CC BY
579
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
В.Н. Прокофьев
ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ В ПРИЗМЕ КОМПОНЕНТОВ
ЕГО КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
В статье анализируются конституционные полномочия президента РФ с позиций его конституционно-правового статуса. Предлагается авторская классификация полномочий, подразделение их на ординарные и экстраординарные.
Ключевые слова: президент, конституция, полномочия, конституционные полномочия, статус, конституционный статус, право, конституционное право.
V.N. Prokofiev
THE POWERS OF THE PRESIDENT OF RUSSIA
IN THE PRISM OF COMPONENTS
OF HIS CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS
In article on wide theoretical and applied material the author carries out the analysis of the constitutional powers of the president of the Russian Federation from positions of his constitutional legal status. The author offers own classification of powers, subdividing them on ordinary (routine) and extraordinary (extreme).
Keywords: president, constitution, powers, constitutional powers, status, constitutional status, law, constitutional law.
Проблема конституционно-правового статуса современных президентов, их полномочий пребывает в ряду актуальных, хотя нельзя не отметить, что сегодня она чаще является предметом общественно-политического, а не строго юридического дискурса. В отечественном конституционном правоведении эти вопросы активно обсуждались в первое десятилетие XXI в. Причем, во многих случаях система обязанностей, которая составляет содержание конституционно-правового статуса главы России, определялась посредством характеристик с позиции соответствующих статей Конституции России. Поэтому в фактическом определении сущности, структуры, содержания как их самих, так и их компонентов с элементными описаниями конституционного правового положения главы Российского государства, большинство исследователей основывались на их лингвистическом понимании в контексте конституционно-правового положения Президента1.
Оригинальную концепцию представляет понимание правового положения
© Прокофьев Вадим Николаевич, 2016
Кандидат философских наук, доцент кафедры государственной и муниципальной службы (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»); e-mail: [email protected]
главы России как сбалансированной и динамичной в позитивном плане совокупности составных компонентов, отражающих истинно правовой статус Президента, ранг положения во власти и социуме по отношению к другим правосубъектам. В этом видении выделяются следующие составляющие компоненты президентского статуса, а именно: аксиологически-исполнительные; общественно-публичные; личностно-ответственные; деятельностно-гарантийные2.
Идентичная ситуация складывается и с анализом комплекса полномочий Президента, в котором в отечественном конституционном правоведении существует множественность типологий. Традиционно основой классификации прав и обязанностей главы России является указание на сферы осуществления полномочий. Правоведы называют различное число групп полномочий Президента. Так, С.А. Авакьян выделяет 5 основных групп:
1) в части обеспечения прогресса государственных структур, системы и алгоритма выявления, определения и рекомендации к назначению высших должностных лиц;
2) по руководству внутренней политикой государства и интеракции с иными органами власти и управления;
3) в области иностранных дел;
4) по обеспечению военной безопасности, устойчивости порядка в стране;
5) в части соблюдения конституционного правового положения человека и гражданина3.
В свою очередь В.Е.Чиркин включает в свою классификацию 8 категорий полномочий:
1) правовая роль и статус гражданина;
2) федеративная жизнедеятельность общества; т
3) парламентская функциональность; I
л \ С
4) органы исполнительной власти; а
5) судебные органы власти; с
6) урегулирование экстренных ситуаций; й
7) военные вопросы; у
8) внешняя политика4. р
' т
Е.И. Козлова формулирует систему структурирования прав и обязанно- н
стей Президента РФ по основанию дифференциации векторов его работы й
на обязанности, связанные со следующими обстоятельствами: формировани- и
ем федеральных органов государственной власти; участием в легислативной Ч
деятельности; работой исполнительных структур власти; обеспечением всем |
необходимым для реализации обязанностей и полномочий федеральной госу- I
дарственной власти в границах России; международными делами и обороной м
страны; другими сферами государственной деятельности5. и
С учетом приведенных позиций автор настоящей статьи хотел бы пред- №
ложить собственное видение сущности конституционно-правового статуса 0
Президента и проанализировать его права и обязанности. Конституционно- т
правовой статус Президента представляет собой двухэлементную совокуп- 6 ность статических и динамических характеристик, где первые отражают комплекс институциональных конституционно-правовых признаков Президента, а вторые — совокупность его прав и обязанностей, которые он осуществляет вовне. Рассмотрим их подробнее.
Итак, внутри полномочий Президента РФ наличествует две макрогруппы:
«ординарные» и «экстраординарные». Первые реализуются Президентом по- 159
вседневно, в условиях нормального функционирования государства; вторые — в условиях экстренных событий, таких как природные или техногенные катаклизмы. Давая характеристику второй группе, следует отметить, что она состоит из совокупности множественных полномочий Президента относительно введения военного положения, в случае агрессии против России или непосредственной угрозы таковой (п. 2 ст. 87 Конституции РФ) и чрезвычайного положения на территории страны, в отдельных районах в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом (ст. 88 Конституции РФ).
Первая макрогруппа полномочий может и должна быть систематизирована по нескольким группам, а именно: прямые конституционные полномочия; ле-гислативные полномочия; права и обязанности Президента в отношении иных ветвей власти; полномочия контроля и организации. Эта структура категорий конституционных полномочий Президента, безусловно, не случайна, т.к. основывается на двух важнейших характеристиках отечественной конституционной системы разделения властей: как ее базового начала; Президент определяется положениями Конституции как глава государства (п. 1 ст. 80).
Анализируя первую группу полномочий, следует отметить, что как глава государства Президент — единоличный представитель России и россиян в целом и на международном уровне, и внутри страны (п. 4, ст. 80 Конституции РФ). Как высший руководитель он призван гарантировать Конституцию, права человека и гражданина, осуществлять охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и «государственного монолита», гарантировать слаженную работу и взаимодействие государственных властных органов (п. 2, з ст. 80 Конституции РФ). Именно Президент определяет ключевые направле-? ния политики внутри страны и вовне (п. 3, ст. 80 Конституции РФ). Также в § эту группу полномочий включаются права и обязанности, установленные для » президентов большинства демократических государств. Среди них можно на-I звать следующие: рекомендации по назначению выборов в Государственную | Думу Федерального Собрания РФ; роспуск Государственной Думы, предусмо-! тренный ст. 111 и 117 Конституции РФ; определение временных рамок орга-
| низации и проведения референдумов; подписание и обнародование федераль-
ф
| ных законов; обращения к Федеральному Собранию с ежегодными послани-| ями о положении страны, о направлениях внутренней и внешней политики 'I государства (пп. «а»-«в», «д», «е» ст. 85); управление внешней политикой; | ведение переговоров с главами государств; ратификация от лица всей стра-| ны любого вида международных договоров; подписание верительных грамот; прием верительных грамот от международных дипломатических представителей (ст. 86); исполнение обязанностей Верховного Главнокомандующего ё Вооруженными Силами страны (п. 1 ст. 87); урегулирование проблем с опре-§ делением гражданства Российской Федерации; предоставление политических 1 убежищ; награждение государственными наградами Российской Федерации; | присвоение почетных званий Российской Федерации, высших военных и высших специальных званий; принятие решения о помиловании (ст. 89).
Конституция России присваивает Президенту существенные законотворческие (правотворческие) полномочия. Их можно подразделить на два важных типа:
тип № 1 — Право законодательной инициативы (п. 1 ст. 104); 160 тип № 2 — Право издавать указы и распоряжения (п. 1 ст. 90).
Характеризуя право законодательной инициативы Президента РФ, следует сказать, что он широко реализует это право, т.е. может вносить законопроекты, предложения об изменении действующего законодательства РФ и уточнения в законопроекты по самым разнообразным направлениям, которые находятся в ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ст. 84) и связаны с функционированием исполнительных структур государственной власти; обеспечением всем необходимым для реализации обязанностей и полномочий государственной власти в границах России; международными делами и обороной страны; другими сферами управления делами государства. При этом в соответствии с процедурой на Президента распространяются общие с другими субъектами законодательной инициативы требования относительно формы и содержания законопроекта, изложенные в гл. 12 (ст. 104-106) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ6.
Таким образом, указы главы Российского государства согласно Основному Закону представляют собой подзаконные акты, обладающие после федеральных законов максимальной легальной силой. Их сущность устанавливается конституционными правами и обязанностями главы государства и осуществляемыми им полномочиями. Необходимо отметить, что анализ Основного Закона позволяет подразделять указы Президента на нормативные и ненормативные. Первые характеризуются как основа для выпуска правовых документов Правительства России (акты и решения). Такие указы в основном конкретизируют и детализируют действующие законы, включают утверждение принятия норм, поименованных в актах парламента. Правовой основой в для их принятия зачастую становятся статьи самого Основного Закона. Так, и по тексту Основного Закона и федерального текущего законодательства глава а России устанавливает главные векторные линии государственной политики. о Идентично Президентом утверждается военная доктрина Российской Федера- К ции, объявляется референдум. Идентично нормативными, по сути, являются о
с
указы Главы государства, в которых Президент представляет себя гарантом а Основного Закона или регулирует алгоритм исполнения присвоенных ему за- в
е
конодательством полномочий и, прежде всего, по вопросам гражданства и по- о милования. ю
тз
Ненормативные распоряжения (указы) выпускаются Президентом также по |
вопросам правоприменения. В соответствии с ними производится назначение К
определенных властных функционеров, награждение, присвоение почетных, а
воинских и специальных званий высшего уровня, предоставление политиче- |
ского убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно- ии
административных вопросов и т.д. №
Давая характеристику осуществлению законотворческих полномочий Пре- 1
о
зидентом, следует отметить, что во многом их оценка сегодня вытекает из ) прошлого России, когда в последнем десятилетии XX в., по известному выра- 6 жению М. Селезнева, «власть Закона была подменена властью Указа»7. Действительно, имевшие место в 90-х гг. правовые перекосы, атавизмы которых проявляются сегодня «ручным управлением» страной, тем не менее, показали, что по оперативности указы главы государства решительно опережают федеральные законы, где последние должны быть рассмотрены в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и позже быть утверждены Президентом, тог- 161
да как относительно указов последнего существует только одно ограничение: они не должны контрадировать с Основным Законом и федеральными нормами (п. 3 ст. 90 Конституции РФ). В этих условиях к Президенту предъявляются особые требования, касающиеся содержания издаваемых им документов, а вовне их адекватность Основному Закону определяет судебный орган конституционного контроля России — Конституционный Суд РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125), а федеральному — высший судебный орган России — Верховный Суд РФ8.
В структуре группы полномочий Президента России по интеракции с иными ветвями власти имеется несколько подгрупп. Во-первых, это полномочия по кадрам, соотносящиеся с назначением Президентом целого ряда властных функционеров федерального уровня (прежде всего, 19 федеральных органов исполнительной власти «прямого подчинения» главе государства). Во-вторых, медиационые полномочия, в границах которых Президент выступает субъектом урегулирования коллизий между ветвями власти. В-третьих, организационно-контрольные, где Президент обладает правом и способностью создавать обусловленные положениями Конституции органы, принимать активное участие в их работе, использовать президентское право Veto, отменить акт, изданный подведомственными ему органами, и пр.
Президент России, реализуя первую подгруппу полномочий, активно взаимодействует с системой власти в целом (ст. 83 Конституции РФ). Так, взаимодействуя с законодательной ветвью, он определяет кадровые вопросы совместно с палатами Федерального Собрания; на основании консенсуса с «нижней» палатой он назначает главу Правительства России; предлагает кандидатуру
з главы Центрального банка России и ставит вопрос о его смещении с занимаем « « «
? емого поста; во взаимодействии с «верхней» палатой представляет кандида-
§ туры в состав судебного органа конституционного контроля России, высшего
g судебного органа России, кандидатуры для замещения должностей Генераль-
i ного прокурора и его заместителей; вносит в Федеральное Собрание предло-
| жения о смещении высшего должностного лица системы надзорных органов
i России и его заместителей; после согласования с консультативными органами
| палат Федерального Собрания назначает и заменяет дипломатических пред-
ф
| ставителей России за рубежом.
| Реализуя свои полномочия во взаимодействии с исполнительной ветвью
Президент, по рекомендации Председателя Правительства РФ, назначает и | увольняет его заместителей и федеральных министров. Касательно судебной | власти глава государства формирует штат не только Конституционного, но и других федеральных судов. Самостоятельно, без согласований и будучи свободным в определении кандидатур, Президент направляет и заменяет пред-g ставителей Российской Федерации в Совете Федерации, участников Совета § Безопасности, нанимает или организует наем кадров Администрации Прези-| дента, определяет и заменяет полномочных представителей Президента, выс-J шее командование Вооруженных Сил России.
В рамках второго направления — медиационного — Президент обладает правами и возможностями использовать консилиацию для исключения противоречий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 85 Конституции РФ). К тому же Президент может 162 приостановить действие актов региональных органов исполнительной власти
в случае, если они явно противоречат Основному Закону и федеральным документам, международным обязательствам России или включают нарушения гражданских прав и свобод до решения этого вопроса судом соответствующей инстанции (п. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Наконец, организационно-контрольное направление представлено, прежде всего, взаимодействием с исполнительной властью, фактическим главой которой он выступает. Президент имеет право руководить официальными заседаниями Правительства, решает вопрос отставки Правительства России. Он подписывает и оглашает федеральные законы, посылает Федеральному Собранию ежегодные послания о состоянии страны и ключевых векторах внутренней и внешней политики государства; независимо руководит деятельностью Совета Безопасности и Администрации Президента. Особую роль здесь также играет Контрольное управление Президента РФ.
Важнейшим полномочием Президента в контрольно-организационном направлении является президентское право Veto. Оно установлено п. 3 ст. 107 Конституции РФ. Толкование данного вопроса содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ»9, в соответствии с которым президентское право Veto реализуется в следующих основных формах: отклонения и возвращения федерального закона. Первая форма применима в отношении принятых федеральных законов и генерирует юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Основного Закона. Базой для второй выступают нарушения установленной Конституцией РФ последовательности шагов принятия федерального закона, ставящих под сомнение результаты во- | леизъявления палат Федерального Собрания и, безусловно, принятие закона. и
Юридические последствия, однако, и у отклонения, и у возвращения за- а кона идентичны. Государственная Дума и Совет Федерации в установленном о Основным Законом порядке должны снова рассмотреть данный Закон. Когда О федеральный закон вторично рассмотрен и одобрен Федеральным Собранием, О
п
что устанавливает ч. 3 ст. 107 (преодоление президентского права Veto), то Пре- а
зидент не имеет права повторно накладывать Veto на такой федеральный закон, |
подписывает и придает ему публичность за период, определенный в 7 дней. О
В заключение следует отметить, что конституционно-правовой статус рос- р
сийского Президента, совокупность его прав и обязанностей и сама Консти- |
туция вырабатывались в критическое для народа и государства время, после- К
довавшее за октябрьскими событиями 1993 г. Тогда, по нашему убеждению, а
стоял принципиальный вопрос о существовании России как демократическо- |
го государства, о сохранности консолидации страны и общества, о развитии по ||
пути преобразований. В этих условиях столь объемные полномочия Президен- №
та, имея целью не допустить многовластия и, более того, расщепления власти, 1
О
были оправданы. Сегодня наша страна также находится в сложной ситуации ) уже геополитического характера, что возлагает на Президента России особые 6 обязанности по управлению социумом и обеспечению общественной устойчивости.
1 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством О.Е. Кутафина. М., 2003; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В.Лазарева. М., 2009.
2 См.: Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: Вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 7. 163
3 См.: Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 477-479.
4 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. 6-е изд. М., 2009. С. 321.
5 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. М., 2003. С. 399.
6 URL: http://www.duma.gov.ru/about/regulations/chapter-12/ (дата обращения: 27.10.2015).
7 Селезнев Г.Н. Вся власть — закону! Законодательство и традиции указного права в России. М., 1997.
8 См. п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О конституционном суде Российской Федерации». Пункт 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».
9 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 18, ст. 2253.
А.В. Семенов
ПРИОРИТЕТ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
В статье рассматриваются условия легализации приоритета в конституционно-правовую практику. Приводится краткий анализ материальных и формальных источников использования приоритета в конституционном праве. Подчеркивается важность Конституционного Суда РФ в становлении и развитии приоритета как самостоятельного явления конституционно-правовой практики. Обращается внимание на целесообразность нормативного закрепления приоритета в текстах конституционно-правовых актов. Обобщается функциональная роль приоритета в конституционном праве.
Ключевые слова: конституционное право, приоритет, источники, конституционно-правовая практика, Конституционный Суд, конституционные веления, правовые позиции Конституционного Суда, юридически значимая деятельность, конституционные правоотношения.
A.V. Semenov
PRIORITY IN CONSTITUTIONAL LAW: THE PROBLEM
This article describes the conditions for the legalization of the priority in the constitutional and legal practice. A brief analysis of the material and the formal sources, the use of priority in constitutional law. The importance of the Constitutional Court in the development of priority as an independent phenomenon of constitutional and legal practice. Attention is drawn to the desirability of securing regulatory priorities in the texts of the constitutional-legal acts. We generalize the functional role of priority in constitutional law.
Keywords: constitutional law, the priority of sources, constitutional and legal practice of the Constitutional Court, the constitutional decrees, the legal position of the Constitutional Court, the legal significance of the activity, the constitutional relationship.
Тема приоритета в конституционном праве принадлежит к числу актуальных и наиболее дискуссионных. Необходимость ее изучения вызвана действием в конституционно-правовой сфере неоднородных по своей природе факторов развития отечественной государственности. Они охватывают широкий спектр аспектов международных и внутригосударственных отношений, которые существенно увеличивают риски дестабилизации конституционного строя страны. Одним из проявлений отмеченного факта стало внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального конституционного закона под условным названием «О приоритете права».
© Семенов Алексей Владимирович, 2016
Кандидат юридических наук, декан факультета заочного и вечернего обучения (Саратовская государственная юридическая академия)
