CC BY
1269
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
СКРЫТЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация. В статье в результате анализа доктринальных источников и изменений законодательства в сфере полномочий Президента России выявлены такие тенденции, как: расширение полномочий посредством законодательства и подзаконных актов, институционализация скрытых полномочий. Выявлены причины расширения скрытых полномочий и обозначены риски этого правового явления. Сделан вывод о несоответствии распространяющегося «режима ручного управления» в механизме реализации конституционных полномочий Президента России содержательной сути конституционной модели института президента. Предложены возможные пути разрешения сложившейся практики. Ключевые слова: Конституция, Президент Российской Федерации, скрытые полномочия, фактический и юридический источник скрытых полномочий, тенденции «правовой судьбы» скрытых полномочий Президента России.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.46.6.015-023
V. V. KOMAROVA,
Professor, Doctor of Law, Acting Head of Department of Constitutional and
Municipal Law
of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
vvalentinak@ya.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
HIDDEN POWERS OF THE PRESIDENT OF RUSSIA: ISSUES OF THEORY AND PRACTICE
Abstract. In the article, as a result of the analysis of doctrinal sources an-dChanges in legislation in the sphere of powers of the President of Russia, The following tendencies are revealed: expansion of powers throughlegisla-tion and by-laws; on the institutionalization of hiddenauthority The reasons for the expansion of hidden powers andthe risks of this legal phenomenon are identified. A conclusion is drawn about non-compliance»manual mode» in the mechanismrealization of the constitutional powers of the President of Russiathe content of the constitutional model of the president's institution. Possible ways of resolving the established practice are suggested. Keywords: Constitution, President of the Russian Federation, hiddenpow-ers, actual and legal source of hidden powers, tendencies of the «legal fate» of the hidden powers of the President of Russia.
Валентина
Викторовна
КОМАРОВА,
профессор, доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) vvalentinak@ya.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© В. В. Комарова, 2018
16
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—S имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Правовая природа Конституции Российской Федерации, которая выступает важнейшим политическим актом, определяющим соотношение интересов и взглядов ведущих социально-политических сил на момент ее принятия, устанавливает основополагающие цели, принципы и ценности, вектор развития общества и государства, основы правового положения личности, социально-экономической и политической организации общества, государственно-территориального устройства, осуществления публичной власти, предопределяет президентские полномочия.
Конституция Российской Федерации как системообразующий закон государства выполняет важную роль в относительно новом для страны институте президентства: не только по-новому его закрепляет, но и выделяет два подинститута, используя для этого различную методологию изложения конституционного текста: содержательную и функциональную.
О. Е. Кутафин писал, что «основная существенная характеристика статуса Президента РФ заключается в том, что он, являясь главой государства, сочетает в себе два качества: органа государства и высшего должностного лица... Статус Президента РФ проявляется во всех его законодательно определенных функциях, в обобщенной форме сформулированных в ст. 80 Конституции РФ»1. О. Е. Кутафин считал, что «глава государства — это. символ единства нации (народа) и государства»2.
Согласимся, что, если «взять за первооснову содержательную сторону политико-правового явления, тогда конституционно-правовой статус по своему потенциалу и возможностям развития в актах конституционно-правового и отраслевого законодательства является стратегически определяющим, в концентрированном виде вобравшим в себя главные характеристики президентуры. Если исходить из формально-юридических требований, конституционно-правовой институт является более объемным и более детально раскрывающим глубинный потенциал статуса»3.
К содержательной части конституционного статуса президента можно отнести определение места президента в системе органов государственной власти, основные направления деятельности, выражающие общественное назначение президентской власти; функциональная часть включает в себя перечень его конституционных полномочий4.
Содержательная часть сформулирована предельно абстрактно, тогда как функциональная отличается большей конкретизацией, поскольку выражается в полномочиях: это ключевой элемент конституционно-правового статуса президента, ведь именно посредством своих полномочий глава государства вступает в правоотношения с иными субъектами публичной власти, гражданами.
В современной российской конституционной теории и практике президентские полномочия в их расширительной динамике подвергнуты детальному ана-
1 Кутафин О. Е. Глава государства : монография. М. : Проспект, 2013. 560 с.
2 Кутафин О. Е. Глава государства. М., 2012. С. 7.
3 Малиновский В. А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2004. 55 с.
4 Комарова В. В., Магомедов Ш. Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999. С. 15—17.
ШЖ Комвровв В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Скрытые полномочия Президента России: |/
имени O.E. Кутафина(МГЮА) Вопросы теории И практики
лизу и классификации. Предложены самые разные основания для выделения видового многообразия.
Олег Емельянович Кутафин выделял полномочия Президента Российской Федерации, связанные с формированием других федеральных органов государственной власти, с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и законности в их деятельности, с определением основных направлений внутренней и внешней политики государства, с его участием в федеральном законодательном процессе, а также полномочия в области внешней политики, обороны и обеспечения безопасности государства5.
В. Е. Чиркин выделяет полномочия главы государства, основанием для которых можно назвать сферу деятельности:
1) представительство государства внутри страны и на международной арене;
2) формирование органов государства и назначение высших должностных лиц;
3) защита конституционного строя;
4) полномочия, относящиеся к сфере правового статуса личности и защите прав человека и гражданина;
5) координационно-арбитражные полномочия;
6) участие в деятельности законодательной власти;
7) участие в деятельности исполнительной власти;
8) участие в деятельности судебной власти6.
А. Н. Кокотов условно подразделяет полномочия президента на его полномочия как главы государства и как фактического главы исполнительной власти7.
Л. А. Окуньков выделял полномочия президента как гаранта Конституции, в сфере использования президентом согласительных процедур, полномочия президента в области кадровой политики, в области обороны страны и обеспечения ее безопасности, во внешней политике8.
В соответствии с функциями президента выделяют полномочия президента: как гаранта Конституции; как гаранта прав и свобод человека и гражданина; по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; по определению основных направлений внутренней и внешней политики; по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; по представлению Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях; по обеспечению собственной деятельности; по принятию актов9. Исследование функциональной классификации сегодня, наверное, самое глубокое10.
5 Кутафин О. Е. Глава государства : монография. М. : Проспект, 2013. С. 426—489.
6 Чиркин В. Е. Глава государства. М. : Норма: Инфра-М, 2010. 239 с.
7 Кокотов А. Н. Конституционное право России : курс лекций. М. : Проспект : Велби, а 2008. 296 с. Т
8 Окуньков Л. А Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практи- □ ка. М. : Норма, Инфра-М, 1996. С. 36—54. И
9 Колобаева Н. Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (во- Е просы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 19—22. Н
10 Прокофьев В. Н. Полномочия Президента России как гаранта Конституции: история,
современность, перспективы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпри-
>
18 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Полномочия, выделяемые по критерию адресной направленности, раскрывают в своих работах А. М. Осавелюк11, Л. А. Окуньков12 и другие авторы13. Выделяются императивные и диспозитивные, исключительные и ординарные полномочия14.
И практически в каждой из названных выше и не названных, но бытующих в теории конституционного права классификаций авторы оставляют за пределами своих теоретических конструкций некоторые президентские полномочия в виде «иных полномочий Президента Российской Федерации» или прямо указывают на наличие таких, которые не вписываются в предлагаемые классификации.
Названия таких президентских полномочий разные: скрытые полномочия (выявленные Конституционным Судом РФ), «подразумеваемые» (выявляемые в ходе правотворческой деятельности главы государства) полномочия15, названные термины используют как синонимы16; указное право17, поручительное право (Ю. А. Тихиров18), резервные полномочия19.
Но суть, по мнению автора статьи, примерно одинакова, в отличие от «компе-тенционной экспансии» — «очевидного внеконституционного расширения полномочий Президента с превышением пределов компетенции за счет компетенции других институтов. Данное явление имело место на всем протяжении существования российского института президентства, но в три этапа, отличавшиеся воздействием различных факторов, целями, условиями и, что принципиально, способами расширения президентских полномочий: 1991—1993 гг.; 1994—1999 гг.; 2000—2009 гг.»20. Отметим, что процесс институционализации скрытых полномочий продолжается.
нимательство; право и управление. 2017. № 7 (86) ; Петрушкина Ю. Д. Полномочия Президента РФ как главы государства // Законность и правопорядок в современном обществе. 2013. № 15 ; Виноградов О. В. Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина // Государство и право. 2008. № 3 (32). С. 221—226.
11 Осавелюк А. М. Конституционное право зарубежных стран. М. : Юнити-Дана, 2012. 575 с.
12 Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М. : Норма, Инфра-М, 1996. С. 36—54.
13 Комарова В. В. Конституционное право : учебное пособие. М. : Директ-Медиа, 2014. 161 с.
14 Щипанов А. В. Полномочия Президента Российской Федерации: варианты классификаций // Российский юридический журнал. 2009. № 6. С. 232—235.
15 О наличии у Президента Российской Федерации скрытых или подразумеваемых полномочий говорят и такие авторы, как М. А. Краснов, Л. М. Рахманов, О. Н. Тарасов, Е. Бондарец.
16 Современные проблемы организации публичной власти : монография / рук. авт. колл. и отв. ред.: д. ю. н., профессор С. А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2014. С. 9.
17 Лучин В. О. Указное право в России. М., 1996.
18 Абаева Е. А. Конституционализация скрытых президентских полномочий // Конституционные идеалы и ценности в практической демократии : материалы и доклады Между-нар. науч.-практ. конференции. Самара, 2017. С. 168.
19 Краснов М. А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента // Государство и право. 2015. № 1. С. 14, 15.
20 Зуйков В. А. Политика в рамках права: правила игры для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 25—31.
ШШЖ Комвровв В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Скрытые полномочия Президента России: имени O.E. Кутафина(МГЮА) Вопросы теории И практики
Исходя из буквы Конституции России, нормативная структура института президента состоит, во-первых, из норм федеральной конституции, во-вторых, из норм федеральных конституционных законов, в-третьих, из норм федеральных законов, в-четвертых, из подзаконных актов21.
Что можно назвать скрытыми полномочиями: те, которые не названы конституционным текстом (первичные скрытые полномочия) или федеральным законодательством (вторичные скрытые полномочия)? Правомерно ли выделять два уровня скрытых полномочий?
Конституционно закрепленные полномочия Президента России находят механизм своей реализации в федеральном законодательстве. В результате законодатель начал демонстрировать тенденции развития в сторону более четкого определения компетенции и обязательств.
Например, согласно Федеральному закону от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»22 публично-правовая компания может быть создана не только на основании федерального закона, но и на основании указа Президента РФ. Помимо этого, за Президентом РФ закреплено право принять решение о создании публично-правовой компании, Президентом РФ определяется срок, может быть закреплено право назначать председателя и членов наблюдательного совета публично-правовой компании и прекращать их полномочия досрочно; реорганизация и ликвидация публично-правовой компании, созданной на основании указа Президента РФ, осуществляются также на основании указа Президента РФ.
На основании указанного Закона Президент РФ получает годовой отчет публично-правовой компании.
Закон закрепляет право Президента РФ своими правовыми актами предусмотреть осуществление отдельных полномочий в отношении публично-правовых компаний. Таким образом, мы видим санкционированное законодательной властью расширение полномочий на основании актов Президента России — санкционированные скрытые полномочия (третий уровень скрытых полномочий).
Есть примеры и иные — расширительные санкционированные законами. Федеральные законы от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"»23 и от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации»24 закрепляют полномочия Президента РФ и Правительства в отношении корпорации; полномочия Президента и органов государственной власти Российской
21 Комарова В. В., Магомедов Ш. Б. Указ. соч. С. 79.
22 Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О публично-правовых Т компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодатель- □ ные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4169. И
23 Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О Государственной Е корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Н Ст. 4341. □
24
СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4736.
>
Федерации в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры.
Однако объем правомочий, закрепляемых федеральным законодателем в этом механизме, и их расширительные пределы вызывают вопрос о соразмерности в силу риска перекладывания с исполнительной власти на Президента России решения точечных, а не векторных, базовых вопросов, вытекающих из духа Конституции России и содержательного наполнения института президента. Возникают вопросы: это реализация полномочий Президента или прямое вмешательство в деятельность исполнительной власти, санкционированное властью представительной? В этой связи, возможно, целесообразно было бы ввести процедуру одобрения Президентом решений Правительства в той или иной сфере, с тем чтобы не углубляться в ручное управление точечных вопросов.
Возвращаясь к источникам «скрытых» полномочий, отметим, что очевидно их деление на фактические и юридические. К последним отнесем федеральное законодательство, подзаконные акты. В числе последних особое место занимают акты Президента России, направленные:
— на создание новых видов актов (поручений). С точки зрения автора статьи, об институционализации скрытых полномочий Президента России можно судить по реально действующему «поручительскому праву» — не только потому, что поручения Президента России сегодня исчисляются многими десятками, но и по имеющейся ответственности за их невыполнение. Ярким примером могут стать Перечни поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, утвержденные Президентом РФ 16.03.2018, 05.12.2016 № Пр-2346, 05.12.2014; письмо Минтруда России от 29.01.2018 № 13-5/10/П-546 «О Перечне поручений Президента Российской Федерации по итогам встречи с представителями общественных организаций и профессиональных сообществ, оказывающих содействие инвалидам»; поручение Президента РФ от 15.11.2011 № Пр-3400 «Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года» и др.;
— создание новых правовых механизмов, таких как федеральные округа и полномочные представители Президента в федеральных округах (с расширением их организационно-обеспечивающей структуры и полномочий), уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и некоторые иные, может иллюстрировать расширение полномочий Президента собственными актами. Определенное число нормативных указов Президента издано фактически
в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством РФ. Объяснение — особая роль Президента, его обширные полномочия, касающиеся не только исполнительной, но и законодательной власти25.
25 Подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайно указного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов.
ШЖ Комвровв В. В.
УНИВЕРСИТЕТА Скрытые полномочия Президента России: имени O.E. Кутафина(МГЮА) Вопросы теории и практики
Однако согласимся с М. А. Красновым и И. Г. Шаблинским: «.нередко полномочия, установленные в его собственных правовых актах, реализованные через них или закрепленные законодательно, являются всего-навсего конкретизацией конституционных функций (задач) Президента как главы государства или его конституционных полномочий, сформулированных в довольно общем виде. В некоторых же случаях законодатель даже ограничивает Президента, предписывая определенный порядок реализации его конституционного полномочия. Тем более что Конституция в своем тексте порой оговаривает необходимость принятия того или иного закона, который должен конкретизировать полномочия и установить порядок их осуществления»26.
Современная конституционная правовая модель компетенции Президента вписывается в традиции российской власти; по мнению С. А. Авакьяна, как и прежде, государственный механизм стремится воспроизводить свой монолитный характер, а весь бюрократический аппарат замкнут на главу государства.
Значимую роль в институционализации скрытых полномочий Президента страны играет Конституционный Суд России. Его решения и правовые позиции в сфере выявления скрытых полномочий Президента России могут быть рассмотрены «как создающие эффект вторичной конституционализации в российской политической системе в целом»27.
Отчасти возможность вовлечения судебной власти в процесс становления и институционализации скрытых полномочий Президента России прослеживается в буквальном прочтении текста ст. 125 Конституции РФ.
Конституционным Судом РФ в постановлениях от 31.07.1995 № 10-П, от 04.04.2001 № 8-П высказана правовая позиция, согласно которой для случаев, когда деятельность Президента Конституцией не детализирована, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83—89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием соответствия президентских указов и распоряжений Конституции РФ и федеральным законам.
Примером могут быть и иные решения Конституционного Суда РФ28.
В заключение отметим, что современные авторы приходят к мнению о необходимости конституционализации президентских полномочий, то есть приведения в соответствие с целями, принципами и ценностями, заложенными в Конституции РФ, законодательства и правоприменительной практики, а именно актов
26 Краснов М. А, Шаблинский И. Г Российская система власти: треугольник с одним углом. М. : Институт права и публичной политики, 2008. 231 с.
27 Торнхилл К., Смирнова М. В. Модели вторичной конституционализации в российской политической системе // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 34—42.
28 Например, консультации Президента с политическими партиями и кандидатами на долж- а ность высшего должностного лица субъекта: постановление Конституционного Суда РФ
от 24.12.2012 № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений □
федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (предста- И
m
вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- ^
рендуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.
>
правоприменения и политического поведения главы российского государства29. Ряд ученых выступают за принятие закона о Президенте с целью закрепления фактических полномочий Президента30.
В этой связи видится следующее. Назрела необходимость четкого определения критериев: когда принцип пропорциональности, который к настоящему времени занял прочную позицию в российском судопроизводстве и распространяется на нормотворческую деятельность31, находится в непротиворечии с принципом соразмерности, а когда выходит за рамки реализации конституционно определенных президентских полномочий и вторгается в пределы повседневной деятельности органов публичной власти, фактически переключая «в ручной режим управления».
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Абаева Е. А. Конституционализация скрытых президентских полномочий // Конституционные идеалы и ценности в практической демократии : материалы и доклады Международной научно-практической конференции. — Самара, 2017. — С. 162—171.
2. Виноградов О. В. Полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина // Государство и право. — 2008. — № 3 (32). — С. 221—226.
3. Зуйков В. А. Политика в рамках права: правила игры для Президента // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — С. 25—31.
4. Кокотов А. Н. Конституционное право России : курс лекций. — М. : Проспект : Велби, 2008. — 296 с.
5. Колобаева Н. Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2007. — 30 с.
6. Комарова В. В. Конституционное право : учебное пособие. — М. : Директ-Медиа, 2014. — 161 с.
7. Комарова В. В., Магомедов Ш. Б. Глава государства, региона Российской Федерации. — М., 1999. — 318 с.
8. Краснов М. А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала Президента // Государство и право. — 2015. — № 1. — С. 5—16.
29 Абаева Е. А. Конституционализация скрытых президентских полномочий. Конституционные идеалы и ценности в практической демократии. Материалы и доклады 12 Международной научно-практической конференции. Самара. 2017 год. С. 169.; Зуйков В. А. Указ. соч. С. 25—31.
30 Краснов М. А, Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 222—223.
31 Современными авторами предлагается закрепить принцип пропорциональности на уровне федерального закона с целью установления обязательной юридической силы содержательного ядра этого принципа не только для судов, но для законодательных и исполнительных органов государственной власти. См.: Черепанов В. А. О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 109.
Комарове В. В.
Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики
9. Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. — М. : Институт права и публичной политики, 2008. — 231 с.
10. Кутафин О. Е. Глава государства : монография. — М. : Проспект, 2013. — 560 с.
11. Лучин В. О. Указное право в России. — М., 1996. — 51 с.
12. Малиновский В. А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Алматы, 2004. — 55 с.
13. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика.— М. : Норма, Инфра-М, 1996. — 240 с.
14. Осавелюк А. М. Конституционное право зарубежных стран. — М. : Юнити-Дана, 2012. — 575 с.
15. Петрушкина Ю. Д. Полномочия Президента РФ как главы государства // Законность и правопорядок в современном обществе. — 2013. — № 15. — С. 80—84.
16. Прокофьев В. Н. Полномочия Президента России как гаранта Конституции: история, современность, перспективы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2017. — № 7 (86). — С. 85—89.
17. Современные проблемы организации публичной власти : монография / рук. авт. колл. и отв. ред.: д. ю. н., профессор С. А. Авакьян. — М. : Юстицин-форм, 2014. — 596 с.
18. Торнхилл К., Смирнова М. В. Модели вторичной конституционализации в российской политической системе // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 6. — С. 34—42.
19. Черепанов В. А. О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. — 2014. — № 3. — С. 105—111.
20. Чиркин В. Е. Глава государства. — М. : Норма: Инфра-М, 2010. — 239 с.
21. Щипанов А. В. Полномочия Президента Российской Федерации: варианты классификаций // Российский юридический журнал. — 2009. — № 6. —
С. 232—235.
