CC BY
91
Гучетль Артур Азаматович
кандидат юридических наук
Самохина Галина Владимировна
кандидат исторических наук,
Московский гуманитарно-экономический университет (e-mail: stuffedmonkey@list.ru)
Принципы института государственной службы в дореволюционной России
В статье анализируются основные принципы института государственной службы в России дореволюционного периода. Отмечается, что, хотя в значительном количестве научных работ исследуется правовая природа принципов института государственной службы, в историческом аспекте принципы института отечественной государственной службы рассматриваются редко. Это обусловило попытку авторов статьи провести их исторический анализ.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, принципы.
A.A. Guchetl, Candidate of Law;
G.V. Samohina, Candidate of History, Moscow Humanitarian Economic University: e-mail: stuffedmonkey@list.ru
The principles of institute of public service in pre-revolutionary Russia
Article is devoted to a research of the basic principles of institute of public service in Russia of the pre-revolutionary period. In scientific literature the legal nature of the principles of institute of public service is investigated, however in historical aspect the principles of institute of domestic public service are investigated seldom. In article an attempt to carry out the historical analysis of the basic principles of institute of public service in pre-revolutionary Russia is made. Key words: public service, public servant, principles.
Принципами института государственной службы называются те фундаментальные идеи, установления, которые отражают объективные закономерности, ключевые пути реализации компетенции государственных служащих.
Полагаем, что историко-правовое исследование принципов института государственной службы предоставит возможность по-новому взглянуть на его правовую природу в рассматриваемый исторический период развития Российского государства.
Обратим внимание на то, что в законодательстве ХУ111-Х1Х вв. принципы института государственной службы прямо не перечислялись. Анализ содержания Табели о рангах 1722 г. позволяет определить принцип публично-правового характера государственной службы. В Российском государстве была создана единая система государственной службы, что послужило фактором ее укрепления и развития. Данный факт отмечает Н. Филиппов: «Судьба наглядно показывает, как государственная идея службы, строго в табели проходившая, столкнувшись на
практике с принципом породы, отступила перед последним. Но несомненную заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не целое столетие реформатор опережал свое время» [1, с. 55].
Принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновников. Данный принцип преследовал цель привнести «свежий дух» в систему органов государственного аппарата. При этом установление принципа приоритета профессиональных качеств служащих побуждал дворян постоянно самосовершенствоваться, поскольку они претендовали на служебное продвижение. С этого момента личные заслуги перед государством и царем стали выходить на второстепенный план.
Принцип привилегированности государственной службы. Привилегированность служебной деятельности четко прослеживалась в обществе в силу правового статуса чиновников, установленного Табелью о рангах. Полагаем, что это было одной из ключевых особенностей дореволюционной системы государственной
150
службы, отличающейся от модели, используемой в Московском государстве. Так, было установлено правило, по которому чиновники низшего ранга должны были почитать чиновников более высокого ранга. В случае нарушения данного правила к виновному лицу применялась санкция в виде штрафа.
Принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавший в России принцип прямых денежных выплат укреплял правовой и социальный статус чиновников, усиливал публичные начала самого института государственной службы XVIII в. Система «кормления от дел» привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создавала условия для децентрализации государственной власти. Руководство страны преследовало цель поставить чиновников в условия, при которых они бы нуждались в экономической поддержке государства. С точки зрения законодателей, подобный подход способствовал бы укреплению центральной власти и формированию более функционально развитой системы контроля за деятельностью чиновничьего аппарата дореволюционной России.
Принцип иерархичности и чинопочитания. Введение данного принципа - заслуга Табели о рангах 1722 г. [2]. Данный нормативный правовой акт установил систему должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств на основе принципа иерархичности и принципа продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. В 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые были разбиты на три параллельных ряда чинов: военные -126, гражданские - 94 и придворные - 42. При этом преференции предоставлялись военным чинам. Таким образом, Табель о рангах устанавливала приоритет военной службы перед иными видами службы, в первую очередь перед гражданской.
Принцип верности государству и монарху сводился к тому, что чиновник должен был быть способен встать на защиту интересов государства, отстаивая интересы и авторитет монарха. Исполнение принципа верности монарху стало возможным с введением института присяги на государственной службе. Принесение присяги было обязательным и при продвижении по служебной лестнице. Так, например, во времена правления Екатерины II чиновники давали клятву в «верной службе», обещали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и присяги не нарушать [3]. Преданность - та сила, которая обеспечивает
прочность «пирамидальной» конструкции власти. Такова общая характеристика принципа «преданности», характерного для иерархических систем [4, с. 97]. Основными инструментами принципа служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статус чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены» определенные льготы.
Принцип законности. Установление принципа законности на нормативно-правовом уровне произошло благодаря преобразованиям государственного аппарата в ХVШ-XIX вв. Основная цель сводилась к тому, чтобы исполнение государственных полномочий происходило на основе единых, унифицированных правил, строго регламентированных законом. Именно руководство законом должно было быть обязательным критерием работы всех чиновников.
Эволюция системы принципов института государственной службы продолжалась и в первой половине XIX в.
Принцип единоначалия пришел на смену принципу коллегиальности. В начале XIX в. коллегиальное устройство превращается в господство канцеляризма, в бюрократический элемент, от задуманного Петром I не остается и следа. Александр I и его окружение были в поиске варианта модернизации административного аппарата. Обратим внимание на то, что М.М. Сперанский, проводя реформирование системы государственно-служебных отношений, изменил систему управления государственной службой на единоначальную, поскольку отдельными отраслями управления стали руководить профильные министры.
Принцип законности. На протяжении XVIII в. неоднократно создавались кодификационные учреждения (всего их было 9). Задачей комиссий было упорядочивание отечественного законодательства. Результатом их работы стала государственно-правовая модернизация в первой четверти Х!Х в., повлекшая создание Госсовета, издание Полного собрания свода законов (1830 г.) и Свода законов (1833 г.) Российской империи. Впоследствии было систематизировано и законодательство о военной службе, объединенное в Свод военных постановлений (1839 г.).
Принцип системности кадрового обеспечения института государственной службы. Формирование принципа системности кадрового обеспечения служебной деятельности было обусловлено необходимостью соблюдения законности и осуществления служебной деятельности образованным в сфере права чи-
151
новничьим аппаратом. Коллегии и Сенат не покрывали кадровых потребностей института государственной службы. Преподавание юридических основ в Московском государственном университете, кадетских корпусах не решало недостатка кадрового состава в необходимом объеме [5].
Принцип социально-экономических гарантий государственных служащих. В Х1Х в. данный принцип достиг своего максимального расцвета в правоприменении, поскольку для чиновников всех уровней легальным источником существования стало жалованье.
Принцип субординации. Сохраняет свое действие Табель о рангах, попытки пересмотреть или отменить ее не принесли результата, следовательно, иерархичность и чинопочитание в отношениях между чиновниками сохраняются. Замена коллегиального начала принципом единоначалия усилила вертикаль власти и сохранила иерархичность взаимоотношений на государственной службе.
Особой положительной оценки заслуживает установление принципа юридической ответ-
1. Филиппов А. О наказании по законодательству Петра Великаго. М., 1891.
2. ПСЗ. Т. VI. № 3890.
3. ПСЗ. Т. XVI. № 11601.
4. Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002.
5. Томсинов В.А. Развитие юриспруденции в России // Развитие русского права в России второй половины XVII-XVIII вв. М., 1999.
ственности государственных служащих. В Х1Х в. законодательная основа института юридической ответственности государственных служащих претерпела качественные изменения. Однако в указанный период отсутствовало четкое разграничение должностных проступков и преступлений, продолжало действовать Соборное уложение 1649 г., которое не соответствовало требованиям времени.
Таким образом, в XIX - начале XX в. эволюционирование принципов института государственных служащих было продолжено. Несомненным достоинством преобразований в указанной сфере стало то, что перечень принципов был расширен принципами социально-экономических гарантий статуса государственных служащих и юридической ответственности государственных служащих за совершение противоправных деяний в процессе осуществления должностных обязанностей. Подобная ситуация стала возможной только за счет того, что был сделан значительный шаг вперед в развитии нормативно-правовой базы, правовой культуры чиновников.
1. Filippov A. About punishment under Peter the Great legislation. Moscow, 1891.
2. Complete collection of laws. Vol. VI. № 3890.
3. Complete collection of laws. Vol. XVI. № 11601.
4. Zakharov N.L. Social regulators of activity of the Russian public servant. Moscow, 2002.
5. Tomsinov V. A. Development of law in Russia // Development of the Russian law in Russia of the second half of the XVII-XVIII centuries. Moscow, 1999.
152
