CC BY
206Т.И. Метушевская*
МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ В ХУШ - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Аннотация. Автор статьи анализирует объективные и субъективные детерминанты формирования и развития государственно-административной модели государственной службы в Российской империи. Формулируются принципы государственной службы в XVIII в., а также демонстрируется их трансформация в начале XIX в., обусловленная реформированием государственного аппарата. Автор делает вывод, что сформировавшая в России модель государственной службы, несмотря на заимствование зарубежного опыта, сохранила свои уникальные черты.
Ключевые слова: государственная служба, табель о рангах, государственноадминистративная модель, принципы государственной службы, статус служащих, чиновничество.
Современный опыт свидетельствует о многообразии моделей государственной службы, каждая из которых приспосабливается к потребностям страны. Поэтому нельзя вести речь о реформировании государственной службы в России абстрактно, безотносительно к выбору той модели, которая адекватна условиям нашей страны и способна обеспечить ее развитие. Все остальное в государственной службе (ее структура, статус служащих, порядок прохождения) производно от этой модели. На наш взгляд, ее поиск должен осуществляться на условиях исторической преемственности. Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I. Именно благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII века складывается система принципов государственной службы, которые образуют «микросхему» государственноадминистративной модели данной структуры.
Прежде чем перейти к анализу принципов государственной службы, необходимо определить основные детерминанты в формировании ее государственноадминистративной модели государственной службы в России в XVIII в.
Факторы, повлиявшие на формирование такой модели, можно разделить на объективные и субъективные. К числу объективных условий следует отнести географические, геополитические, природно-климатические условия. На территории России поддержание элементарных условий существования требовало огромных умственных и физических усилий. Именно в таких условиях коллективизм становится основой жизнедеятельности общества и государства, так как без всеобщей мобилизации невозможно решить стратегических государственных задач; без взаимовыручки и взаимоподдержки в таких природных условиях просто не выжить. Поэтому на основе коллективизма выстроено у нас и государство, и отношение людей к нему.
Следующий фактор: обширность территории российского государства обусловливает, во-первых, двухуровневую систему управления, которая требует
* Метушевская Татьяна Иосифовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета.
наличия разветвленной системы контролирующих органов со стороны центра; во-вторых, протяженная территориальная граница, не защищенная естественными преградами, требует усиленной охраны, а следовательно, мощной армии.
Замыкает группу объективных факторов комплекс проблем, стоявших перед Россией на рубеже ХУП-ХУШ веков. К их числу относились: низкий уровень развития экономики, отсутствие промышленности, внешней торговли, слаженного внутреннего рынка; внешняя угроза со стороны европейских государств, стремившихся к расширению своих территорий и зон «влияния»; неспокойная обстановка внутри государства (восстание К. Булавина, восстание башкир, бунт «служилых» людей в Сибири и т.д.); армия неспособная справиться с внешней угрозой из-за отсталого технического оснащения; зависимость от специалистов-иностранцев в области медицины, военного дела, мануфактурного производства. Все вышеперечисленные проблемы требовали скорого решения, финансового обеспечения, комплексного реформирования всех сфер жизни государства. Старая система управления не была способна обеспечить оперативное решение этих задач. Кроме того, она выступала в роли оппозиции реформам Петра I. Только реформированная система управления могла обеспечить выполнение сверхзадач, стоявших перед государством.
К числу субъективных факторов, прежде всего, относится личность Петра I. «Петр был безусловно прав и заслужил вечную благодарность отечества за то, что употребил весь свой царский авторитет и власть на то, чтобы создать жесточайшую диктатуру, и силой двинуть страну вперед, и за слабостью ея средств закабалить всю нацию на службе целям государства. Другого исхода не было для спасения России»,
- так оценивал значение преобразований Петра I Л.А. Тихомиров1. Петр I не только создал государственную службу в России, он провел комплексное реформирование всех сфер жизни: государственных учреждений, армии и флота, культуры, образования и т.д. Реализацию целей царь мог обеспечить посредством мобилизации всех ресурсов государства (материальных и человеческих) и административными методами управления.
Второй, но не менее значимый субъективный фактор - почтительное и преданное отношение народа к государству. Как отмечает А.В. Оболонский, «почти иррациональная ненависть и недоверие к чиновничеству странным образом уживается в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства»2. При таком отношении к государству, реформирование могло проводиться только «сверху», государство должно было выступить организующей и направляющей силой. Доверие царю - это внутреннее согласие народа принять и подчиниться его воле, какой бы она ни была.
Рассмотренные детерминанты позволяют нам сделать следующий вывод: реформирование государственной службы в России в начале ХУШ в. было вызвано объективными и субъективными причинами, которые обусловили формирование модели государственной службы «сверху». Законодательное закрепление основ
1 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 296.
2 Оболонский А. В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168.
государственной службы, а также применение административных методов для ее установления и поддержания позволяет нам определить модель государственной службы как государственно-административную.
Ядро модели государственной службы составляют принципы ее построения. В науке под принципами понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции служащих, действующие в системе государственной власти, и в частности в системе государственной службы. Эти принципы призваны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в правовых нормах. Это основные концептуальные начала и догмы, положения и устои, на которых зиждется вся система государственной службы в России.
С одной стороны, принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития законодательства. С другой стороны, принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Таким образом, формулировка и установление законодателем принципов государственной службы зависит от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватного понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. При этом принципы являют собой активное, динамическое начало, т.к. они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы.
Каждый отдельный принцип отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение консолидации принципов отрицательно сказывается на их реализации. В то же время каждый отдельно взятый принцип - это самостоятельный феномен, элемент государственной службы, который, как и названная система в целом, требует отдельного и углубленного анализа. Отсутствие установленных законом и известных обществу традиционно строгих для бюрократии принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из главнейших причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.
Таким образом, принципы государственной службы - это «микросхема» модели государственной службы, они определяют ее юридическую основу, жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование.
Историко-правовой анализ принципов государственной службы на протяжении XVIII века позволит нам проследить генезис государственной службы в
России в указанный период, а также обеспечит единое правовое пространство в вопросах государственной службы в России.
Анализ законодательства ХУШ века позволяет нам выделить систему принципов государственной службы сформировавшихся в указанный период.
1. Принцип публично-правового характера государственной службы. Он был заложен Табелью о рангах (1722) и заключался в том, что в России была создана единая государственная служба, что послужило фактором ее укрепления и развития. Данный факт отмечает Н. Филиппов: «Судьба наглядно показывает, как государственная идея службы, строго в табели проходившая, столкнувшись на практике с принципом породы, отступила перед последним. Но несомненною заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не на целое столетие реформатор опережал свое
4
время» .
2. Принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновников над родовитостью и знатностью. Это «несущий» принцип петровских преобразований, он позволил влить в государственный аппарат столь необходимую «свежую кровь». В то же время он заставил самосовершенствоваться дворян, претендовавших на служебное продвижение. Личные заслуги перед царем и отечеством выходят на первый план. Таким образом, при Петре I закладывается механизм отбора и оценки кадров, направленный, с одной стороны, на привлечение, поощрение, удержание, продвижение лучших и достойнейших кадров, с другой стороны, на удаление кадрового «балласта». Эффективная работа данного принципа невозможна без четко сформулированной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе квалификации и деловых качеств. Попытка создать такую систему прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе.
3. Принцип привилегированности государственной службы. Табелью о рангах каждому разряду служащих был дан определенный и четко зафиксированный законом статус в обществе, обеспечивающий престиж данного лица в социальной иерархии. В этом заключалось принципиальное отличие от чиновного строя Московского государства. Устанавливалось строгое почитание высшего ранга низшими и штрафы за нарушение субординации. Привилегированность государственной службы заключалась также в том, что Табель открывала возможность получения нового социального статуса - дворянства - путем службы. Таким образом, открывались новые возможности для усиления социальной мобильности, что способствовало демократизации правящего класса и притоку новых сил в государственный аппарат. Многие исследователи отмечают, что государственная служба не была привлекательна для дворян, так как у них имелись
3 Термин «правовое пространство» характеризуется следующими признаками: суверенитет; непрерывность, однородность и целостность; территориальная ограниченность; внутреннее единство; внешнее единство; преемственность в формировании правового пространства. См.: Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // ЖРП. 2000. №5-6. С. 103-114.
4 Филиппов А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891. С. 55.
иные источники доходов, и она отвлекала от ведения хозяйства5. Согласно подсчетам, на начало XIX века всего 40 % чиновников принадлежало дворянству, а в столичном аппарате еще меньше - 24,2 %. К середине XIX в. этот показатель остался на прежнем уровне, хотя для столичных чиновников и возрос до 52,4 %6
4. Принцип коллегиальности. В Генеральном регламенте были подробно и весьма разумно определены взаимные отношения служащих друг к другу, к президенту коллегии (см. гл. 6 «О даче голосов»; гл. 8 «О разделении трудов»; гл. 2936 «О должноти разных лиц коллегии»). Решения в коллегиях должны были вырабатываться и приниматься совместно, даже если «суждения, споры и несогласия несколько замедляют ход дел ... зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места»7. Было сделано все, чтобы обеспечить правильность ведения дел и беспристрастность всех членов коллегий в обсуждении и решении дел. Правда, Регламент, как и предшествовавшие ему законы, слишком много внимания уделял соблюдению внешних форм. По мнению Петра I, нужно было прежде всего определить форму отношений между государственными служащими - в надежде, что вместе с этим изменится и сущность, что новые чиновники не будут поступать как прежние. Царь лично наблюдал действие этого принципа на Западе, который там приносил прекрасные результаты. Однако законодатель не учел, что там люди «воспитывались в том принципе, у нас же их надо было воспитывать», и «введение коллегиального начала вместо прежнего
о
приказного не могло дать быстрых результатов» . Главная заслуга Петра I заключалась в том, что он на основании лучшего принципа хотел построить всю систему всех государственных учреждений.
5. Принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавшая в России
XVIII века система «кормления от дел» приводила к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создавала условия для децентрализации государственной власти. В условиях реформирования государственного управления необходимо было поставить чиновников в экономическую зависимость от государства. Это должно было способствовать укреплению центральной власти и формированию более функциональной системы контроля за деятельностью бюрократического аппарата. С этой целью Петр I организует службу чиновников за жалованье. Однако отсутствие необходимых денежных средств довольно скоро привело к возврату старой практики
- службы за счет подношений населения9. Окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников происходит при Екатерине II с изданием в
5 Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. С.205.; Фоккеродт И.Г. Россия при Петре Великом. М., 1874. С 105-107; Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1951. С. 180; Желябунский И.А. Записки с 1682 по 2 июля 1709. СПб., 1840. С. 154.
6 Цит. по: Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное
историческое исследование. М., 1993. С.205.
Вигель Ф.Ф. Записки Ф.Ф. Вигеля // Русский архив. 1892. С. 27.
Филиппов А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891. С.12.
9 Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. Спб.,1830. Т. 7 № 4889. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название - ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта.
1763 г. манифеста «О постановлении штатов разным присутственным местам...» 10. С введением принципа прямых денежных выплат укрепляется правовой и социальный статус чиновника, усиливаются публичные начала самой государственной службы.
6. Принцип иерархичности и чинопочитания. Закрепление этого принципа происходит с изданием Табели о рангах в 1722 г.11 Она установила строгую иерархию должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств, а также закрепила принцип продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. В 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые были разбиты на три параллельных ряда чинов: военные - 126, гражданские - 94 и придворные - 42. Приоритет отдавался чинам военным, закреплялось их первенство в отношении чиновников гражданского и придворного ведомств. Тем самым иерархичность устанавливалась не только среди чиновников одного ведомства, но и между ведомствами. Повысив ранги военных должностей и впервые законодательно закрепив гражданские, Петр I тем самым стремился увеличить заинтересованность дворян в государственной службе. Иерархичность отношений распространялась на семьи чиновников и сохранялась в повседневной жизни. Так, в церкви и общественных заведениях места занимали согласно рангу. Чинопочитание в современной России ассоциируется с беспрекословным подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг «летами» и личными заслугами перед отечеством, имеет право на уважительное и почтительное отношение к нему. Именно поэтому в коллегиях входящего президента следовало встречать вставанием. Для того чтобы чинопочитание не превращалось в слепое следование воле начальника, действовал принцип коллегиальности, обязывающий обсуждать дела в коллегии, начиная с младших чинов.
7. Принцип верности государству и монарху. Данный принцип означает, что в любое время государственный служащий должен быть готов выступить в защиту монархического строя, обязуется в своей деятельности отстаивать интересы монарха. Реализовался этот принцип через присягу государственного служащего, которую он давал при вступлении в должность. Повышение в должности также сопровождалось присягой. Например, при Екатерине II государственные служащие клялись в «верной
службе», обещали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и
12
присяги не нарушать12. Преданность - та сила, которая обеспечивает прочность «пирамидальной» конструкции власти. Преданность - аналог частной инициативы в плюралистической организации. Частная инициатива, типичная для плюралистической системы, носит характер броуновского, разнонаправленного движения. Преданность однонаправленна, для нее свойственно стремление к центру. Такова общая характеристика принципа «преданности», характерного для
10 ПСЗ. Т. 16. № 11988.
11 ПСЗ. Т. 6. № 3890.
12 ПСЗ. Т. 16, № 11601.
1 з
иерархических систем . Основными инструментами принципа «служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статусы чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены» определенные льготы. Собственно льготы и привилегии выступают как ожидаемые личные цели индивида. Но удовлетворенные ожидания приводят к потере социальной активности, поэтому другим важным моментом является поддержание ожиданий. Отличительной особенностью «служебной преданности» (в сравнении с «частной инициативой») является сохранение состояния «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха - инструмент мобилизации активности государственных служащих. Зависимость вытекает из ожиданий: чем сильнее ожидание члена коллектива, которое может удовлетворить лидер, тем больше его зависимость, а значит, и выше авторитет лидера. Сама же зависимость часто проявляется не в стремлении что-то получить, а не потерять то, что есть.
8. Принцип законности. Одна из главных задач реформы государственного аппарата в XVIII в. - организация государственного управления на единообразных общих для всех юридических основаниях. Закон должен был быть обязательным для исполнения чиновниками всех уровней. Как отмечал государствовед А. Градовский, «вся система учреждений Петра Великого имела в виду главную цель - обезпечить законность в управлении»14. С точки зрения Петра I, законность можно было утвердить через реализацию следующих мер: 1) организацию государственного управления на коллегиальном начале, так как в единоличном управлении он видел условие произвола; 2) создание системы надзора за деятельностью чиновников; 3) кодификацию законодательства как инструмента повышения эффективности работы государственного аппарата. Первые две инициативы были с успехом реализованы: утвержден принцип коллегиальности в управлении, созданы должности фискалов и генерал-прокурора для надзора за деятельностью государственных служащих, кроме того, петровское законодательство обязывало чиновников читать указы и регламенты в коллегиях, за «неведение» их наказывало15. Например, в указе от 20 января 1724 г. говорилось следующее: «Всем подчиненным, как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства. быть в послушании у своих командиров, во всем, что не противно указу. »16
9. Принцип мобилизации дворян на государственную службу. В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них обязанностью. Фактически это была пожизненная служба. Табель о рангах усиливала служебное бремя для представителей дворянства, дополнив его обязанностью учиться. «Новый закон отвечал, прежде всего, интересам дворян, составляющих социальную опору абсолютной монархии. Он закреплял их возросшее значение в армии и государственном управлении. Об этом же свидетельствует и то обстоятельство, что в
13
Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002. С. 97.
14 Градовский А. Начала русского государственного права. Т.1., СПб., 1892. С. 5.
15 ПСЗ. Т. 6. № 3534; Т. 6. № 3970.
16 ПСЗ. Т. 17. № 4423.
качестве высшей награды за верную службу монарху человек получал чины и ранги,
17
которые выходцам из низов общества давали дворянское достоинство» . Данный принцип просуществовал, увы, недолго. Рост экономического и политического влияния дворян, успешно добивавшихся юридического оформления своего привилегированного положения в обществе, привел в 1762 г. к отмене обязательности государственной службы дворянского сословия. В результате основное по своему влиянию, господствующее сословие России всего 40 лет в течение всей истории было связано хоть каким-то долгом перед страной - военной и гражданской службой. Как отмечает Г.В. Атаманчук, «подумать только: вся страна работала на этот класс, его содержала, кормила, обслуживала, а он был ничем не обязан стране. Все были обязаны выращивать хлеб, строить города и дороги, воевать и гибнуть за страну. но эти - самые богатые и привилегированные - были вольным птицами» 18. Еще большие привилегии им были даны Екатериной II в Жалованной грамоте дворянству (1785). Подтверждалось исключительное право дворян на владение населенными имениями, освобождение от обязанностей службы, от податей, от телесных наказаний и т.д.
Таковы основные принципы государственно-административной модели государственной службы, сложившиеся в результате преобразований Петра I, в XVIII
в. Мы уже отмечали, что принципы не являются статичными (постоянными, константами), они могут трансформироваться под воздействием различных факторов. Такого рода изменения принципов модели государственной службы наблюдались в начале XIX в. Проанализируем основные детерминанты и тенденции в формировании и институализации государственной службы в указанный период.
Россия вступила в XIX в. - век коренных преобразований в государственноправовой сфере - с массой нерешенных проблем, связанных с государственной службой и юридической сферой деятельности государства. Именно эта сфера государственной политики требовала серьезной модернизации: законодательные учреждения и сложившийся процесс подготовки и издания узаконений отсутствовали, управление на всех уровнях требовало серьезной перестройки, судебная деятельность находилась под достаточно жестким административным контролем, законодательство пребывало в состоянии хаоса, в стране практически не велась подготовка государственных служащих и юристов, крайне неразвитым было российское правоведение, а практическая сфера реализации узаконений погрязла в произволе и мздоимстве19. Все это не способствовало ни нормальному государственному управлению, ни авторитету власти. Ситуация осложнялась и другими проблемами: неразвитость экономики, инфляция и рост государственного долга, социальная напряженность в сословно устроенном обществе.
17
Зайончковский П. С. Указ. соч. С. 114.
18
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. С. 21.
19 См. подробнее: Развитие русского права в первой половине XIX века / отв. ред. Е.А. Скрипелев. М.: Наука, 1994; Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX веков. Л., 1988; Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. М., 1998; Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства: 1800-1850-е гг.: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
Внешнеполитическое положение страны в условиях непрекращающихся войн также не способствовало политической стабильности. Итак, обратимся к тем детерминантам, которые оказывали влияние на трансформацию модели государственной службы. Среди них необходимо выделить географическую, демографическую, внутриполитическую, внешнеполитическую.
Вступая в XIX столетие, Российская империя занимала территорию в 16,6 млн км, к 1858 г. - 18,2 млн км. Все большее воздействие начинает оказывать демографический фактор, что характеризовалось ростом численности и изменением национального состава населения, которое к началу XIX в. достигло 34,4 млн человек, в 1858 г. - 74,5 млн (рост в 2,17 раза). Менялся и национальный состав, по
мере расширения границ в составе населения появились армяне, евреи, литовцы,
20
поляки, финны, шведы и др20. При этом одни присоединенные территории отличались хорошо развитыми (Польша, Прибалтика, Финляндия) или достаточно развитыми (Бессарабия, Грузия) юридическими институтами, другие же требовали организации современного государственного управления и влекли интеграцию родового управления и обычаев в юридические механизмы Российской империи (Сибирь, часть Средней Азии). Они принесли с собой в той или иной мере сложившиеся системы управления, судопроизводства и местное самоуправление. Конечно же, бездумный слом сложившейся нормативно-управленческой системы не соответствовал бы ни геополитическим, ни внутриполитическим интересам Российского государства и мог вызвать нежелательное социально-политическое напряжение на присоединенных территориях, а это не способствовало бы ни безопасности, ни стабильности империи. При этом Российское государство не только не ломало сложившуюся ранее систему государственного управления, но и старалось интегрировать ее в механизмы государственной власти.
Большое влияние на трансформацию модели государственной службы оказывал личностный фактор - личность и роль императора, его убеждения и ценности, политические пристрастия и тактика, правительственная элита, расклад окружения при дворе и т.п. Для 1801-1825 гг. - времени царствования Александра I -были характерны либерализация внутренней политики, поиск реформ государственного механизма и системы законодательства Российской империи. Основу окружения императора и Негласный комитет по обсуждению преобразований составили члены кружка «молодых друзей» - ближайшее окружение императора Александра I в бытность его великим князем - П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцов и А.А. Чарторыйский. Именно в 1807-1812 гг. проявился талант реформатора М.М. Сперанского. В 1800-1820-е гг. достаточно четко определились юридические составляющие государственной политики Российского государства на общеимперском и региональном уровнях, началась институализация юридической политики как государственно-правовой деятельности. Были проведены реформа центральных органов управления и реорганизация судебного ведомства,
20
Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в первой половине XIX века: детерминанты, направления, институты // Правоведение. 2003. № 2. С. 173; Миронов Б.М. Социальная история России в период империи (XVIII - нач. XX в.). СПб., 2000. Т.1. С. 28-45, 206-210.
был создан механизм подготовки и обсуждения проектов узаконений, предприняты попытки упорядочивания узаконений и создания системы российского законодательства, особое внимание было обращено на подготовку государственных служащих и юристов, развитие юридической науки.
Царствование Николая I характеризовалось усилением консервативных начал во внутренней политике, которое, тем не менее, сочеталось с усовершенствованием государственного аппарата и законодательства империи. В 1825-1855 гг. акцентировалось усиление законности в деятельности государственных учреждений, произошла систематизация законодательства на общеимперском и региональном уровнях, сложилась система и выделились отрасли законодательства, мощный правительственный стимул получили развитие системы подготовки чиновников, юридическое образование и юриспруденция. Однако оба царствования объединяет главное - стремление создать в России современные и эффективные юридические институты управленческого и законодательного характера, позволяющие эффективно проводить в жизнь политику государства21.
Факторы внешнеполитического характера также оказали самое непосредственное влияние на характер юридической политики России, который отличался направленностью на решение геополитических проблем - укрепление границ, обеспечение выхода в морское пространство через обретение незамерзающих портов, воспрепятствование захвату пограничных территорий государствами-соперниками. Расширение границ России от северного до южного направлений в европейской части сочеталось с колонизационным освоением ресурсов Сибири, присоединенной ранее. В результате Россия стала могущественной мировой державой, игравшей важную роль на политической арене Европы.
Качественные изменения в государственной службе были обусловлены: реформой центральных органов управления, в результате которой были созданы министерства; кодификацией российского законодательства в 1800-1850-е гг.; развитием юридического образования и науки.
Министерская реформа в первой четверти XIX в. прошла два этапа. На первом этапе (1802-1809) происходили определение общих основ построения системы министерств и переход от коллегий к новому устройству центрального управления с поисками путей отладки внутреннего устройства и организации деятельности министерств. Манифестом от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» учреждалось восемь министерств (военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения) во главе с министром (он назначался и увольнялся императором, нес перед ним личную ответственность, имел право личного доклада царю и т.д.). Однако компетенция и организационные основы министерств были определены лишь в
21
Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М.М. Сперанского. М., 1989; Томсинов В.А. Светило русской бюрократии. Исторический портрет М.М. Сперанского. М., 1997; Морозова В.И. Государственно-правовые взгляды М.М. Сперанского. СПб., 1999; Кодан С.В. Божьей Милостью Чиновник. М.М. Сперанский. Российское государство. Екатеринбург, 2001; Выскочков Л.В. Император Николай: человек и государь. СПб., 2001; Пушкарев С.Г. Россия в 18071917: власть и общество. М., 2001; и др.
общих чертах, и предполагалось использовать петровский «Генеральный регламент». На втором этапе (1810-1812) происходит концептуальное и организационноправовое совершенствование министерской системы: четко закрепляются предметы ведения, компетенция, основы единой организации и ответственности министерств за управление сферами государственной деятельности. Основные нововведения закрепил манифест от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств». В царствование Николая I министерская система получила дальнейшее развитие и укрепление.
Принципиально новое устройство получают механизм и процедуры законодательной деятельности с созданием в 1801 г. Государственного совета как постоянно действующего верховного государственного органа по обсуждению и выработке законодательных решений. Последний не ограничивал власть царя, т.к. он сам назначал членов Совета и имел право не считаться с его мнением. При этом император получил возможность выслушивать мнение по рассматриваемым вопросам не только ближайшего окружения, но и высшей бюрократии, министерств и ведомств. На повестку дня был поставлен вопрос систематизации законодательства. В условиях интенсивного поиска путей модернизации страны, создание современной законодательной системы и укрепление законности явились важнейшей составной частью александровских реформ. Под руководством М.М. Сперанского в 1830-1840-е гг. были успешно проведены работы по подготовке и изданию Полного собрания и Свода законов Российской империи. Проведенная систематизация законодательства повысила уровень законности в деятельности государственных учреждений и правоприменительной практике, составила основу изучения российского права в юридических учебных заведениях.
Вышеперечисленные факторы внесли изменения в модель государственной службы, сложившуюся в XVIII в. Рассмотрим трансформацию принципов модели государственной службы в первой половине XIX в. Анализ законодательства первой половины XIX в. позволяет нам определить систему принципов государственной службы, сложившуюся в указанный период.
1. Принцип единоначалия пришел на смену принципу коллегиальности. В начале XIX века коллегиальное устройство превращается в господство канцеляризма, в бюрократический элемент, от задуманного Петром I не остается и следа. Александр I и его окружение в поиске варианта модернизации административного аппарата. Так, М.М. Сперанский, реформируя «первое учреждение министерств» в 1802 г. строит свою систему административного управления на принципе единоначалия, т.к. ставит во главе самостоятельных отраслей управления отдельных, лично ответственных министров. Поступая так, М.М. Сперанский вносит необходимую и принципиальную поправку в ту систему административных учреждений, которая действовала в XVIII в. Недостатки коллегиальной системы уже очевидны: волокита, недостаточная ответственность чиновников, формализм. Как отмечал в записке граф Кочубей, «медленность, в делах нетерпимая, составляет. существо коллегиального обряда; .директор никак не может управлять ею. Как только внешним образом. сколько излишней и ничего в себе существеннаго не заключающей переписке»22.
22
Цит.по: Филиппов А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891. С.26.
Кроме того, в XVIII в. в качестве поправки к коллегиальной организации, постоянно возникают личные административные органы. Речь идет о членах тайного совета при Екатерине II, кабинета и конференции - в следующие царствования и т.д. Все эти «личные» органы стояли вне контроля Сената и строили свою деятельность на личной ответственности перед монархом. Справедливость требует заметить, что общественное мнение после учреждения министерств разделилось на сторонников министерского и коллегиального устройства. Так, в 1827 г. появилась записка неизвестного автора, в которой критиковались реформы М.М. Сперанского. В записке говорилось следующее: «Учреждение в России министерств разрушило единство надзора; .с переменою министров беспрестанно изменяется система правления, чего в государстве благоустроенном допускать не должно и чему коллегиальное учреждение служит препятствием; что слабый министр в разрешении подлежащих ему предметов бывает подвержен ошибкам, а слишком на себя надежный перейдет границу ему вверенной власти; .что каждое вступление нового министра влечет за собою удаление многих чиновников. наконец. Коллегиальное управление я считаю полезнейшим потому, что Россия к нему привыкла и что оно сообразно с духом учреждения об управлении губерний23. М.М. Сперанский ответил на записку известным своим сочинением «О государственных установлениях», в котором обосновал принцип единоначалия как более пригодный для устройства органов исполнительной власти в России. Таким образом, учреждение министерств, вместе с вышеприведенными фактами, ясно показывает, что коллегиальное устройство не оправдало надежд преобразователя, поэтому потребовалась новая реформа, которая в основу положила принцип личного управления министров.
2. Принцип законности. Весь XVIII в. предпринимались попытки создания кодификационных учреждений - комиссий по упорядочению российских узаконений. За столетие их было девять. Ни Петр-реформатор, ни гуманистка Анна Иоанновна, ни просветительница Екатерина так и не смогли решить, что именно необходимо сделать в итоге систематизации - новое Уложение или Свод законов существующих. Вступление на престол Александра I принесло надежду на политические и правовые преобразования. Реформы в государственной системе первой четверти XIX в., создание Государственного совета, формирование процедуры издания законов получили свое логическое продолжение в 1820-1850-е годы в систематизации законодательства, завершившейся изданием Полного собрания (1830) и Свода законов (1833) Российской империи. В дальнейшем было упорядочено военное законодательство и увидел свет Свод военных постановлений (1839), приведены в систему узаконения о Прибалтике, которые вошли в Свод законов губерний остзейских (1845), кодифицированы в рамках Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1845) уголовные законы. Модернизированная законодательная система становилась все менее доступной малообразованным чиновникам государственного аппарата, узаконения нередко оседали мертвым грузом в присутственных местах, а для решения дел подбирались лишь «подходящие» законы. Управление страной, регулирование отдельных сторон ее жизни, юридическая практика требовали привлечения специалистов в области
23
23 Филиппов А. Указ. соч. С. 27
законодательства. Потребность в подготовке юристов для государственного аппарата была неразрывно связана с юридической политикой российского самодержавия, касавшейся различных сторон законодательной деятельности - от издания законодательных актов до их реализации.
3. Принцип системности подготовки кадров. Еще во второй половине ХУШ в. начинает проявляться проблема профессиональной подготовки чиновников, связанная со знанием основ государственного управления и права. Подготовка чиновников при коллегиях и Сенате не обеспечивала этой потребности. Робкие шаги по развитию юридического образования, начавшиеся с открытием Московского университета и классов юриспруденции в кадетских корпусах, проблему обеспечения государственных потребностей юристами не решали24. Проведение реформ системы государственного управления в первой четверти XIX в., а затем преобразований в системе законодательства в 1820-1850-е гг. приводит власть к осознанию необходимости повышения профессионального уровня и правосознания бюрократии, необходимости перехода к подготовке специально подготовленных для государственной службы чиновников, имеющих юридическое образование. Модернизируемая система государственного управления и законодательство становились все менее доступными для чиновников, не обладавших элементарной юридической подготовкой, а для качественного их обучения, как и для законотворческой деятельности, были необходимы юридические исследования. В первой половине XIX века начинает складываться система подготовки чиновников с юридическим образованием для ведомств: Министерства юстиции, МВД, армии. Для системы МВД юристов готовил Александровский (Царскосельский) лицей, открытый в 1811 г. В 1803-1816 гг., а затем с 1835 г. в столице работало Высшее училище правоведения. Подготовкой юристов для промышленности, сельского хозяйства, торговли занимались юридические лицеи, которым по законодательству России об учебных заведениях отводилась «первая степень непосредственно после университетов» с целью «распространения камеральных наук в связи с отечественным законоведением». Первым в 1803 г. был основан Ярославский (Демидовский) лицей, первоначально называвшийся Высшим училищем науки, а в 1833 г. получивший статус высшего учебного заведения. Подобные лицеи были
25
созданы в Одессе в 1817 г. (Ришельевский) и Нежине в 1825 г. Таким образом, государство, заинтересованное в качественном функционировании, создало систему подготовки государственных служащих, в которой основное внимание уделялось изучению отечественного законодательства.
4. Принцип служебной верности. Актуализировался указанный принцип после восстания декабристов 14 декабря 1825 г. В связи с этим Устав о службе по определению от правительства закрепил ряд требований в отношении кандидатов, желающих поступить на государственную службу. Основными требованиями стали
24
Томсинов В.А. Развитие юриспруденции в России // Развитие русского права в России второй половины ХУП-ХУШ вв. М., 1999. С. 51-64.
25
См. подробнее: Кодан С.В. Становление юридического образования в России (18001850-е гг.) // Российский юридический журнал. 2001. №6; Захаров В.В. Как готовить юриста: изучая русские рецепты. Очерки истории юридического образования в России. Курск, 2006.
подданство и неопороченное поведение. И то и другое должны были служить гарантией служебной верности. Ни политические, ни религиозные воззрения не должны были превалировать над нормативно-правовой стороной в реализации должностных полномочий.
5. Принцип социально-экономических гарантий государственных служащих. В
XIX веке данный принцип реализуется уже в полной мере, т.к. вырастает процент чиновников, для которых основной источник существования - жалованье. С введением принципа прямых денежных выплат укрепляется правовой и социальный статус чиновника, усиливаются публичные начала самой государственной службы.
6. Принцип субординации. Сохраняет свое действие Табель о рангах, попытки пересмотреть или отменить ее не принесли результата, следовательно, иерархичность и чинопочитание в отношениях между чиновниками сохраняется. Замена коллегиального начала принципом единоначалия усилила вертикаль власти и сохранила иерархичность взаимоотношений на государственной службе.
7. Принцип ответственности чиновников. На протяжении XVIII в. Накапливается обширный законодательный материал, регулирующий ответственность чиновников. Однако в указанный период отсутствует строгое разграничение проступка и преступления по должности, продолжает действовать Соборное уложение 1649 г., которое не отвечает вызовам времени, положения указов противоречат друг другу по вопросам меры наказания за одно и тоже преступление. Только в середине XIX века происходят качественные изменения в установлении ответственности государственных служащих. Стремясь усилить и упорядочить ответственность чиновников, правительство в 1845 г. включило в новое Уложение о наказаниях уголовных и исправительных обширную главу «Особенные наказания за преступления и проступки по службе»26.
Формирование модели государственной службы - процесс сложный и противоречивый. Ведь модель надо понять, усвоить, испытать на практике, распространить на возможно большее число ситуаций, придать ей авторитет в глазах людей, обучить ее специалистов, выверить ее эффективность. Все это с успехом было проделано на протяжении XVIII века, когда в России зарождается и закрепляется государственно-административная модель государственной службы, основанная на принципах коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств. Принципы всегда связаны с объективными закономерностями, отношениями и взаимосвязями, под их влиянием они постоянно развиваются, изменяются и преобразовываются. Модернизация принципов также обусловливается практическим их применением. Именно практическое применение свидетельствует о том, что мы выдаем за принцип, и проявляет ли он себя в жизни так, как мы представляем. Объективные факторы и сложившаяся практика государственного управления
26 См. подробнее: Метушевская Т.И. Юридическая ответственность государственного служащего в первой половине XIX в. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. ст. Вып. 2 /отв. ред. В.В. Захаров; Курск. гос. ун-т. Курск, 2009. С. 180-194.
определили основные изменения в модели государственной службы первой половины XIX в. Во-первых, государственная служба получила дальнейшее публично-правовое закрепление в процессе систематизации российского законодательства. Впервые в истории европейского законодательства было кодифицировано право государственной публичной гражданской службы. С момента составления Свода законов Российской империи 1832 г. право государственной службы существует как система правовых норм, закрепленных в обособленной части законодательства, окончательно сложившегося к концу XIX столетия в виде уставов о гражданской службе. В результате сложилось единое правовое пространство по вопросам государственной службы. Во-вторых, развитие системы учебных заведений юридического профиля позволило в середине XIX века сформировать прослойку бюрократии с основательной по уровню своего времени подготовкой в вопросах государственного управления и законодательства. Ее качество подготовки показал процесс подготовки и реализации реформ 1860-х гг. В-третьих, российская модель государственной службы продолжала носить мобилизационный характер, т.к. государству требовалось с помощью небольших ресурсов решить глобальные задачи. Она была наиболее эффективна в связи со сложившимися условиями существования Российского государства. Из этой модели вытекает и механизм формирования российской элиты, который тоже можно определить как мобилизационный. Он функционировал и в Московском государстве, и в Российской империи. Так, в XVIII
в. государственная служба - это обязанность дворянства, в XIX в. - обязанность выпускников университетов, ведомственных лицеев и училищ, обучавшихся за казенный счет27. В-четвертых, в результате проведения министерской реформы и кодификации законодательства, утвердились принципы законности, единоначалия и ответственности чиновников, что способствовало укреплению властной вертикали, обеспечивало эффективность государственной службы и способствовало снижению количества правонарушений в чиновничьей среде.
В-пятых, как и прежде, реформирование происходило «сверху», поэтому сохранялась государственно-административная модель государственной службы в указанный период. Модель не осталась прежней, она модернизировалась и институализировалась. Начала принципов государственной службы, заложенные Петром I, наполнились новыми качественными, сущностными характеристиками и сохранили свою актуальность до сих пор.
Таким образом, на протяжении XVIII - первой половины XIX вв. развивается и модернизируется государственно-административная модель государственной службы в Российской империи. Формирование модели российской государственной службы происходило в условиях феодального общества и это наложило на нее свой отпечаток. Служба носила сословный характер. Право нести службу наделялось привилегированное, дворянское сословие, которое за выполнение служебных обязанностей имело феодальной поземельной собственностью. В качестве основной формы вознаграждения за
27
Кодан С.В. Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800-1850-е гг. // Чиновникъ. 2005. № 1. С. 39.
службу выступала феодальная поземельная рента, в качестве дополнительной
- «кормление от дел». Первоначально на Руси отсутствовало деление службы на военную, административную и судебную. На протяжении XVI-XVII вв. идет процесс вычленения административной службы из службы военной. Публично-правовое закрепление видов службы произошло с изданием Табели о рангах в 1722 г., которая разделила службу на военную, гражданскую и придворную. Благодаря реформам Петра I, государственная служба стала носить публично-правовой характер, родовитость при занятии должностей уступила место личным заслугам и знаниям. Для дворян служба превратилась в законодательно закрепленную обязанность. Сохранялся феодальный и сословный характер службы. На протяжении XVIII в. (судебные реформы Петра I и Екатерины II) предпринимались попытки выделить из гражданской службы службу судебную. Однако вплоть до реформы 1864 г. успеха достигнуто не было, поэтому в рассматриваемый нами период отсутствовало деление гражданской службы на административную и судебную.
Разработка российской модели государственной службы сопровождалась заимствованием лучших образцов европейского права. Использование зарубежного опыта для России было необходимостью, так как требовалось в кратчайшие сроки совершить «большой скачок», чтобы вырваться из плена отсталости и обеспечить национальную безопасность. Важно подчеркнуть, что это не являлось слепым копированием, была проделана большая работа самостоятельной мысли, в которой на первом месте стояла русская практика, затем челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц), и лишь на третьем месте - иностранное законодательство. Основывая свое законодательство на европейской традиции, Россия вобрала все лучшее, что существовало к тому времени, при этом сохранила свою уникальность и построила государственно-административную модель государственной службы. Наличие своего пути доказывает и тот факт, что именно в России впервые в истории европейского законодательства было кодифицировано право государственной гражданской службы (1832 г.).
Библиографический список
1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. С. 21.
2. Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // ЖРП. 2000. №5-6. С. 103-114.
3. Вигель Ф.Ф. Записки Ф.Ф. Вигеля // Русский архив. 1892. С. 27.
4. Выскочков Л.В. Император Николай: человек и государь. СПб., 2001. Пушкарев С.Г. Россия в 1807-1917: власть и общество. М., 2001.
5. Градовский А. Начала русского государственного права. Т.1., СПб., 1892. С. 5.
6. Желябунский И.А. Записки с 1682 по 2 июля 1709. СПб., 1840. С. 154.
7. Захаров В.В. Как готовить юриста: изучая русские рецепты. Очерки истории юридического образования в России. Курск, 2006.
8. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002. С. 97.
9. Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства: 1800-1850-е гг.: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
10. Кодан С.В. Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 18001850-е гг. // Чиновникъ. 2005. № 1. С. 39.
11. Кодан С.В. Становление юридического образования в России (1800-1850-е гг.) // Российский юридический журнал. 2001. №6.
12. Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в первой половине XIX века: детерминанты, направления, институты // Правоведение. 2003. № 2. С. 173.
13. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. С.205.
14. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительное
историческое исследование. М., 1993. С.205.
15. Метушевская Т.И. Юридическая ответственность государственного служащего в первой половине XIX в. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. ст. Вып.
2 /отв. ред. В.В. Захаров; Курск. гос. ун-т. Курск, 2009. С. 180-194.
16. Миронов Б.М. Социальная история России в период империи (XVIII - нач. XX в.). СПб., 2000. Т.1. С. 28-45, 206-210.
17. Морозова В.И. Государственно-правовые взгляды М.М. Сперанского. СПб., 1999; Кодан С.В. Божьей Милостью Чиновник. М.М. Сперанский. Российское государство. Екатеринбург, 2001.
18. Оболонский А. В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168.
19. Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. Спб.,1830. Т. 7 № 4889. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название - ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта.
20. Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1951. С. 180.
21. Развитие русского права в первой половине XIX века / отв. ред. Е.А. Скрипелев. М.: Наука, 1994.
22. Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX веков. Л., 1988.
23. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. М., 1998.
24. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 296.
25. Томсинов В.А. Развитие юриспруденции в России // Развитие русского права в России второй половины XVII-XVШ вв. М., 1999. С. 51-64.
26. Томсинов В.А. Светило русской бюрократии. Исторический портрет М.М. Сперанского. М., 1997.
27. Филиппов А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891. С.12, 26, 55.
28. Фоккеродт И.Г. Россия при Петре Великом. М., 1874. С 105-107.
29. Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М.М. Сперанского. М., 1989.
