на ее формирование. Делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования отечественной системы управления миграционными процессами.
Ключевые слова: миграционная политика, миграционная система, органы внутренних дел, федеральная миграционная служба, государственное управление в сфере миграции.
Abstract: the article considers the issues of the formation and the development of the migration system of the Russian Federation, as well as the analysis of the factors that influenced its formation. The authors come to the conclusion that further improvement of the national migration management system is necessary.
Keywords: migration policy, migration system, internal affairs agencies, the Federal migration service, the state administration in the field of migration.
Одной из важнейших задач, стоящих перед современной Россией, является организация цивилизованной миграции, способной оказать позитивное влияние на состояние экономики и демографии в стране. В условиях выхода из глобального экономического кризиса разрешение данной задачи становится еще более актуальным, при этом выработка и реализация эффективной миграционной политики является одним из приоритетных направлений деятельности нашего государства.
В последние годы это нашло свое отражение в принятии ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на упорядочение процессов миграции, защиту российского общества и государства от незаконной миграции. Кроме того, в ходе административной реформы страны активно осуществлялось реформирование отечественной системы управления миграционными процессами в соответствии с новыми реалиями времени.
Функционирующая сегодня в стране система миграционного контроля характеризуется множественностью своих элементов, поскольку процессы миграции затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества. При этом в последние годы в Российской Федерации мероприятия по совершенствованию миграционной политики затронули все социальные институты. Практически все государственные службы и организации осуществляют работу по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации [1].
Вместе с тем для эффективной работы в этом направлении требуется построение единой миграционной системы государства под общим централизованным руководством, способным осуществлять организующую и координирующую функцию деятельности других компетентных органов по реализации государственной миграционной политики. Данную проблему необходимо разрешить с целью определения приоритетов в решении вопросов управления миграционными процессами.
Современная миграционная ситуация в России сформировалась в результате изменений, происшедших на постсоветском пространстве в начале 90-х годов XX века, в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах. Усиление миграционных процессов, связанное с распадом СССР, обусловило необходимость создания ФМС России, задачами которой первоначально являлись осуществление иммиграционного контроля и регулирование процессов
трудовой миграции. Одновременно с этим подразделения ОВиР были преобразованы в паспортно-визовую службу ОВД [2]. В то время руководством страны принимались активные меры по выработке миграционной стратегии государства [3], причем одним из основных субъектов ее реализации стало МВД России в лице его паспортно-визовой службы. Далее в
2002 году ФМС России была реорганизована в подразделение центрального аппарата МВД России с передачей исполнительных функций в сфере миграции [4].
В начале 2000-х гг. интенсивное расширение миграционных потоков привело к тому, что феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. Это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующих достижению и поддержанию баланса интересов мигрантов и принимающего российского сообщества.
Правительством Российской Федерации в
2003 г. утверждена новая Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в качестве официальной стратегии государственной деятельности в миграционной сфере, представляющая собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами. При этом МВД России было определено как основной субъект реализации положений вышеуказанной Концепции [5].
В 2004 году из состава системы МВД России выделен самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба (ФМС России), осуществляющая правоприменительные функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Изначально ФМС была подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации, которое выполняло ряд контрольно-координационных полномочий по отношению к федеральной миграционной службе. Так, в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в его первоначальной редакции на МВД России возлагались функции координации и контроля деятельности «подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России)». Кроме того, МВД России в соответствии с вышеуказанным нормативным правовым документом также вы-
полняло задачи по выработке государственной политики в сфере миграции.
Тем не менее Федеральная миграционная служба получила статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти и дальнейшие изменения законодательства относительно полномочий и прав ФМС России были направлены на реализацию политики вывода ее из подчинения МВД России. Так, Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ФМС России была непосредственно подчинена Правительству Российской Федерации, в то время как руководство деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» с МВД России была снята задача разработки государственной политики в сфере миграции.
Вместе с тем необходимо отметить, что органы внутренних дел на протяжении становления и развития отечественной миграционной системы выполняли функции по осуществлению контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрационного учета в Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания на территории Российской Федерации [6].
5 апреля 2016 г. Указом Президента Российской Федерации № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная служба упразднена. Задача выработки и реализации государственной политики в сфере миграции вновь возвращена МВД России, которое стало правопреемником упраздняемой Федеральной миграционной службы, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений. В целях координации деятельности в сфере миграции в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации образовано Главное управление по вопросам миграции.
Думается, что передача функций ФМС России именно Министерству внутренних дел Российской Федерации логически обусловлена
накопленным органами внутренних дел опытом реализации контрольно-надзорных полномочий в сфере миграции и необходимостью дальнейшего совершенствования управленческой деятельности по организации надлежащего контроля за миграционными процессами государственных органов, наделенных полномочиями в данной сфере.
Сегодня миграционная система нашего государства переживает непростой переходный период. Реформирование государственной миграционной системы потребует определенных материальных и временных затрат. В ближайшее время требуется обновление нормативной правовой базы, регламентирующей статус и компетенцию субъектов государственного управления миграционными процессами, а также порядка взаимодействия между ними. Одновременно необходимо решить ряд серьезнейших организационно-штатных, финансовых, материально-технических и иных вопросов, связанных с реализацией Указа Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
Также остро стоит проблема кадрового обеспечения подразделений МВД России, на которые непосредственно будут возложены функции, связанные с миграционной деятельностью, поскольку вопрос подготовки специалистов в данной области государственного управления до настоящего времени не решен. Учитывая специфичность работы с иностранными гражданами, религиозные и этнические особенности мигрантов, нужна специальная подготовка сотрудников. Для решения этой проблемы необходимо введение новых специальностей и программ подготовки кадров в образовательных организациях МВД России, которые позволили бы наряду с изучением правовых дисциплин обеспечить подготовку по вопросам профессионального обращения с мигрантами.
В целом для эффективного функционирования обновленной российской миграционной системы, четкого определения в ней места и роли МВД России необходим анализ правоприменительной практики. Задачей теоретических научных исследований в данном направлении является изучение и обобщение практического опыта деятельности отечественной миграционной системы, разработка на их основе предложений по совершенствованию ее работы.
Литература
1. Степенно В.Е., Музыченко П.Б., Степенно А.В. Совершенствование межведомственного взаимодействия как фактор реализации эффективной миграционной политики [Электронный ресурс] // Миграционное право. 2009. № 2. Доступ из СПС Кон-сультантПлюс.
2. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс]. Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2014. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
3. Указ Президента Российской Федерации от 09.08.1994 № 1668 «О Федеральной миграционной программе» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсульантПлюс.
4. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс]. Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2014. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
5. Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» (документ утратил силу).
6. Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (утратил силу); Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
= References =
1. Stepenko V.E., Muzychenko B.P., Stepenko A.V. Improve interdepartmental cooperation as a factor of realization of effective migration policy [Electronic resource] // Migration law. 2009. № 2. Access from ATP ConsultantPlus.
2. Vanyushin Y.L. ^^mentaiy to the Federal law of 31 may 2002 № 62-FZ «On citizenship of the Russian Federation» (itemized) [Electronic resource]. Prepared by the Consultant for the system. 2014. Access from ATP ConsultantPlus.
3. The decree of the President of the Russian Federation dated 09.08.1994 № 1668 «On Federal migration programme» [Electronic resource]. Access from АТР ConsultantPlus.
4. Vanyushin Y.L. ^mi^ie^ary to the Federal law of 31 may 2002 № 62-FZ «On citizenship of the Russian Federation» (itemized) [Electronic resource]. Prepared by the Consultant for the system. 2014. Access from ATP ConsultantPlus.
5. The decree of the RF Government dated 01.03.2003 № 256-p «On the Concept of regulation of migration processes in the Russian Federation» (document no longer in force).
6. The law of the Russian Federation dated 18.04.1991 № 1026-1 «About militia» (repealed); the Federal law from 07.02.2011 № 3-FZ «On police» [Electronic resource]. Access from ATP ConsultantPlus.
(статья сдана в редакцию 28.04.2016)
