CC BY
2458
Андреева ИринаЕвгеньевна, аспирант Кафедры социально-гуманитарных,
психолого-педагогических и правовых дисциплин Автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования
"Евразийский открытый институт" специальность: 12.00.02 Конституционное право; муниципальное право
е-таП:апёгееуа82@тЬох.ги ул. Медиков, 14, корпус 2, кв. 72, г. Москва, Россия, 115304
Становление и развитие института президентства в РФ
Российская модель института президентства нашла отражение в Конституции 1993 года. Современная российская модель института президентства закреплена в конституционных положениях, содержащихся в главе 1 "Основы конституционного строя" (ст. 11), главе 4, полностью посвященной Президенту, а также в главе 5 "Федеральное Собрание", главе 6 "Правительство Российской Федерации" и в главе 7 "Судебная власть", где содержатся отдельные нормы, касающиеся института президентства. Всего же из 137 статей Конституции главе государства так или иначе посвящены более 30. "Здесь мы уже имеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильной президентской власти".
Можно сказать, что именно вышеуказанные нормы стали основой формирования в стране президентской власти.
Весь период существования президентства в РФ неопределенными оставались различные аспекты его функционирования. По настоящее время нерешенными остается множество проблем, которые снижают эффективность реализации президентской власти в РФ.
Б.П. Елисеев определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти1. Иначе, институт президента - это система конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности . В то же время Ж.Д. Джангирян отмечает, что институт президентства имеет сложную структуру, характеризируется системой норм и процедур, направленных на решение конкретных государственных,
3
политических задач .
Особый интерес вызывает определение М.А. Краснова, согласно которому институт президентства - это только внешне результат исторической инерции, но в глубинном смысле он, как и абсолютная
н ц4
монархия, воплощает неосознанное реципирование идеи "отцовства" .
Центральным звеном государственного механизма стран Содружества Независимых Государств является президентская власть. Президент не только наделен обширными собственными полномочиями,
1 Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 151.
2 Чесноков А.С. Президент и правительство: модель взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации. М.: РГТЭУ, 2005. С. 143 - 144.
3 Джангирян Ж.Д. Разделение властей в Республике Армения: Конституционная модель и практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 122.
4 Краснов М.А. Глава государства: рецепция идеи "отцовства" // Гражданское общество и правовое государства. 2008. N 6. С. 33.
но и в силу своего статуса и фактического положения в политической системе государства оказывает существенное влияние на все явления и процессы, происходящие в стране. Действующая система разделения властей предполагает такую модель организации государственной власти, при которой деятельность всех ее ветвей (законодательной, исполнительной и судебной) замыкается на президенте5.
В связи с тем, что институт Президента Российской Федерации -относительно молодое явление в государственном устройстве страны и насчитывает менее чем двадцатилетнюю историю, а его организация и деятельность сопряжены с рядом проблем, представляется необходимым провести анализ зарубежного опыта формирования и функционирования данного института с целью внедрения в нашей стране наиболее удачных конфигураций президентской власти в государственном механизме.
С момента введения в России института президентства нормативные акты Президента (и в первую очередь, конечно, указы) стали играть важнейшую (порой даже доминирующую) роль в регулировании общественных отношений. Интенсивность издания указов первым Президентом РФ никогда не была одинаковой, носила "скачкообразный" характер и зависела от целого ряда факторов, в том числе и от таких, как состояние здоровья самого главы государства. Но наиболее активным (в части развития президентских полномочий) "указное правотворчество" было в 1991 - 1993 гг., т.е. до вступления в силу действующей ныне Конституции РФ. Отличительной чертой того периода можно назвать явное стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти6.
5 Рабаданова И.Р. Историко-правовое положение института президентской власти в странах СНГ// "История государства и права", 2008, N 1
6 Зуйков А.В. Расширение компетенции института президентства нормативными актами Президента РФ в 1991 - 1993 гг.// "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 6
Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет статья 80 Конституции РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что "в конституционном праве понятие "глава государства" точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях" .
На настоящий момент, дискуссионным в науке является вопрос о месте Президента РФ в системе органов государственной власти Российской Федерации. Так, например, в научной литературе высказано мнение, согласно которому институт Президента Российской Федерации является основным звеном системы исполнительной власти в нашей стране. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции. Все это подтверждает особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Представляется, что исследовать институт главы государства в единой
7 Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993
года: основные положения// "Сравнительное конституционное обозрение", 2008, N 5
системе исполнительной власти можно посредством определения его места в ней как органа государственной исполнительной власти8.
Примечательно то, что преимущественно в научной литературе анализируется место и роль института Президента РФ в системе исполнительной власти Российской Федерации. Таким образом, наиболее распространенной является точкой зрения о принадлежности данного института системе исполнительной власти РФ. Институт Президента Российской Федерации рассматривается как основа системы исполнительной власти в нашей стране, основное звено системы исполнительной власти в нашей стране. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции. Все это подтверждает особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Представляется, что исследовать институт главы государства в единой системе исполнительной власти можно посредством определения его места в ней как органа государственной исполнительной власти.
Достаточно важной научной проблемой, сопровождающей существование института президентской власти является проблема неопределенности самой структуры данной власти. Представляется весьма затруднительным обосновать оптимальный термин, который бы точно отражал содержание структуры президентской власти, в связи с чем более плодотворным с точки зрения научного познания президентской власти
8 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2004;
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., с изм. и доп. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001.
видится исследование особенностей ее организационных основ9. Для этого необходимо определиться с органами и должностными лицами, участвующими в реализации и способствующими реализации президентской власти. На этот счет в науке права также нет единства мнений10.
Помимо неопределенности в самом структуре президентской власти существует и неопределенность в статусе актов, издаваемых Президентом РФ. Как отмечается в литературе, акты Президента РФ занимают двусмысленное положение. Во исполнение своих конституционных полномочий Президент издает указы и распоряжения (акты индивидуального характера), которые публикуются и подлежат обязательному применению на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). При этом Президент не относится к исполнительной ветви власти, которая подчиняется Правительству РФ (ст. 110 Конституции РФ). Можно сделать вывод о том, что акты Президента не являются административными актами, поскольку они исходят не от исполнительной власти; занимают более высокое положение по отношению к актам Правительства РФ в иерархии норм (идут сразу же за федеральными законами). Имея нормативный характер, они могут быть предметом контроля со стороны Конституционного Суда (п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ)11.
В научной литературе наряду с вышеизложенным мнением, предлагается выделять президентскую ветвь власти как самостоятельную ветвь власти. Так, например, Г.Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что
9 Зуйков А.В. Введение института президентства и расширение его компетенции нормативно-правовыми актами Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР// "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 3
10 Осетров С.А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 41 - 44.
11 Khabrieva T.Ia. Le statut constitutionnel du President de la Federation de Russie // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2010. N 81. P. 105 - 122.
наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь -президентскую власть.
Очень важным для перспективы существования президентской формы правления является осознание места президента в системе разделения властей Российской Федерации. Достижение эффективности реализации принципа разделения властей является важным шагом на пути достижения стабильности политической системы в рамках глобального политического пространства. Совершенно справедливо отмечается учеными, что наличие устойчивой, организационно обособленной системы органов и должностных лиц, обеспечивающих и способствующих реализации президентской власти в Российской Федерации, является важным аргументом в пользу существующей в науке конституционного права идеи о юридической и политической самостоятельности
президентской власти в системе разделения властей в Российской
12
Федерации . Механизм президентской власти в Российской Федерации при этом в значительной мере отличается по принципам построения и методам своей деятельности от организационных основ функционирования иных ветвей власти, подчеркивая специфические функции и задачи президентской власти как интегрирующего начала
13
современной российской государственности .
Весь период существования президентства в РФ неопределенными оставались различные аспекты его функционирования. По настоящее время нерешенными остается множество проблем, которые снижают эффективность реализации президентской власти в РФ. В связи с этим, в России неоднократно поднимается вопрос о целесообразности сохранения президентской формы правления. Необходимо отметить, что
12 Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2010. N 2. С. 29 - 33.
13 Осетров С.А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 41 - 44.
соответствующая проблема является предметом зарубежных научных
14
исследований уже не одно десятилетие .
На сегодняшний день по вопросу совершенствования правовой базы института президентства Российской Федерации наметился целый круг весьма актуальных проблем. Как отмечается в научной литературе, ключевой из них является проблема взаимоотношений между Президентом и Правительством. Существует расхожее мнение, что любой мало-мальски серьезный конфликт между Президентом и Правительством всегда плохо кончается, подрывая всю систему государственной власти. Однако, как известно, полностью "бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию", что тоже может привести к весьма печальным последствиям. Выходом из этого непростого положения может стать ответственное Правительство (или, как его еще называют, Правительство парламентского большинства), занимающее как бы серединное положение между главой государства и народным представительством15.
В настоящий момент наиболее актуальной является проблема неэффективности механизма отрешения Президента Российской Федерации от должности. Недейственность механизма отрешения Президента Российской Федерации от должности зачастую может порождать уверенность главы государства в собственной безнаказанности, стремление действовать по собственному усмотрению, не взирая на Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации.
Полагаем, что необходимо упростить технологию отрешения в России, разработать механизм его реализации и четко закрепить все это в
14 Lijphart Arend. Presidentialism and Majoritarian Democracy. / In the book: Presidential or parliamentary Democracy. New York, 1992; Alfred Stepan and Cindy Skach. Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective / In the book: Presidential or Parliamentary Democracy. New York, 1992.
15 Зуйков А.В. К вопросу о совершенствовании правовой базы института президентства Российской Федерации// "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N З
16 г-р
соответствующем законодательстве . Так, неоднократно отмечалось, что глава государства должен находиться под контролем общества, нести юридическую и политическую ответственность за злоупотребление властью. Решение данной проблемы представляется наиболее сложным. Причина в том, что необходимо сочетание двух факторов -психологического и институционального, но в нашем случае это выглядит
17
своего рода утопией .
И, наконец, особенно актуальным в рамках глобального политического пространства является вопрос эффективности института Президента в РФ. Таким образом, именно на данном этапе существования института главы государства, ставится важнейший вопрос его эффективности. Ведь сильная президентская власть позволяет государству добиться сохранения государственного суверенитета и независимости в эпоху глобальных политических и социально-экономических перемен, происходящих в мире. Последнее, в свою очередь, возможно лишь при условии максимальной консолидации усилий общества и государства для проведения последовательной модернизации экономики страны и улучшения уровня жизни ее граждан, и осуществимо только путем оптимизации системы государственного управления в Российской Федерации.
Таким образом, эффективному становлению института президентства в Российской Федерации препятствует неопределенность конституционно-правового статуса Президента РФ в системе органов государственной власти Российской Федерации, многочисленные проблемы его реализации. На настоящем этапе существования данного института приоритетным направлением остается совершенствование
16 Подобные проблемы неоднократно затрагивались в зарубежных научных исследованиях. См.напр.: Cass Sunstein. Changing Constitutional Powers of the American President // EECR, Vol 2, N4, Fall 1993 / Vol 3, N1, Winter 1994.
17 Быкова Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. N 4. С. 94 - 96.
законодательной основы реализации конституционно-правового статуса Президента РФ. Укрепление института президентства необходимо связывать с решением насущных проблем реализации полномочий президентом РФ. Насколько возможно усиление президентской власти в условиях современной роли России в глобальном политическом пространстве, покажет лишь время. На настоящий момент, представляется актуальным совершенствование различных аспектов президентской формы правления в целях достижения стабильности политической системы.
Библиография:
1.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., с изм. и доп. М.: НОРМА (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2001.
2.Джангирян Ж.Д. Разделение властей в Республике Армения: Конституционная модель и практика: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 122.
3.Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 151.
4. Зуйков А. Российская модель института президентства по Конституции 1993 года: основные положения// "Сравнительное конституционное обозрение", 2008, N 5
5.Зуйков А.В. Расширение компетенции института президентства нормативными актами Президента РФ в 1991 - 1993 гг.//
"Конституционное и муниципальное право", 2008, N 6
6.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2004;
7.Краснов М.А. Глава государства: рецепция идеи "отцовства" // Гражданское общество и правовое государства. 2008. N 6. С. 33.
8.Рабаданова И.Р. Историко-правовое положение института президентской власти в странах СНГ// "История государства и права", 2008, N 1
9.Чесноков А.С. Президент и правительство: модель взаимодействия при осуществлении государственной власти в Российской Федерации. М.: РГТЭУ, 2005. С. 143 - 144.
