CC BY
88УДК 351/354 «17/19»
Становление и развитие государственной службы в России в XVIII - начале XX вв. (историко-правовые аспекты)
М.М. Айбатов
В последнее десятилетие в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Государственная служба, как сфера публичной деятельности, представляет собой наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе.
Правовую основу регулирования государственной службы в Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 «О системе государственной службы Российской Федерации» [1], Федеральный закон от 27 июля 2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] (с его принятием утратил силу Федеральный закон от 31 июля 1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации»).
Историческое исследование института становления и развития государственной службы в России дает возможность использования исторического опыта законодательного обеспечения государственной службы для совершенствования современного законодательства ввиду заметного сходства периодов становления института государственной службы тогда и сейчас: от непрофессиональной организации государственного управления (аристократической) к бюрократии в XVIII веке и от «советской» (также непрофессио-
нальной) - к современной, основанной на принципе профессионализма.
Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, организация государственной службы требует дальнейшего реформирования, так как не соответствует полностью целям и задачам социально-экономического развития государства и общества, что отрицательно проявляется практически во всех сферах: в экономической и финансовой деятельности, в решении социальных вопросов, в научной и культурной жизни, обороне, внутренней и внешней политике.
Построение демократического правового государства невозможно без создания соответствующей системы органов власти и государственной службы. В связи с этим 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным была утверждена Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации [3]. Основными целями реформирования государственной службы в Концепции обозначены: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей России. В Концепции подчеркнуто, что реформирование государственной службы должно стать приоритетным направлением в области государственного строительства.
Согласно Указу Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"» [4] главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются:
- создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
- разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
- выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
- внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
- формирование системы управления государственной службой РФ.
В Программе вводится принципиально новое понятие о государственной службе как механизме государственного управления. Государственная служба дифференцируется на федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительную и государственную гражданскую в субъектах Федерации. В рамках реформы предполагалась унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий,
между которыми будет введена эквивалентность. В Программе устанавливаются принципы работы государственных служащих, определены полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, введено понятие служебного контракта.
К сожалению, сегодняшнее состояние российской государственной службы далеко от идеала. Она малоэффективна, слабо организована, недостаточно прочно связывает государство с обществом. Поэтому в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию не только ставится задача повышения эффективности и качества государственного управления, но и открыто говорится о низком уровне компетентности, морально-нравственных качеств государственных служащих, отмечается высокий уровень коррупции, безответственность и непрофессионализм чиновников. Так, 16 мая 2003 г. Президент РФ отметил: «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод» [5]. Выступая 25 апреля 2005 г., Президент Российской Федерации заявил: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой и замкнутую, и подчеркнуто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. Задачей номер один для нас по-прежнему ос-
тается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению. Наша недобросовестная часть бюрократии... научилась употреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благополучия» [6].
Как справедливо отмечает Б.М. Лазарев, в любой системе социального управления люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. Таким персоналом являются государственные служащие
[7]. Государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции. Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления
[8]. В соответствии с Конституцией РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе [9].
Говоря о неэффективности современной многочисленной и неповоротливой российской бюрократии, ее неспособности решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни, следует отметить, что государственная служба дореволюционной России была одной из самых совершенных и действенных в
мире: по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли соперничать со своими европейскими коллегами. Поэтому сегодня, когда государственная служба фактически воссоздается заново, полезно вспомнить прошлое. Знание истории ее возникновения и развития необходимо широкому кругу образованных людей. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы РФ.
Государственная служба является одним из главных институтов государства. Поэтому понимание закономерностей различных аспектов ее построения и функционирования, теоретическая и законодательная обоснованность, учитывающая исторический опыт возникновения и эволюции государственной службы, могут способствовать ее прогрессивному развитию.
Историография проблемы государственной службы обширна. Уже в 50 - 60-е гг. XIX в. Б.Н. Чичериным, С.М. Соловьевым, В.О. Ключевским,
A.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, П. Н. Милюковым проводилась систематизация фактического материала по истории государственных органов и государственных учреждений России, начатая еще в XVIII веке
B.Н. Татищевым, Н.М. Карамзиным, М.М. Щербатовым и др. [10].
Хочется отметить, что и в настоящее время имеется много работ, посвященных отдельным проблемам истории государства и права России, в частности проблемам становления и развития государственной службы. Непосредственно вопросом государ-
ственной службы и госслужащих (чиновников) занимались современные ученые и исследователи: Н.П. Ерош-кин, А.Ф. Ноздрачев, Л.Е. Шепелев, А.В. Оболонский, Н.Н. Ефремова, Н.И. Глазунова, А.А. Гришковец, Ю.Н. Старилов, С.В. Кодан и многие другие.
Многие ученые считают, что государственная служба в России зародилась при Петре, а именно от 24 января 1722 г., когда он ввел в действие знаменитую Табель о рангах. В действительности же государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции насчитывают более тысячи лет [11].
Государственная служба в России существует несколько столетий. Истоки организации государственного управления относятся к IX веку, развитие его неразрывно связано с образованием Древнерусского государства. Постоянный отход значительной части дружины от практической управленческой и военной деятельности в результате получения в собственность или управление земельных владений вызвал потребность в формировании, структурном и функциональном обособлении профессионального слоя слуг (служащих). Однако в Киевской Руси государственные дела еще не были отделены от великокняжеских, служба не являлась повинностью. Служба носила патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). В результате господства личного начала в древней администрации отсутствовали: правильная организация должностей, четкая компетенция ведомств, четкость иерархических отношений между должностными лицами. Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные - дворяне. Материальное обеспечение великокняжеских слуг
осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления территориальными округами («кормления») или же пожалованием земель в вотчину (наследственное владение).
Параллельно с созданием Русского централизованного государства, усилением государственной власти происходит выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии.
В XIV - XVI вв., по мере объединения русских земель под властью московского князя и формирования централизованного государственного аппарата, последовавшего затем развития государственного механизма сословно-представительной монархии, удельные князья, переходившие на положение великокняжеских слуг, получали почетные места на службе для себя и своих потомков и возлагали на себя обязанность безусловного подчинения московскому князю. В этот период закладывались основы регулирования службы государю.
В 1682 г. отмена местничества повлекла за собой отмену безоговорочного приоритета породы перед службой, разрушение прежнего (родового) основания лестницы чинов. Происходит формальное уравнивание боярства и дворян. Высший слой «государевых слуг» образовывается самостоятельным сословием - дворянством. Служба становится повинностью, в зависимости от уровня службы полагалось жалованье и поместье определенного размера. Законы XVI - XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось.
К началу XVII века в России складывается система государственных органов - приказов, осуществ-
ляющих основные функции государства: административные, военные, судебные, финансовые и др. С возникновением в Русском государстве системы приказов зародилось чиновничество - совокупность лиц, имевших чины и состоявших на гражданской службе. Законодательного определения чина и чиновника дано не было. Сложилась иерархия чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий. Специального законодательства о государственной службе в Московском государстве не существовало, однако законодательство XVI - XVII вв. определяло характер служебных повинностей и наказание за уклонение от нее.
С изменением юридического положения служилого сословия претерпевала изменение и юридическая природа службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в начале XVIII века в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.).
Создание профессиональной государственной службы и четко организованного, структурированного государственного аппарата основывалось на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления путем замены громоздкой, устаревшей системы приказов коллегиями с четким распределением функций. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной, придворной и духовной службы. Военный устав 1716 г. впервые разделил военную и гражданскую службы.
Сама государственная служба стала институтом специальной отрасли государственного управления. Табель о рангах в 1722 г. закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижная); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Табель о рангах стала законодательным актом, на два последующих столетия определившим основы государственной службы в России. При преемниках Петра I произошел отход от принципа государственной службы как повинности дворян. В 1736 г. указом Анны Иоанновны ранее пожизненный срок службы дворян был ограничен до 25 лет. Окончательно обязательная служба для дворян была отменена манифестом Петра III «О даровании вольности и свободы российскому дворянству» от 18 февраля 1762 г. Жалованная грамота дворянству 1785 г. («Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства») Екатерины II закрепила свободу дворян от обязательной службы в ряду других прав, свобод и привилегий дворянства.
В начале XIX века под руководством М.М. Сперанского была проведена реформа государственного управления и государственной службы. Изданное 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» завершило оформление министерской бюрократической системы управления, начатой введением министерств в 1802 г. «Общее учреждение министерств» оставалось неизменным вплоть до Февральской революции 1917 г. Образование министерств закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначаль-ным. Министерства, созданные в на-
чале XIX века, составляли и составляют по сей день основу управления сложнейшими сферами жизнедеятельности в России. В условиях государственных преобразований административная реформа приобретает особое значение в реализации функций государства. Поэтому история государственного управления, одной из важнейших составных частей которой является история министерств в России, представляет интерес и сейчас - в период нового этапа реформ.
Правовая регламентация организации государственной службы приобрела в XIX веке характер устойчивой тенденции развития административного направления юридической политики Российского государства. Уже в первое десятилетие XIX века, в связи с начавшимися преобразованиями в политико-правовой системе России обострилась проблема кадрового обеспечения. В этом отношении показательна представленная в 1808 г. М.М. Сперанским Александру I записка «Об усовершении общего народного воспитания». В ней Сперанский четко обозначил проблемы, связанные с необходимостью реформирования государственной службы, которых он видел две. Во-первых, это сложившаяся практика, при которой детей дворян можно было с малолетства записать в военную или придворную службу, а когда подходило время действительной службы, им уже был обеспечен (без достаточного уровня образования, не говоря о практическом опыте) высокий чин по Табели о рангах и достаточно высокая должность в центральных и губернских органах и учреждениях. И, во-вторых, введение прямой зависимости приема на службу и получения чина от наличия соответствующего
общего и профессионального образования.
Сперанский весьма резко отзывался о самом наличии чинов, считал необходимым их отмену. Но поскольку столь радикальное решение было невозможно, Сперанский смог убедить Александра I подписать представленный проект закона (Указ от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», так называемый Указ «Об экзамене на чин»), вызвавший негативную реакцию у дворянства, считавшего службу атрибутом сословного статуса. Реакция дворянства и консервативно настроенных правительственных кругов на указы остановила их продвижение, и до начала 1830-х гг. изменений не произошло.
Проводимые в дальнейшем реформы государственной службы были основаны на развитой законодательной базе. Так, в 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», в
1834 г. - «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе», в 1835 г. - Указ императора
1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам, от XIV до V включительно». Таким образом, Российская империя с 1832 г. обладала уникальным кодифицированным законодательством о государственной службе, имеющим сложную структуру. Законодательство о государственной гражданской службе представляло собой самостоятельную форму отрасли публичного права Российской империи, регулирующую на началах законной власти и подчинения государственно-служебные отношения, складывающиеся между носителем верховной власти и «начальствующими лица-
ми», между последними и должностными лицами, а также между должностными лицами. Теоретический уровень законодательства был настолько высок, что служил и может служить в будущем основой для систематизации законодательства о государственной службе. Вся система государственной службы функционировала на четко установленных законом принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, чинопроизводства по выслуге лет.
Однако с начала XIX века чины не только не способствовали развитию государственной службы, но даже превращались в ее тормоз, что и пыталось преодолеть правительство, издавая соответствующие законы и постановления. На протяжении XIX века создавались правительственные комиссии для разрешения проблемы чинопроизводства. Все комиссии находили чины явлением вредным, не нужным государственной службе. Решить проблему предполагалось с помощью отмены чинов и установления службы, основанной не на чинах, а на должностях, разделенных на четырнадцать классов. Проекты комиссий, как правило, удостаивались высочайшего одобрения императора, однако чины так и не были отменены. Таким образом, принятый в 1906 г. закон отменил лишь сословный принцип при получении чинов и заменил его критерием образования, сохранив чины, которые просуществовали до 1917 г.
В течение XIX века утвердился ряд положений, регламентирующих государственную службу, был детально определен правовой статус служащих. Так, например, был установлен запрет родственных связей по службе; образ жизни должен был быть такой, который не должен под-
рывать авторитет и достоинство государственной власти («беспорочность службы»), запрещались определенные занятия. Государственным служащим устанавливалось содержание в зависимости от чина и должности, включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная охрана от преступлений при исполнении своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие имели форменную одежду, за каждым из них велся обязательный послужной (формулярный) список и т. д.
В начале ХХ века постепенно происходила либерализация порядка поступления на государственную службу. Во многих случаях допускался отказ от обязательного начала службы в должностях канцелярских служителей. Временное правительство в августе -сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», однако не успело его утвердить.
Таким образом, Россия до 1917 г. имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу.
Государственная служба Российской империи представляла собой институционально-функциональную систему, выступающую как совокупность: 1) родов и видов службы, соответствующих задачам и функциям государства и государственного управления; 2) государственных должностей, распределенных по ведомствам управления; 3) должностных лиц, действующих в пределах предоставленных им полномочий.
Теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной службы нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствове-дов дореволюционной России: М.М. Сперанского, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова и др.
Российское чиновничество получало политическое превосходство над другими слоями населения и, находясь при этом в полной зависимости от государства (продвижение по службе и чинам и связанное с этим повышение сословного статуса с его привилегиями, чинопочитание, пенсия), одновременно представляло личностно-управленческий инструмент верховной власти. В этом отношении можно говорить о направленности кадровой политики верховной власти, которая продолжила начавшийся еще при Петре I процесс формирования посредством приема на государственную службу особой группы подданных, их отделения и превращения во внутренне замкнутое и обособленное от остального общества социальное образование, претендующее в силу участия в государственном управлении на особый социальный статус по сравнению с другими слоями населения.
Чин, по русскому публичному праву, это титул, присваиваемый чиновнику и влекущий для него юридические последствия, как личного, так и имущественного характера. Все гражданские чины Российской империи были разделены на четырнадцать классов, из которых фактически применялись только двенадцать. Государственная служба была организована на взаимосвязанных принципах рангов должностей и чинопроизводства по выслуге. Суть чинопроизводства заключается в следующем: 1) определен перечень должностей го-
сударственной службы; 2) все государственные должности разделены по классам (классные должности);
3) классы по чинам (классные чины);
4) чин давался по выслуге; 5) должность по чину. Никто из государственных служащих не производился в следующий классный чин раньше установленного срока службы (выслуги лет). Производство через чин прямо запрещалось. Даже за выдающиеся заслуги запрещалось производить в чин действительного статского советника до истечения двадцатилетнего срока службы в классных чинах. Такой подход был принят в законодательстве Российской империи и применялся на практике почти столетие.
Проблема кастовости, обособленности от общества российского чиновничества актуальна и в наши дни, о чем заявлял Президент Российской Федерации в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. Темой отдельного исследования может стать проблема взяточничества и злоупотреблений российских чиновников.
Государственная служба Российской Федерации находится в процессе становления. Укрепление российской государственности неизбежно связано с проведением реформы государственной службы. Многие достижения Российской империи в публично-правовой сфере могут быть приняты во внимание. Российская государственность и правовая система самобытны, и прямые заимствования из законодательства других государств были бы здесь вредны.
Формирующееся законодательство о государственной службе Российской Федерации испытывает объективное влияние правовой системы Российской империи, характеризующейся более высоким уровнем орга-
низации и устойчивости. В современной организации и регулировании государственной службы имеются аналогии и заимствования. Фактически уже сегодня воссоздаются отдельные элементы системы государственной службы Российской империи, и процесс этот будет продолжаться.
В этой ситуации реальный опыт правового регулирования государственной службы дореволюционной
России, являющийся достоянием национальной правовой системы, представляет безусловную правовую ценность, а его результаты полезны для прогрессивного развития общества. Все это объясняет усилившийся в последнее время интерес к дореволюционным концепциям государственного управления и позволяет проецировать уже накопленный опыт на состояние современной административной науки.
Литература
1. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 104.
2. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 162.
3. Развитие государственной службы в Российской Федерации (тезисы концепции) // Вестник государственной службы. - М., 2001.
4. Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе Российской Федерации (2003 -2005)» (с изм. от 15.11.2004) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
5. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. «О положении в стране» // Российская газета. 2003. № 93.
6. Послание Президента РФ В В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета». 2005. № 86.
7. См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993. - С. 3.
8. См: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.
9. См. ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12.12.1993) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237.
10. См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Учебник. - М., 1983. - С. 14.
11. См: Оболонский А.В. Государственная служба (комплексный подход) - М.: Дело, 1999. - С. 56.
