CC BY
467
Андреева Ирина Евгеньевна - аспирант кафедры социально-гуманитарных, психолого-педагогических и правовых
дисциплин АНО ВПО "Евразийский открытый институт", г. Москва
115304, г. Москва, ул. Медиков, 14, корп. 2.
Тел.: 8-926-321-89-49. E-mail: andreeva82@inbox.ru
© Армия и общество. 2012. № 2. С. - .
И.Е. Андреева
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ГЛОБАЛИЗАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ XXI ВЕКА
Глобализация - это признание растущей взаимозависимости современного мира, главным следствием которой является значительное ослабление (некоторые исследователи настаивают даже на разрушении) национального государственного суверенитета под напором действий различных субъектов современного мирового процесса, прежде всего, корпораций и иных транснациональных образований (например, международных компаний, финансовых институтов, этнических диаспор, религиозных движений, мафиозных групп и т.д.). Не связанные, в отличие от национальных государств, условиями международных договоров и конвенций, эти транснациональные образования оказываются в более выгодном положении, перераспределяя в свою пользу властные полномочия [20].
Относительно положения современного государства следует еще раз подчеркнуть, что в условиях глобализации оно подвергается разрушительному воздействию "сверху", "снизу" и "извне" [9].
Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз [21].
Таким образом, реализация глобализационных проектов сопровождается появлением новых проблем, которые требуют решения и являются своего рода индикатором эффективности деятельности институтов государственной власти. В
Российской Федерации одной из них является проблема совершенствования президентской формы правления.
Современная российская модель института президентства закреплена в конституционных положениях, содержащихся в главе 1 "Основы конституционного строя" [16, ст. 11], главе 4, полностью посвященной Президенту, а также в главе 5 "Федеральное Собрание", главе 6 "Правительство Российской Федерации" и в главе 7 "Судебная власть", где содержатся отдельные нормы, касающиеся института президентства [16]. Всего же из 137 статей Конституции главе государства так или иначе посвящены более 30. Конституция Российской Федерации знаменовала победу главы государства в острой политической борьбе начала 1990-х г. и, естественно, не могла не стать Конституцией "Президента", а не "против Президента". Можно сказать, что именно вышеуказанные нормы стали основой формирования в стране президентской власти.
Весь период существования президентства в РФ неопределенными оставались различные аспекты его функционирования. По настоящее время нерешенными остаются множество проблем, которые снижают эффективность реализации президентской власти в РФ. В связи с этим в России неоднократно поднимается вопрос о целесообразности сохранения президентской формы правления. Необходимо отметить, что соответствующая проблема является предметом зарубежных научных исследований уже не одно десятилетие [см., например: 1; 3].
На сегодняшний день по вопросу совершенствования правовой базы института президентства Российской Федерации наметился целый круг весьма актуальных проблем. Как отмечается в научной литературе, ключевой из них является проблема взаимоотношений между Президентом и Правительством. Существует расхожее мнение, что любой мало-мальски серьезный конфликт между Президентом и Правительством всегда плохо кончается, подрывая всю систему государственной власти. Однако, как известно, полностью "бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию", что тоже может привести к весьма печальным последствиям. Выходом из этого непростого положения может стать ответственное Правительство (или, как его еще называют, Правительство парламентского большинства), занимающее как бы серединное положение между главой государства и народным представительством [13].
В настоящий момент наиболее актуальной является проблема неэффективности механизма отрешения Президента Российской Федерации от должности. Недейственность механизма отрешения Президента Российской Федерации от должности зачастую может порождать уверенность главы государства в собственной безнаказанности, стремление действовать по собственному усмотрению, невзирая на Конституцию и законы Российской Федерации. Ряд политологов и юристов, учитывая данное обстоятельство, считают, что необходимо упростить технологию отрешения главы государства от власти, разработать механизм его реализации и четко закрепить все это в соответствующем законодательстве1. Так, неоднократно отмечалось, что высшее должностное лицо государства должно находиться под контролем общества, нести юридическую и политическую ответственность за злоупотребление властью. Решение данной проблемы представляется наиболее сложным. Причина в том, что необходимо сочетание двух факторов - психологического и институционального, но, учитывая российскую ментальность, формировавшуюся в течение многих веков, и историю нашего государства, это выглядит своего рода утопией [см.:7].
Как отмечает Л.А. Окуньков, следует признать, что данная процедура настолько сложна и почти нереальна на практике. «Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина» [22, с. 54]. Кстати, в Основном Законе России имеется словосочетание "против Президента", а точнее - "обвинение против Президента" [16, ч. 3, ст. 93]. Речь здесь идет об урегулировании процедуры потенциального отрешения от должности Президента Российской Федерации [19].
Проблема ответственности главы государства также затронута в отечественной литературе. Как отмечает А.В. Куриленко, история свидетельствует, что Президента РФ привлечь к юридической ответственности практически невозможно. Поэтому встает вопрос о создании соответствующих правовых механизмов, которые могли бы оказывать серьезное влияние на Президента России в вопросах персональной ответственности. Например, возможно прописать в Конституции Российской Федерации, что при
1 Подобные проблемы неоднократно затрагивались в зарубежных научных исследованиях. См., напр.: [4; 5]. - И.А.
неоднократном (более двух или трех раз) вынесении вопроса об отрешении Президента РФ и поддержке этого вопроса хотя бы четвертью членов соответствующего государственного органа, который может поднимать такие вопросы, в этом случае высшему должностному лицу страны будет юридически запрещено баллотироваться на эту должность на следующий срок после окончания срока полномочий [17].
В современных научных исследованиях затрагиваются вопросы о необходимости пересмотра президентских обязанностей как гаранта Конституции РФ. Так, отмечается, что Президент Российской Федерации выступает не только в качестве гаранта (хранителя) Конституции как самого документа, но и содержащихся в ней норм, тех прав, которые в ней предусмотрены, например, права на социальное обеспечение по возрасту, государственные пенсии и социальные пособия [16, ст. 39], права на жилище [16, ст. 40], права на охрану здоровья и медицинскую помощь [16, ст. 41], права на благоприятную окружающую среду [16, ст. 42], права на образование [16, ст. 43] и т.д. Исходя из этого приходится учитывать объем, а порой и громоздкость президентских обязанностей по гарантированию Конституции РФ. Возникает вопрос: не следует ли передать ряд гарантирующих (охранительных) функций другим государственным органам, наделить их соответствующими полномочиями и обязанностями [см.: 18].
Полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования имеет особую конституционно-правовую природу. В сущностном плане его можно рассматривать как проявление гуманности верховной власти государства по отношению к гражданам, осужденным за совершение преступлений [см.: 6]. Порядок реализации Президентом РФ полномочия по осуществлению помилования должен получить более детализированное законодательное регулирование [см.: 7; 8].
Достаточно важной научной проблемой, сопровождающей существование института президентской власти, является проблема неопределенности самой структуры данной власти. Представляется весьма затруднительным обосновать оптимальный термин, который бы точно отражал содержание структуры президентской власти, в связи с чем более плодотворным, с точки зрения научного познания президентской власти, видится исследование особенностей ее организационных основ [см.: 12]. Для этого необходимо определиться с органами и должностными лицами, участвующими в реализации и способствующими
реализации президентской власти. На этот счет, как считает С.А. Осетров, в науке права также нет единства мнений [23].
Помимо неопределенности в самой структуре президентской власти, существует и неопределенность в статусе актов, издаваемых Президентом РФ. Как отмечается в литературе, акты главы российского государства занимают двусмысленное положение. Во исполнение своих конституционных полномочий Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения (акты индивидуального характера), которые публикуются и подлежат обязательному применению на всей территории Российской Федерации [16, ст. 90]. При этом Президент не относится к исполнительной ветви власти, которая подчиняется Правительству РФ [16, ст. 110]. Можно сделать вывод о том, что акты главы государства не являются административными актами, поскольку они исходят не от исполнительной власти; занимают более высокое положение по отношению к актам Правительства РФ в иерархии норм (идут сразу же за федеральными законами). Имея нормативный характер, они могут быть предметом контроля со стороны Конституционного Суда [2; 16, ч. 2, ст. 125, п. «а»].
Укрепление института президентства необходимо связывать с решением насущных проблем реализации полномочий Президентом РФ. Насколько возможно усиление президентской власти в условиях современной роли России в глобальном политическом пространстве, покажет лишь время. На настоящий момент представляется актуальным совершенствование различных аспектов президентской формы правления в целях достижения стабильности политической системы.
Очень важным для перспективы существования президентской формы правления является осознание места Президента в системе разделения властей Российской Федерации. Достижение эффективности реализации принципа разделения властей является важным шагом на пути достижения стабильности политической системы в рамках глобального политического пространства. Совершенно справедливо отмечается учеными, что наличие устойчивой, организационно обособленной системы органов и должностных лиц, обеспечивающих и способствующих реализации президентской власти в Российской Федерации, является важным аргументом в пользу существующей в науке конституционного права идеи о юридической и политической самостоятельности президентской власти в системе разделения властей в Российской Федерации [см.: 11]. Механизм президентской власти в Российской
Федерации при этом в значительной мере отличается по принципам построения и методам своей деятельности от организационных основ функционирования иных ветвей власти, подчеркивая специфические функции и задачи президентской власти как интегрирующего начала современной российской государственности [см.: 23].
Существующая система разделения властей построена без учета определения места Президента РФ в ней. По данному вопросу нет единства мнений в научных кругах [см.: 10; 15]. Предпочтительным, с точки зрения автора, является высказанное в научной литературе мнение о том, что главное, о чем необходимо вести речь на нынешнем этапе развития отечественного института президентства, - это совершенствование нормативной базы самого института президентства Российской Федерации, а точнее, как это ни парадоксально звучит спустя 18 с лишним лет после его учреждения, о ее создании: о назревшей необходимости разработки и принятия не предусмотренного Конституцией Российской Федерации Федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации" - комплексного акта, расшифровывающего и интерпретирующего конституционные положения о Президенте Российской Федерации, а также регулирующего основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом Российской Федерации своих полномочий [14].
Таким образом, обозначенный круг основных проблем, сопровождающих существование института президентства в Российской Федерации, позволяет говорить о несовершенстве существующей модели власти. В то же время в условиях реализации глобализационных проектов XXI столетия особую актуальность приобретают требования к повышению эффективности деятельности институтов государственной власти, обусловленные, в первую очередь, необходимостью обеспечения национальной безопасности. Одним из путей, способствующих решению существующей проблемы, является создание действенных законодательных механизмов реализации президентской власти в России.
* * *
1. Arend Lijphart. Presidentialism and Majoritarian Democracy // Presidential or parliamentary Democracy. N.-Y., 1992.
2. Khabrieva T.Ia. Le statut constitutionnel du President de la Federation de Russie // Revue francaise de Droit constitutionnel. 2010. N 81. P. 105 - 122.
3. Stepan Alfred, Skach Cindy. Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective // Presidential or Parliamentary Democracy. N.-Y, І992.
4. Sunstein Cass. Changing Constitutional Powers of the American President // EECR. І993. Vol 2. N4.
5. Sunstein Cass. Changing Constitutional Powers of the American President // EECR. І994. Vol 3. N І.
6. Брежнев О.В. Конституционное полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования: проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2GH. N ІІ. С. 47 - 49.
7. Быкова Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации // Общество и право. 2GH. N 4. С. 94 - 9б.
8. Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2GH. N 3. С. 87 - 89.
9. Власова Г.Б. Процессы глобализации и судебная власть // Мировой судья. 2G!G. N 3. С. 2-5.
Ю. Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о роли и месте Администрации Президента Российской Федерации // Административное право и процесс. 2G!2. N 3. С. 34 - 39.
11. Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. 2G^. N 2. С. 29 - 33.
12. Зуйков А.В. Введение института президентства и расширение его компетенции нормативноправовыми актами Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР // Конституционное и муниципальное право. 2GG8. N 3.
13. Зуйков А.В. К вопросу о совершенствовании правовой базы института президентства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2GG8. N 3.
14. Зуйков А.В. Политика в рамках права: "правила игры" для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2G!G. N 2. С. 25 - 3І.
ІЗ. Конджакулян К.М. Кадровые отношения Президента и должностных лиц органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения // Конституционное и муниципальное право. 2G!2. N І. С. 48 - ЗІ.
16. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // Конституция Российской Федерации: [сайт]. URL:http://www.constitution.ru/ (Дата обращения ^^^G^).
17. Куриленко А.В. Взаимодействие Президента России с органами государственной власти по гарантированию Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина // Юридический мир. 2GH. N б. С. І9 - 2І.
18. Куриленко А.В. Некоторые вопросы обеспечения Президентом России гарантированности Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2G!2. N І. С. 4б - 48.
19. Марино И. Отрешение Президента РФ от должности: разработки, концепции, позиции участников Конституционного совещания І993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2G^. N З. С. 47 - 54.
2G. Михайлова М.Д. Некоторые проблемы глобализации // Международное публичное и частное право. 2GG9. N 3.
2І. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2G2G года:/ утв. указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 [Электронный ресурс] // Совет
безопасности Российской Федерации [сайт]. Ц^: http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html (Дата обращения 14.10. 2012).
22 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.
23. Осетров С.А. Организационные основы президентской власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 41 - 44.
