CC BY
18УДК 342.9
П. П. Глущенко, Д. Ю. Степанов
Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы России — важного направления обеспечения охраны труда граждан России
P. P. Gluschenko, D. Yu. Stepanov. Historical and legal analysis of establishing and development of state service institution in Russia as an important direction in labor protection of Russian citizens
В статье представлены: результаты осуществленного историко-правового анализа становления института государственной службы Российской Федерации; порядок и особенности содержания полномочий органов государственной службы РФ и ее субъектов по обеспечению охраны труда; этапы зарождения института государственной службы и формирования полномочий и предметов ведения его органов и должностных лиц в сфере обеспечения охраны труда субъектов государственно-правовых отношений; механизм организации и осуществления прав защитной деятельности органов системы государственной службы России и ее субъектов; проблемы механизма осуществления функционирования государственной службы и пути их преодоления.
Ключевые слова: правовые институты, сравнительно-правовой анализ, государственная служба, охрана труда.
Контактные данные: Глущенко П. П. 191003, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44 | Степанов Д. Ю. 197342, Санкт-Петербург, ул. Торжковская, д. 3, оф. 215; т.: 492-94-28.
The article presents the results of historical and legala analysis of state service institution establishing in Russian Federation, order and peculiarities of stete service bodies of russian Federation and its subjects' spheres of responsibility in labor protection, statges of state service institution formation and spheres and subjects of responsibility identification of its bodies and officers in the sphere of labor protection of state and legal relationship subjects; mechanism of organization and procurement of protection activity rights of stete service system bodies and officers of Russia; problems of state service mechanism implementation in Russia and ways of their solution.
Key words: legal institutions, legal comparative analysis, state service, labor protection.
Contact information: Gluschenko P. P. 191003, Saint-Petersburg, Lermontovskiy pr., 44 | Stepanov D. Yu. 197342, Saint-Petersburg, ul. Torzhkovskaya, 3, office 215; phone: 492-94-28.
Государство, как и собственно его институты, имеет достаточно глубокие исторические корни. Важным направлением функционирования различных институтов государства являлось государственное управление, которое осуществлялось
Петр Петрович Глущенко — декан юридического факультета Санкт-Петербургской академии управления и экономики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Дмитрий Юрьевич Степанов — генеральный директор ООО «Энергомонтажавтома-тика» (Санкт-Петербург).
© П. П. Глущенко, Д. Ю. Степанов, 2009.
посредством государственной службы. Указанное обстоятельство свидетельствует, что государство и государственная служба являются нераздельными социальными феноменами, поскольку государственное управление как базовая функция государства не может быть осуществлена без соответствующей базы.
На раннем периоде развития российского государства институт государственной службы строился на принципах вассалитета. Вассальные отношения характеризовались отношениями между двумя юридически значимыми сторонами, которые были связаны взаимными правами и обязанностями по отношению друг к другу. Важной стороной в этой системе отношений являлась дружина. В частности, доказательством этому является то, что в соответствии с нормами «Краткой Русской правды», дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей. При этом имела место и определенная идеология отношений, состоящая в определяющем значении взаимоотношений князя и дружины.
Основные средства по обеспечению дружины добывались за счет завоевательных походов, отчисления дани, судебных сборов и т. д. Одновременно с этим, начиная с XI в., начала просматриваться тенденция обрастания дружинников собственностью. С XII в. им предоставлялись волости для управления и «кормления», а это привело к тому, что дружинники все больше приобретали функции хозяйственной деятельности. Как итог — они покидали князя. Их место стала занимать младшая дружина, которая впоследствии приобрела большое влияние. Собственно управление на местах осуществлялось местными князьями и их администрацией (посадник — в городах, волостель — в сельской местности). Характерно и то, что местные князья превратились в вассалов великого князя и имели большие права, вплоть до внешнеполитических акций1.
Отмеченные свойства, связанные с отходом значительной части дружины от практической управленческой и военной деятельности, вызвали необходимость в формировании профессионального слоя вольных военных слуг. Так, в конце XII в. на смену дружинной организации управления пришло дворянство. В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности «княжий двор» — аппарат управления, — входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т. д.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные — дворяне (люди княжеского двора). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления («кормления») или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность)2.
Уклад и организация государственного управления в Новгородской земле представляют собой важный исторический феномен, характеризующий развитие государственной службы того периода. Начиная с 1136 г. в Новгородской земле был особый политический строй, по сути представляющий собой республику. Так как должностные лица были выборными (посадник — административное управление, тысяцкий — руководитель ополчения, в мирное время возглавлявший суд по торговым делам, старосты районов города). Важно и то, что должностными лицами избирались бояре вплоть до наиболее влиятельных. Тем не менее высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования
1 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999. С. 45.
2 Там же. С. 46-47.
усиливались олигархические тенденции. Новгородская республика просуществовала до 1478 г. Такая же система управления имела место и в Псковской земле.
Совершенно иная система государственной службы имелась в Московском государстве. Это было, прежде всего, связано с татаро-монгольским нашествием. Хотя управление сохранилось в руках русских князей, тем не менее наследственность в передаче власти была утеряна. Князей назначали ханы с помощью специальных грамот — ярлыков. По сути, выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV-XVII вв., т. е. под влиянием централизованного русского государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т. е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу1.
Обожествление власти возвышало ее, а также позволяло рассматривать последнюю как божественное право. Это означало, воля государя есть воля Божья и что ни сделает государь, он делает по воле Божьей.
Характерно, что некоторые элементы коллегиальности и отчасти демократического правления определенное время еще сохранялись. В XV в. все дела князь еще решал совместно с думой. Великие бояре, как называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. Дворянин И. Берсень-Беклемишев, сделавший придворную карьеру, вспоминал на склоне лет, что Иван III любил и приближал к себе тех, кто ему возражал: «Против себя стрему любил и тех жаловал, которые против его говаривали»2. В последующем, в частности в XVI в., Великий князь был вправе казнить любого или заточить в монастырь, конфисковать имения любого члена думы, вне зависимости от знатности и положения. Аппарат служащих формировался в основном из высших слоев русского общества. В этой связи уместно заметить, что для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели древность и знатность рода. Впоследствии постепенно стал утверждаться принцип приоритета знатности рода перед древностью3.
Начиная с XVI в. стала проявляться тенденция роста влияния дворянства на систему государственного управления. Оно наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял внутреннюю иерархию боярства (знатные — верх, менее знатные — низ). Дворяне постепенно вбирали в свой состав переходящих на государственную службу из высшего сословия (боярство) и из средних (городовые дворяне). Главной для дворян была военная служба4. Следует заметить, что большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов, что негативно сказывалось на эффективности управленческой деятельности.
В начале XVII в. большое влияние на систему организации государственной службы в России оказала смута, в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали появляться элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович, независимо от происхож-
1 Новый завет: К римлянам. Киев, 1991. С. 200.
2 Скрынников Р. Г. Третий Рим. СПб., 1994. С. 47.
3 Полухин А. В. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления государственной службы: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПбГУП, 2005. С.13.
4 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999. С. 50.
дения, приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф. М. Ртищев, А. Л. Ордин-Нащокин, А. С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной бюрократии. В частности, если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 чел., то через пятьдесят лет — в 1690 г. — уже 4657 чел.1
История развития и становления государственной службы России того периода свидетельствует, что в ее деятельности всегда просматривались недостаточная эффективность и различные злоупотребления. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ деятельности по организации и собственно реорганизации и совершенствованию государственной службы в тот период свидетельствует, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. был введен в действие подготавливаемый несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Указанный «Табель» установил три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.
Петр I ставил перед собой цель — создание «правильного» государства, при котором «вся жизнь регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал „регулярного государства"... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни — ее глубокую бюрократизацию»2. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия «чин». Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности»3. Таким образом, гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни4.
Создание полиции как особой системы органов в механизме государственной власти также относится к петровской эпохе. Указом Петра I от 20 мая 1715 г. в Петербурге — новой столице Российского государства — была учреждена полицейская канцелярия. 8 сентября 1802 г. императором Александром I был утвержден манифест «Об учреждении Министерства», в котором объявлялось о создании Комитета министров. Всего было образовано 8 министерств: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения.
Система органов внутренних дел возникла и развивалась как механизм государственного управления в сфере организации и обеспечения общего внутреннего порядка в стране. В соответствии с задачами, поставленными перед Мини-
1 Вопросы истории. 1989. № 12. С. 6.
2 Лотман Ю. М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 22.
3 Шепелев Л. Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977. С. 23.
4 Лотман Ю. М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 33.
стерством внутренних дел, была определена его оргштатная структура, которая не раз менялась уже на этапе становления и окончательно была закреплена в утвержденном 25 июня 1811 г. Положении о министерствах в России «Общее учреждение министерств»1.
В начальный период XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827-1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй — условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай I говорил, что на самом деле «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». Интересным является и тот факт, что общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не могли установить даже кропотливые позднейшие исследователи2. На 1847 г. классными чинами обладали 61 548 человек3. В то же время указанный факт свидетельствует об отсутствии должной системы в организации и структурировании государственной службы.
Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так описал эту ситуацию: «Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, по не имеющий ее твердого характера — следствия независимости и ее опытности — следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору»4.
В полиции в 60-80-х гг. XIX в. также были проведены существенные реформы. На полицейскую службу стали приниматься, как правило, русские подданные православного вероисповедания, достигшие 25-летнего возраста, обладающие здоровым телосложением и хорошим здоровьем, имеющие достаточное образование.
Изложенное свидетельствует, что в стране того периода назрела необходимость принятия мер по рационализации функционирования государственной службы. В этой деятельности существенную роль сыграл М. М. Сперанский, занимавший ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. В качестве ключевых аспектов реформы государственного управления можно выделить перестройку центрального управления — образование министерств и Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу от 6 августа 1809 г., для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовались, помимо соответствующей
1 ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. Отд. 1. № 24 687.
2 Ключевский В. О. Соч. Т. 5. М., 1978. С. 271; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970.
3 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 67.
4 Де Кюстин А. Россия в 1839 г. Том второй. М., 1996. С. 214.
выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права — естественного, римского, уголовного и гражданского, отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов1. Обращает на себя внимание акцент на отечественное образование и знание российской действительности. Тем не менее, при осуществлении этой реформы возникло большое количество различных сложностей и трудностей, связанных с ведомственно-сословными и корпоративными интересами, что, по сути дела, нивелировало основные идеи реформ. Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т. е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами царь Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.
В этой связи уместно вспомнить слова В. О. Ключевского, который, характеризуя заслуги М. М. Сперанского, писал: «со времен Ордина-Нащокина у русского престола не становился другой такой сильный ум, после Сперанского, не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная система»2.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. «На смену "административному романтизму" Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя упоминавшимися выше законами и утверждением "Устава о службе гражданской", который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г.»3.
В 1895 г. Николай II предпринял очередную попытку реформирования системы государственной службы. Так, им была создана специальная комиссия, которая по результатам своей деятельности предложила заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX в., т. е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять
1 Ключевский В. О. Соч. Т. 5. М., 1978. С. 220.
2 Там же. С. 218.
3 Полухин А. В. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления государственной службы: Дисс. ... канд. юрид. наук / Санкт-Петербургский гуманитарный университет профсоюзов. 2004. С. 18.
сохранились1. Временное правительство в августе—сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить2.
Существенную роль в совершенствовании системы государственной службы России в конце XIX — начале XX вв. сыграл С. Ю. Витте — министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров. Это был человек исключительных способностей, широты кругозора, отличающийся пониманием проблем, стоящих перед Россией, а также умением осуществлять меры по их преодолению. В частности, им был осуществлен ряд мер по ограничению монархии и предотвращению войны с Японией, проведены финансово-экономические реформы, обновлен государственный аппарат управления. Вместе с тем, по причине инерционности мышления со стороны многих государственных чиновников, а также конъюнктурно-политических интересов его начинания не смогли привести к модернизации государства и не допустить скатывание России к революционной катастрофе.
В годы Первой мировой войны никаких серьезных шагов в отношении полицейских не предпринималось, только 30 октября 1916 г. было издано Положение об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного материального положения полицейских чинов. В целях улучшения качественного состава полицейских кадров этим актам для занятия должностей устанавливались соответствующие образовательные цензы.
Изложенное свидетельствует, что государственная служба российской империи характеризовалась низкой эффективностью, неразвитостью чувства ответственности чиновников за выполняемую ими работу, медлительностью чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособностью российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества.
После Октябрьской революции 1917 г. в России наблюдается формирование новой жесткой централизованной системы государственной власти на базе аппарата партии большевиков, что привело к сущностным изменениям в функционировании всей системы как управления страной, так и организации государственной службы. Базовым элементом системы организации государственной власти был партийный аппарат. Кадровый корпус государственных служащих формировался в основном из членов партии. Корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и в других
1 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999. С. 74.
2 Шепелев Л. Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977. С. 48.
учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых «спецах» практически отпала, и бюрократия стала единой1.
Создание советской милиции началось 10 ноября 1917 г., когда было издано постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции»2, предусматривавшие организацию ее на основе всеобщего вооружения народа. Это означало, что служба в милиции должна была осуществляться на общественных началах. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили совместную Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Этим документом было оформлено создание штатной регулярной милиции, действующей как государственный орган охраны общественного порядка.
При поступлении на службу в милицию каждый гражданин давал подписку о том, что он имеет право, согласно Инструкции, на поступление на службу в милицию, обязуется прослужить в милиции не менее 6 месяцев, знает Инструкцию, обязуется строго ею руководствоваться при исполнении своих служебных обязанностей, а равно беспрекословно подчиняться всем приказам и распоряжениям заведующего милицией и Центральной Рабоче-крестьянской власти. За дачу ложных сведений в вышеуказанной подписке и нарушение этого своего обязательства как он сам, так и члены семьи подлежали ответственности к высшей мере наказания по существующим узаконениям. 3 апреля 1919 г. СЕК РСФСР принял Декрет «О советской Рабоче-крестьянской милиции»3. Все виды милиции, состоящие в ведении НКВД, принимались на государственное содержание, вводилось обязательное обучение личного состава военному делу и воинской дисциплине.
Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось более 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн чел.4 Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн чел. на государственной службе (не учитывая военное и морское ведомства) находилось 253 тыс. чиновников5. Эти данные свидетельствуют, что в процессе формирования института государственной службы большевиками произошел существенный рост числа чиновников.
После окончания гражданской войны и образования СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. По сути, вся власть сосредоточивалась в руках вождя, а именно — главы правящей коммунистической партии.
Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Анализ основных законов СССР, в частности Конституций СССР 1936 г. и особенно 1977 г., позволяет со всей очевидностью отметить, что в них прямо была зафиксирована руководящая роль коммунистической партии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского совета до Председателя Верховного Совета СССР.
В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Была ведена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате
1 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999. С. 87.
2 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 5.
3 Там же. 1919. № 13. Ст. 133.
4 Правительственный вестник. № 6. М., 1989. С. 10.
5 Россия: Энциклопедический словарь. Л., 1991. С. 265.
и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурный подход охватывал всю систему управления, хотя и не имел правового оформления. Руководящие посты могли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующими партийными комитетами.
В советской стране юридически все принадлежало государству и государством контролировалось, численность бюрократии была огромной и постоянно росла. В социальной статистике данные об этом размывались посредством включения бюрократии в безличный разряд служащих, к которому относили также врачей, учителей и т. д., поэтому точную ее численность определить сложно. Но все же есть цифры, которые дают представление об этом. Общая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве достигла к началу 1954 г. 44,8 млн чел., из них административно-управленческий персонал составлял 6 млн 516 тыс. чел., т. е. в среднем каждый седьмой являлся работником управленческого аппарата. В 80-е годы управленческий слой, по некоторым оценкам, составлял вместе с семьями 18 млн чел.1
Интересным фактом является то, что из высшей номенклатуры были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием. Это, по всей видимости, объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти со стороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальных процессов. Постепенно государственный аппарат обрастал привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией. При этом больше привилегий имели номенклатурные работники.
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников — аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика — она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. Тем не менее нам представляется, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, с другой — стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей.
Такое положение придало чиновничеству дополнительную свободу маневра, которая в последующем была использована для установления выгодного социального и нормативного статуса собственной корпорации. В советский период бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к государственной собственности, т. е. как бы была ее собственником. В постперестроечный период верхушка через закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добывающих и энергетических, а также через другие, более сложные по форме механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия.
Одновременно с этим следует заметить и то, что за все время существования в России института государственной службы практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. И только лишь в постперестроечный период были приняты законы, посвященные этому виду деятельности. При этом широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим
1 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999. С. 94.
трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг, а в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций1.
Характеризуя систему организации службы в милиции в советский период следует отметить, что, начиная с начала 20-х годов прошлого века, был принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы прохождения службы. В частности в 1920 г. ВЦИК и СНК приняли «Положение о Рабоче-крестьянской милиции»2, 28 сентября 1925 г. утвердили новое «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции»3, которым устанавливался порядок приема, увольнения и прохождения службы, определялись права и обязанности работников милиции. К концу 20-х гг. XX в. государственная служба в органах внутренних дел сложилась как единство правовых, организационных и кадровых основ, которые в последующие годы оформились в правовую систему советской государственной службы в названных органах. Однако общесоюзного или республиканского законодательного акта, регулирующего вопросы государственной службы, принято не было, правовое закрепление получили лишь принципы государственной службы.
В декабре 1935 г. ЦИК и СНК СССР утвердили «Положение о прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской милиции4.
16 июня 1972 г. Совет Министров СССР принял Постановление № 452 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел СССР»5, в котором были определены его функции, права и обязанности. 21 марта 1974 г. МВД СССР приказом № 90 утвердило Инструкцию о порядке применения Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел и Положения об аттестации рядового и начальствующего состава.
В последующем по мере формирования российского государства были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие службу в органах внутренних дел России. Так, на основании решений Съезда народных депутатов РСФСР 18 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон «О милиции»6, в котором была изложена новая концепция нормативно-правового регулирования деятельности милиции. 22 октября 1991 г. Совет Министров РСФСР утвердил Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации7, которое регулирует порядок и условия прохождения государственной службы, вопросы соблюдения дисциплины сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации. Этим же постановлением утверждена Присяга сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации. Приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038 утверждена Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. 18 июля 1996 г. Президентом РФ был издан Указ № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»8, который действовал вплоть до 19 июля 2004 г., когда Президент РФ подписал Указ № 927 «Вопросы Министерства внутренних
1 Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М.: Юристь. 1999. С. 104.
2 СЗ СССР. 1920. № 79. Ст. 371.
3 Там же. 1925. № 68. С. 589.
4 Там же. 1936. № 36. Ст. 316а.
5 Свод законов СССР. Т. 10. С. 281.
6 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
7 Там же. 1992. № 2. Ст. 62.
8 ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
дел Российской Федерации», утвердивший новое Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации1. Согласно Положению министр внутренних дел назначает на должность и освобождает от должности в пределах своей компетенции сотрудников и федеральных государственных служащих системы МВД России; решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в системе МВД России; устанавливает в пределах своих полномочий порядок отбора на службу (работу) в органы внутренних дел, а также порядок направления на обучение в образовательные учреждения системы МВД России.
Таким образом, в основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические и организационно-правовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также собственно современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости создания подлинно гражданской службы, которая несет ответственность не перед партией, а перед обществом. Одновременно с этим следует отметить, что, начиная с 90-х годов прошлого века, в Российской Федерации стала формироваться система нормативно-правовых актов, определяющих как систему органов внутренних дел, так и правовые основы их функционирования, а также порядок прохождения службы.
1 СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.
