CC BY
0
УДК 34
СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ США В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, ПОСЛЕДНЯЯ ТРЕТЬ XIX - СЕРЕДИНА XX в.
1 "2 А. Ю. Саломатин , Е. И. Квашнина
1 2
, Пензенский государственный университет, Пенза, Россия
1valeriya_zinovev@mail.ru 2mollienesiaformosa@gmail.com
Аннотация. Экологическая функция государства принадлежит к числу вторичных, т.е. время ее возникновения относится ко второй половине XX в. Тем не менее она актуальна, и ее возникновение происходит на фоне усиления регулирующей роли государства. Прослежено становление государственно-правовой политики в области охраны окружающей среды в условиях динамично развивавшейся первопоселенческой страны, какой являются США. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа нормативно-правовых актов США и соответствующей литературы. Использованы историко-правовой и ис-торико-государствоведческий подходы, применен сравнительный метод. Показаны основные вехи государственно-правовой политики в области охраны окружающей среды (начиная с акта 1864 г. президента А. Линкольна и заканчивая вторым президентством Т. Рузвельта в 1905-1909 гг.). В конце XIX в. природоохранные меры ограничивались только созданием национальных парков, в начале XX в. имели более широкий, комплексный подход. Вплоть до середины XX в. природоохранная политика в США носила точечно-секторный характер и не имела необходимой массовой социальной поддержки. К интенсивному законодательству не был готов и государственный механизм вплоть до создания в 1960-е гг. государства «всеобщего благоденствия».
Ключевые слова: государственно-правовая природоохранная политика в США, создание национальных парков в США в последней трети XIX в., природоохранные мероприятия президента Т. Рузвельта, природоохранная пауза 1910-1950-х гг.
Для цитирования : Саломатин А. Ю., Квашнина Е. И. Становление государственно-правовой политики США в области охраны окружающей среды, последняя треть XIX - середина XX в. // Вестник Пензенского государственного университета. 2024. № 2. С. 73-77.
Экологическая функция в деятельности государства относится к числу вторичных. Имеется в виду не степень ее значимости, а время осознания необходимости охраны окружающей среды. Это время относится не ранее чем ко второй половине XIX в., а если быть еще точнее - к самому его концу. С одной стороны, именно тогда стартует индивидуализация, которая оказывает мощное давление на природу, которое следует хотя бы несколько ограничить. С другой стороны, начинает осознаваться банкротство концепции государства в роли «ночного сторожа» с единственной задачей - охраной частной собственности. В США прецедент государственного регулирования закладывают два основных закона - «О межштатной торговле» 1887 г., призванный хоть как-то вмешаться в формирование тарифов на железнодорожные перевозки, и Антимонопольный закон Шермана 1890 г. Таким образом, начинает меняться психология как властей, так и общества.
© Саломатин А. Ю., Квашнина Е. И., 2024
США представляют собой пример динамичной переселенческой страны, быстро заселявшей лежащие к западу от Атлантического побережья континентальные пространства и эффективно использовавшей многочисленные природные богатства. Однако у любого явления есть и обратная сторона медали: исчерпание возможностей при их интенсивном освоении. К концу XIX в. страна в целом оказалась заселена. Охрана окружающей среды в США носила и носит противоречивый характер: с одной стороны, это достаточно ранняя экологическая обеспокоенность, с другой - нежелание связывать себя международными обязательствами в настоящее время. «Являясь крупнейшей индустриальной державой, Соединенные Штаты сами становятся глобальной экологической угрозой, отказываясь от участия в международных природоохранных программах или снимая ограничения с деятельности своего бизнеса» [1]. Обращение к прошлому позволяет понять, почему в США сформировалась парадоксальная экологическая политика.
Американские ученые обосновывают актуальность ее изучения: «Экологическое право чрезвычайно важно и бесконечно увлекательно. Чтобы понять его важность, просто представьте себе Соединенные Штаты сегодня без федерального регулирования качества воздуха и воды, использования пестицидов и удаления твердых отходов» [2].
Государственная политика в узком ее понимании имеет своим продолжением правовую политику, а в широком смысле включает в себя последнюю. «Правовая политика - это конкретное направление государственной политики» [3]. Со временем по мере усложнения общественных процессов и роста массива законодательства «правовая политика становится все более автономной от государственной» [3, с. 64]. Тем не менее государственную и правовую политику следует рассматривать в комплексе. Государственная политика - это деятельность органов власти (в том числе административная, информационная, организационная), правовая политика - правовое регулирование. Государственно-правовая экологическая политика - это «целенаправленная деятельность органов государственной власти и институтов гражданского общества, направленная на регулирование отношений общества, человека и окружающей среды» [4], которая делится на внутреннюю и внешнюю. В американской науке сложились понятия «environmental law», «environmental policy», «environmental law and policy».
Экологическая политика проходит два этапа. Сначала государство заботится о сохранении природы, потом - о защите ее от загрязнений. США находились в двойственном положении. С одной стороны, в Америке уничтожаются природные ресурсы, экологические законы отсутствовали до середины XIX в., с другой - нетронутой природы из-за сравнительно недавнего открытия континента оставалось больше, чем в Европе: к примеру, Англия к тому времени истребила свои леса на промышленность.
Отдельные предпосылки к формированию экологической политики в США заметны с середины XIX в. Природопользованием руководит крупный федеральный орган - Департамент внутренних ресурсов США, наделенный широкими полномочиями. Но его структура настолько сложна и запутана, что он едва ли может успешно осуществлять работу. В его состав входят: Служба рыбы и дичи, Бюро землепользования, Бюро рекламации и др.
Начали раздаваться голоса в защиту природы, предлагались законопроекты, но экологические преступления не наказывались, а поощрялись государством: «Правительство Соединенных Штатов на тот момент занималось, по его мнению, другими, более важными вопросами, чем защита собственных природных богатств» [5]. Государство щедро раздавало земли в частную собственность гражданам (вместе со всеми ресурсами этой территории), вследствие чего поддерживалось разграбление природы. Бесконтрольная охота привела к вымиранию далеко не редких животных, и не только общеизвестных странствующих голубей: по данным МСОП, список вымерших животных и растений США насчитывает 266 видов [6].
Первым примером озабоченности федеральной власти состоянием природной среды стало решение президента А. Линкольна в 1864 г. о выделении Йосемитского земельного гранта в Калифорнии с его скалами, водопадами, гигантскими секвойями для нужд публичного пользования [7].
В то же время первым национальным парком считается Йеллоустонский в северо-западной части Вайоминга с продолжением в Монтану и Айдахо площадью почти в 9 тыс. км2, включающий озера, каньоны, реки и горные кряжи. Парк был учрежден во время президента в 1872 г. [8], но реальная заслуга в его создании принадлежит не Белому дому, а натуралисту Ф. Хейдену, который произвел полное геологическое описание данного места. Власти в лице Конгресса первое время вели себя крайне пассивно. Несколько лет правительство не поддерживало парк, не наказывало браконьеров и даже не платило директору зарплату [9]. Считается, что Йеллоустон - первый заповедник в мире и США - первое государство, создавшее охраняемые природные территории; в действительности заповедники возникли еще до нашей эры; по нашему мнению, на-циональный парк - только их специфическая американская форма. Национальные парки в США, несмотря на поощрение частной инициативы в экологической политике, государственные.
В конце XIX в. на защиту природы встают сами охотники. Организовывается «Движение за ограничение сроков охотничьих сезонов»; в 1892 г. натуралист и писатель Дж. Мьюир создает «Sierra Club»; при участии будущего президента Т. Рузвельта (друга Дж. Мьюира) создается «Клуб имени Дэниэла Буна и Дэйви Крокета». Но государство «самоустранялось от природоохранной проблематики» [1].
Более последовательны и успешны, чем у У. Гранта, экологические начинания Б. Гаррисона -в 1891 г. принимается «Закон о пересмотре земель» («The General Revision Act», либо «Land Revision Act», «Forest Reserve Act»). Цель закона - не допустить истощения природных ресурсов и решить «проблему земельного мошенничества»1. Закон регулировал передачу земель гражданам, уменьшал их права на добычу полезных ископаемых, предоставлял президенту право создавать на государственных землях лесные заповедники: «Президент Соединенных Штатов может время от времени выделять и резервировать в любом штате или территории, где есть государственные земли, покрытые лесами, любую часть государственных земель, полностью или частично покрытую лесом или подлеском, независимо от того, имеют ли они коммерческую ценность или нет». За время его президентства на заповедники было отведено 53 000 км2. Значение закона 1891 г., кроме его собственной природоохранной важности, в том, что он подготавливал экологические реформы Т. Рузвельта.
Другой предшественник Т. Рузвельта - У. Мак-Кинли: «Я продолжил политику г-на Мак-Кинли, изменяя и развивая ее» [10], - пишет Т. Рузвельт в «Автобиографии». В 1900 г. принимается Закон Лейси - Lacey Act (иногда закон ошибочно приписывается самому Т. Рузвельту, который в 1900 г. не был даже вице-президентом), согласно которому охотник должен иметь лицензию, даже если охотничьи угодья находятся в его собственности. Также закон был направлен на предотвращение контрабанды: запрещался вывоз и ввоз в США отдельных животных и природных ресурсов; здесь видим регулирование не только внутренней, но и внешней экологической политики. «Огромная способность человека разрушать налагает ответственность за сохранение» [11], — говорил сенатор Дж. Ф. Лейси, основной автор закона.
Т. Рузвельту принадлежит множество достижений в экологической политике: «в этой области правительство Рузвельта сыграло, бесспорно, положительную роль, возведя этот вопрос до степени национальной проблемы» [12, с. 195]; его действия «коренным образом отличаются от слабых мер, предпринятых его предшественниками» [5]. Во времена его президентства экологическая политика, при предыдущих президентах почти отсутствующая, становится заметна. В сохранение природы - «консервацию» (conservation) включалась не только защита дикой природы и природных ресурсов, но и регулирование сельского хозяйства, украшение зданий. Принимаются природоохранные законы: Закон о мелиорации, Закон о древностях. Создаются ведомства: Служба охраны леса (1906 г.), Служба охраны природных ресурсов и т.д., комиссии: комиссия по внутренним водным путям (1907 г.), сельскохозяйственная комиссия (1908 г.), федеральная комиссия
1 Forest Reserve Act of 1891. URL: http://alleghenyforestalliance.org (дата обращения: 25.07.2023).
75
по консервации (1908 г.). Площадь охраняемых земель увеличивается в несколько раз. Конгресс соглашался утвердить не все экологические идеи президента (против которых были многие представители обеих партий), но Т. Рузвельт не обращал внимания на недовольство конгресса, утверждая экологические акты без его согласия. Оставлялся без внимания и протест отдельных граждан: по словам Т. Рузвельта, «права общества на природные ресурсы перевешивают права частных лиц и должны быть учтены в первую очередь» [10, с. 402].
Решительный по натуре президент и любитель охоты на диких зверей сумел в мае 1908 г. провести большое совещание губернаторов с приглашением на него министров, членов Верховного суда, прессы. «Среди многочисленных организаций, принявших участие в совещании, следует упомянуть Лигу бизнесменов, Национальную ассоциацию промышленников, Национальную гражданскую федерацию, а также Американскую федерацию труда, Братство железнодорожных кондукторов и братство паровозных кочегаров» [12, с. 199].
В период от окончания президентства Т. Рузвельта до середины XX в. экологическая политика отходит на второй план.
Перед администрацией президента В. Вильсона в 1913-1921 гг. стояли другие, более актуальные, как тогда казалось, социально-экономические и политические реформы. В эпоху «просперити» в 1920-е гг. реформы вообще никакие не проводились. В годы Великой Депрессии (1929-1938) и Второй мировой войны было уже вообще не до сохранения окружающей среды, хотя выдающийся президент-реформатор Т. Д. Рузвельт и сумел создать программу Корпуса гражданской консервации, через которую прошли 2 млн молодых безработных американцев. Согласно этой программе ее участники облагораживали участки природной среды, получая возможность проживания и питания [13].
Экологическая политика теперь преимущественно находится во власти штатов, что приводит к неблагоприятным для природы последствиям. Экологическое законодательство штатов даже в конце XX в. оценивалось как неравнозначное и противоречивое: в одних штатах запрещается срубить дерево или проехать в машине с шумным двигателем, в других «вовсе отсутствует законодательство в области экологии, нет нормативных актов даже по зонированию и строительству» [14, с. 8].
Силы, препятствующие экологическим мероприятиям, заметны и во внешней, и во внутренней политике США. Войны, проводимые данным государством, требовали увеличения производства, влекущего за собой повышенное использование ресурсов, загрязнение окружающей среды и не позволяющего провозгласить охрану природы. Складывается идеология массового потребления: после череды социальных и экономических кризисов объявлена концепция «государства всеобщего благоденствия», во время которого должно наступить «общество изобилия». Быстрое развитие промышленности, необходимое для удовлетворения всех потребностей, наносит урон природе: это загрязнение и бесконтрольное использование природных ресурсов, из-за которых сначала наступает «Великая депрессия», потом - энергетический кризис (1970-е гг.). На потребительское отношение к окружающей среде влиял также менталитет граждан: «американская мечта» предполагала обеспеченность, материальное благополучие каждого [15].
В 1940-х гг. наблюдается противоречие: несмотря на процессы, вредящие природе, граждане осознают пользу чистой окружающей среды и начинают переезжать из центра города в пригород.
Некоторые жители США понимали связь между бесконтрольным потреблением и отрицательным влиянием на планету, призывали ограничить его и предсказывали будущие катастрофы, связанные с беспредельным ростом производства. Если человек не ограничит потребление, «природа сама выберет финал, и при этом ее не будет заботить уровень благосостояния людей» [12, с. 79]. Но, увы, в первое послевоенное десятилетие американцы были охвачены ажиотажем накопительства. Самое же главное, до появления государства «всеобщего благоденствия», в 1960-е гг. государственный механизм не был настроен на проведение активной экологической политики, ограничивался отдельными природосохраняющими процедурами.
Список литературы
1. Гарусова Л. Н., Курьянова У. Ю. Политика и законодательство США в экологической сфере // Труды института истории, археологии и этнографии. 2019. doi: 10.24411/2658-5960-2019-10033. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 15.07.2023).
2. Salzman J., Thompson B. H. Environmental Law and Policy. Foundation Press, 2007. 338 p. URL: https://www.google.ru (дата обращения: 17.10.2023).
3. Малько А. В., Саломатин А. Ю., Гуляков А. Д., Затонский В. А. Правовая политика: комплексный подход к усовершенствованию государственной и правовой жизни общества. М. : Юстиция, 2019.
4. Пчельников М. В. Экологическая правовая политика Российской Федерации: институционально-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук : 23.00.02. Ростов н/Д., 2009. 153 с. URL: https://www.dissercat.com (дата обращения: 10.07.2023).
5. Алимов A. A., Меренков И. А. Истоки экологической политики США: вклад Теодора Рузвельта в ее становление и развитие // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2014. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 12.07.2023).
6. Официальный сайт МСОП. Red list. URL: https://www.iucnredlist.org (дата обращения: 17.11.2023).
7. Yosemite National Park. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения: 16.02.2024).
8. Yellowstone National Park. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения 16.02.2024).
9. Энциклопедия США. URL: https://prousa.info (дата обращения: 10.08.2023).
10. Roosevelt T. An Autobiography. New York, 1913. Vol. XII. 647 p. URL: https://archive.org (дата обращения: 20.11.2023).
11. NPS Centennial Monthly Feature. Celebrating THE NATIONAL PARK SERVICE CENTENNIAL 1916-2016. History eLibrary. URL: http://npshistory.com (дата обращения: 15.11.2023).
12. Белявская И. А. Буржуазный реформизм в США. М. : Наука, 1968. 415 с.
13. Civilian Conservation Corps. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения 16.02.2024).
14. Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны природы в США : пер. с англ. / под ред. О. С. Колбасова, А. С. Тимошенко; послесл. О. С. Колбасова. М. : Прогресс, 1990. 528 с.
15. Медоуз Д. Х., Рандерс Й., Медоуз Д. Л. Пределы роста: 30 лет спустя / пер. с англ. Е. С. Оганесян; под ред. Н. П. Тарасовой. М. : БИНОМ. Лаборатория знаний, 2012. 358 с. URL: https://rusneb.ru (дата обращения: 16.10.2023).
Информация об авторах
Саломатин Алексей Юрьевич, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой «Теория государства и права и политология», Пензенский государственный университет.
Квашнина Елизавета Ивановна, студентка, Пензенский государственный университет.
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
