CC BY
0
УДК 34
ЭКОЛОГИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ США, ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - ПЕРВАЯ ЧЕТВЕРТЬ XXI в.
1 2 А. Ю. Саломатин , Е. И. Квашнина
1 2
, Пензенский государственный университет, Пенза, Россия
1valeriya_zinovev@mail.ru 2moШenesiaformosa@gmaй. com
Аннотация. Мир в целом и конкретно США в 1960-1970-е гг. столкнулись с резким ухудшением экологической обстановки на фоне активации регулирующей роли государства и роста демократических движений, в том числе экологического. Логично, что после этого, в первой четверти XXI в., с началом международной турбулентности экологическая тема приобретает черты «вселенского подхода», что актуализирует ее исследование. В статье использованы нормативно-правовые акты, заявления американских политиков, статистика, труды российских и американских исследователей. Авторы обращаются к историко-правовому и ис-торико-государствоведческим подходам, применяют сравнительный метод. Выдвигается мысль о переходе в 1960-1970-е гг. от обычной природоохранной политики к более комплексной и всеобъемлющей экологизации всего государственного курса, к стремлению предотвратить не только национальные, но и глобальные природные риски. Прежде всего это связано с интернационализацией всей общественной жизни, ин-ституционализацией «государства всеобщего благоденствия». Экологический этатизм начинается с президента Л. Джонсона, продолжается в годы администрации Р. Никсона и Р. Рейгана, приобретает черты противоречивости при Б. Клинтоне. В президентство Дж. Байдена экологические преобразования приобретают оттенок авантюрности, а международные инициативы продиктованы попытками осуществить экологический гегемонизм. Актуализация экологической проблематики и всеобъемлющий экологический этатизм стартуют в 1960-1970-е гг., а в 1990-е гг. правящая демократическая партия даже глобализирует экологическую повестку, что не находит поддержки у республиканских администраций. Дорвавшиеся до власти демократы в 2021 г. делают экологическую тему ключевой, превращая ее в «суперэкологический модный тренд».
Ключевые слова: экологизация государственно-правовой политики, экологическая политика США в 1960-1970-е гг., экологические мероприятия Л. Джонсона и Р. Никсона, экологическая политика Р. Рейгана и Б. Обамы, экологические организации США, «суперэкологический модный тренд» Дж. Байдена
Для цитирования: Саломатин А. Ю., Квашнина Е. И. Экологизация государственно-правовой политики США, вторая половина XIX - первая четверть XXI в. // Вестник Пензенского государственного университета. 2024. № 2. С. 66-72.
Интерес государства к экологическому направлению возрастает в 1960-1970-е гг.; оно становится более продуманным, системным.
Можно даже говорить о переходе от обычной природоохранной политики к более комплексной и всеобъемлющей экологизации всего государственного курса, к стремлению предотвратить не только национальные, но и глобальные природные риски. Подобная трансформация объяснима. Она связана прежде всего с интернационализацией всей общественной жизни. Кроме того, ее следует связывать с переходом зрелой модернизации в стадию постмодернизации с ее отказом от гигантомании к венчурному бизнесу и предприятиям малого и среднего размера [1].
© Саломатин А. Ю., Квашнина Е. И., 2024
Возрастает регулирующая роль госорганов в «государстве всеобщего благоденствия» по всем направлениям, в том числе экологическому. Наконец, в 1960-1970-е гг. активизируется гражданское общество (включая его экологические организации). По сравнению с началом XX в. их становится значительно больше, некоторые из них являются филиалами общемировых структур (например, Всемирного Фонда Природы - WWF [2], или Гринпис [3]) (табл. 1).
Таблица 1
Численность членов экологических организаций (в тыс.) в последней четверти XX - начале XXI в. [4]
Организации и их год основания 1971 2004
Клуб Сьерра (Sierra Club), 1892 124 736
Национальное общество Одебона (National Audubon Society), 1905 115 550
Ассоциация по консервации национальных парков (National Parks Conservation Association), 1919 49 375
Лига им. Исаака Уолтона (Izaak Walton League), 1922 54 45
Общество девственной природы (Wilderness Society), 1935 62 225
Национальная федерация девственной жизни (National Wildlife Federation), 1936 540 650
Защитники девственной жизни (Defenders of Wildlife), 1947 13 463
Всемирный Фонд Природы, филиал в США (WWF - US), 1961 - 1200
Фонд защиты экологии (Environmental Defense Fund), 1967 20 350
Друзья Земли, материнская организация в США (Friends of the Earth, US), 1969 7 35
Совет по защите природных ресурсов (Natural Resources Defense Council), 1970 5 450
Гринпис, филиал в США (Greenpeace USA), 1975 - 250
По словам американских ученых, за время, прошедшее после 1960-х гг., экологическое движение «стало основным сектором нашей правовой системы и ярким зеркалом политической эволюции нашего общества, действуя на удивительно широком горизонте» [5]. Правовая политика выделяется из государственной. Развитие экологического законодательства было непростым: власти штатов пытались разработать такие законы, на них оказывало давление федеральное правительство, которое само «находилось под постоянным давлением конгресса, устанавливающим все новые экологические требования» [6, с. 7].
Начало этого времени характеризуется этатизмом. Л. Джонсон принимает Федеральный закон о контроле над загрязнением воды (1965 г.), законы о контроле над загрязнением воздушной среды (1967 г.) (всего было выпущено около 300 актов). В 1963 г. принят Закон о чистом воздухе (Clean Air Act, CAA) - «всеобъемлющий федеральный закон, регулирующий выбросы в атмосферу из стационарных и мобильных источников»1 он устанавливает стандарты чистоты воздуха и его загрязнений. Следует отметить, что после США были невнимательны к международным соглашениям о чистоте воздуха: на время вышли из Парижского соглашения (об углекислом газе), подписали, но не ратифицировали Киотский протокол (о парниковых газах). Но атмосфера Земли одна надо всеми странами; если не ограничить загрязнение «чужого» воздуха, даже защищая при этом свой, то свой воздух тоже будет загрязнен. Это подтверждается данными швейцарской фирмы IQAir, занимающейся технологиями контроля качества и очистки воздуха: крупные города США входят в перечень ста худших по качеству воздуха городов мира: Лос-Анджелес занимает 27-е место, Чикаго - 39-е [7]; концентрация загрязнителя PM2.5 в Ок-Ридже «сейчас в 9 раз выше рекомендуемого ВОЗ среднегодового значения качества воздуха» [7].
1 Summary of the Clean Air Act. URL: https://www.epa.gov (дата обращения: 15.07.2023).
67
При Р. Никсоне усиливается централизация экологической политики США. Создается Федеральное агентство по охране окружающей среды (United States Environmental Protection Agency, EPA), цель которого - обеспечение «защиты окружающей среды и здоровья населения» [8]; оно разрабатывает природоохранные нормы, следит за их исполнением. Его деятельность регулируется несколькими законами.
В 1969 г. принимается «Закон о национальной экологической политике» (National inviron-mental policy act, NEPA); американцы называют его «первым крупным законом об охране окружающей среды в Соединенных Штатах»2 и даже более, претендуют на его всемирное значение: «Страны и неправительственные организации по всему миру создали свои собственные программы оценки воздействия на окружающую среду по образцу NEPA, что делает NEPA международным катализатором в области охраны окружающей среды». Его цели: «Провозгласить (to declare) национальную политику, которая будет способствовать продуктивной и приятной гармонии между человеком и окружающей его средой; способствовать усилиям, которые предотвратят или устранят ущерб окружающей среде и биосфере и будут стимулировать здоровье и благополучие человека; обогатить понимание экологических систем и природных ресурсов, важных для нации, и создать Совет по качеству окружающей среды».
Роль «центра» в экологической политике в отдельные периоды ослабевала, но федеральным законам отводилась главенствующая роль. Федеральные полномочия могут быть переданы штатам, но могут быть и отобраны у них. Штаты, несмотря на стремление к самостоятельности, чаще всего отказываются от данных полномочий в связи с тем, что «федеральное правительство не предоставляет штатам необходимых финансовых средств для выполнения требований федеральных законов» [6, с. 23].
Однако власти штатов возражают против усиления роли государства в экологической политике, не соглашаясь, скорее, не с притеснением их самостоятельности, а с ограничением бизнеса и уменьшением прибыли, необходимыми для борьбы с загрязнением окружающей среды. Борьба оканчивается победой штатов: во время президентства Р. Рейгана снова происходит спад экологической политики. Происходит дерегуляция экологической политики, штатам возвращаются многие полномочия, права EPA сокращаются. Экологическую политику (как и все направления государственной политики в то время) определяет экономика, которая кажется важнее, чем экология. США - «именно та страна, где голос бизнес-кругов не может не быть услышан. Этот голос был услышан Исполнительной властью США» [9, с. 102]: экологические меры стали приниматься в зависимости от того, как оценивалась их экономическая эффективность.
Такое невнимание к природе привело к трагедии: в 1979 г. произошла авария (крупнейшая в США) на ядерном реакторе АЭС Три-Майл-Айленд, штат Пенсильвания (АЭС до сих пор не восстановлена).
Экологическая политика понимается как преимущественно внутренняя: во времена Р. Рейгана «во внешней политике экономические и военные вопросы имели приоритетное значение по сравнению с вопросами сохранения окружающей среды» [9, с. 102]. Не существовало органа, который бы представлял США во внешней экологической политике, что не мешало США претендовать на собственную исключительность: во время Уругвайского раунда переговоров 1986 г. они «настояли на исключении из повестки» [9, с. 103] положений, связанных с окружающей средой. Заметна «ориентация властной элиты Соединенных Штатов на решение собственных и только собственных экологических проблем» [10, с. 351].
Администрация Б. Клинтона «приобрела репутацию одной из наиболее экологически ориентированных в истории США» [11, с. 3], однако экологическая политика США в это время особенно отличается противоречиями, непоследовательностью и упущенными возможностями. Экологическая политика используется для борьбы двух американских партий: когда одна под-
2 Nepa.gov. National invironmental policy act. URL: https://ceq.doe.gov/ (дата обращения: 19.07.2023).
68
держивала бизнес, вторая обвиняла ее в «антиэкологичности» [11]; первая партия, чтобы власть не перешла к конкурентам, предпринимала какие-то шаги к охране природы, стараясь при этом не лишиться поддержки бизнеса. За этой борьбой сама экология отступала на задний план.
Заметна преемственность политики Р. Рейгана и Б. Клинтона: экология непременно связывалась с экономикой. Средства ведения экологической политики в то время - анализ выгод-издержек и оценка рисков. Б. Клинтон создает Совет по устойчивому развитию (1993 г.), но три года не занимается им. Этим воспользовались республиканцы, «захватив» обе палаты Конгресса и получив больше возможности влиять на экологическую политику.
Правотворческая форма правовой политики ослабевает. К середине 1990-х гг. истек срок действия крупных экологических законов, но большинство их «так и не было пересмотрено и обновлено в Конгрессе» [11, с. 16]. Президент обновил только закон о питьевой воде и EPA, а Конгресс - закон о чистой воде, причем поправки Конгресса были так неудачны и незначительны, что экологические организации и администрация Клинтона называли его «законом о грязной воде» [11, с. 18].
Вице-президент А. Гор писал о природе. Его планы спасения Земли фантастичны: это призывы к отказу от технологий, самостоятельной борьбе каждого человека за природу, объединению всех государств в экологических вопросах. Отвергалась возможность разумного природопользования: «во второй половине этого столетия мы неслыханным ранее образом манипулировали природой, а затем, когда в результате возникли проблемы, пустились на рефлексивные поиски новых путей манипуляции в надежде исправить ущерб от первичного вмешательства» [12, с. 236].
В экологической политике второй половине XX в. наряду с деятельностью органов власти имело место проявление озабоченности со стороны гражданского общества. На некоторых демонстрациях призывают беречь природу. Отмечаются экологические праздники: День Земли, День защиты леса от пожара, День птиц, Национальный день уборки окружающей среды и т.д. Оживление экологической политики государства вызывает создание множества экологических общественных организаций. Отдельные экологические идеи можно заметить даже в мировоззрении хиппи, появившихся в США в 1960-е гг. и чрезвычайно распространившихся: предлагалось слиться с природой, отказаться от цивилизации и т.д.
Вегетарианство, вошедшее в моду с 1960-1980-х гг., приобретает черты экологического движения (первые вегетарианские общества в США, возникшие в XIX в., пропагандировали только особенное питание). Так, журнал «Вегетарианские времена» («Vegetarian Times», 1974 г.) «является авторитетным изданием о растительном образе жизни (the plant-based lifestyle)» [13]. Вегетарианцы заявляют, что «переход на вегетарианство - "самый важный шаг" для Планеты» [13]. В действительности оно наносит вред и человеку, и природе. Чтобы вырастить растение -монокультуру, нужно занять территорию для ее выращивания и уничтожать на ней все остальные формы жизни (растения, насекомые, птицы и т.д.), которые становятся «сорняками» и «вредителями». При возрастании количества людей, питающихся только растениями, необходимо увеличение таких территорий, следовательно, сокращение дикой природы. Вегетарианство поддерживается коммерческим интересом; заметна игра его идеологов на добрых чувствах граждан, причем необходимость отказа от животной пищи объясняется прямо противоположными доводами: иногда объявляется, что убийство животных негуманно, иногда - что нужно сокращать их количество для уменьшения выбросов углекислого газа.
Создаются и собственно экологические организации. Обращает на себя внимание их язык: призывы, обращения к гражданам, требования пожертвований, заявления, что именно эта организация спасает Землю.
«Фонд защиты окружающей среды» («Environmental Defense Fund», EDF, 1967 г.) - это «глобальная некоммерческая организация, борющаяся с изменением климата - величайшей проблемой нашего времени» [14], ее цели: «стабилизировать климат; укрепить способность людей и природы процветать» [14].
«Зеленая Америка» («Green America», 1982 г.) объясняет свою деятельность как «противостояние корпоративным злоупотреблениям и обеспечение благополучия семей в течение 40 лет» [15]. Цель организации (и метод) - «оказать давление на основных загрязнителей окружающей среды и заставить их серьезно отнестись к климатическому кризису» [15].
Интерес граждан к окружающей среде не мог не сказаться на промышленности. При значительном влиянии рекламы в конце 1960-х гг. распространяются «экологически безопасные» моющие средства, в 1980-е гг. - биоразлагаемые упаковки. Отметим, что цель их вовсе не так благородна, как заявлена. Такие предметы стоят дороже, чем обычные, следовательно, приносят производителю большую прибыль, и в самом изобретении данных новинок скрыто лукавство: многие обычные бытовые предметы - картон, бумага, хозяйственное мыло и проч. - тоже биораз-лагаемые.
Вследствие заботы о собственном экологическом благополучии или его видимости США выносят предприятия за рубеж, используют ресурсы других стран, разрушая их экосистему. Но природа одна, загрязнение любой территории влияет на всю планету, в том числе и на США.
Выделяются черты, общие для всей истории американской экологической политики. Во внутренней экологической политике это стремление к прибыли, потребительское отношение к природе, ссоры штатов и федерального правительства, двух американских партий, самоустранение государства и перекладывание ответственности на граждан, распространенность частной инициативы. Во внешней экологической политике выделяются «экологический эгоизм» [10, с. 351], стремление к первенству. Экологическая политика США противоречива; чередуются ее подъемы и спады. Определяют ее и черты национального мировоззрения: повышенное стремление к материальному благополучию и удобству, убежденность в американской исключительности и вседозволенности. Экологические законы принимались в ответ на конкретные проблемы. Здесь заметна связь с системой права: в англо-американской правовой семье главную роль играет прецедент.
Все эти черты усиливаются в XXI в. Обсуждение экологических проблем становится модным. Президенты стремятся заявить свою преданность экологической политике, использовать ее для борьбы с соперниками и одновременно проводить ее так, чтобы ничем не поступаться. Происходят бесконечные публичные мероприятия, от которых для природы мало пользы.
Б. Обама заявляет, что будет бороться с экологическими проблемами, но не будет менять американский уклад, способствующий им: «Мы не будем извиняться за наш образ жизни и не будем колебаться в его защите» [16]. Он вступил в Парижское соглашение, направленное «на укрепление глобального реагирования на угрозу изменения климата в контексте устойчивого развития и усилий по искоренению нищеты» [17]. Д. Трамп вышел из него, слишком откровенно объявив, что охрана природы мешает американской экономике: США «прекратят выполнение не-обязывающего Парижского соглашения и драконовских финансовых и экономических тягот, которые соглашение налагает на <...> страну» [18]. Это привело к протестам граждан, которыми воспользовались демократы. Дж. Байден, показывая свою «экологичность», назначает все новые и новые мероприятия. Он вернулся в Парижское соглашение; возродил должность, существовавшую при Б. Клинтоне, - лицо, отвечающее за климат; в американской прессе оно получило название «климатического царя» - «climate czar» [19]; в 2021 г. инициировал саммит, призванный «сплотить мир в борьбе с климатическим кризисом» [20] и прошедший в громких обещаниях сократить парниковые газы.
Дж. Байден, который мыслит себя реформатором никак не меньше, чем выдающийся президент Ф. Д. Рузвельт, поспешил в 2021 г. провести через Конгресс «Закон об инвестициях в инфраструктуру и рабочие места» (Infrastructure Investment and Gobs Act). Он предусматривает реализацию свыше 350 программ, многие из которых включены в раздел «Климат, энергетика и экология». В частности, речь идет об усовершенствовании дорожной инфраструктуры, доступе велосипедистов и пешеходов на мосты и дороги, использовании электромобилей и т.д.3
3 Environmental policy of the Joy Biden administration. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения: 16.02.2024).
70
Другая мера, на которой удалось настоять Байдену, - «Закон о снижении инфляции» (Inflation Reduction Act of 2022). Принятый в августе 2022 г., он направляет 391 млрд долл. на финансирование в сфере энергетики и защиты окружающей среды. «Большая часть этих средств предназначена для солнечной и ветровой генерации, но 30 млр. долл. выделено на развитие атомной энергетики, что позволит сократить действующий парк ядерных реакторов» [21]. В целом в планах администрации присутствует элемент экологического авантюризма, в том числе когда она с помощью финансовых стимулов пытается кардинально повысить энергоэффективность домохо-зяйств.
В последнее время экологические организации становятся чрезмерно энергичными и агрессивными, стремятся к вмешательству в неэкологические проблемы: труд, вклады финансов, демократию и «социальную справедливость» [1 5] в собственно американском понимании - провозглашение особой роли разнообразных меньшинств: «Цветные сообщества и сообщество ЛГБТ находятся на переднем крае наиболее острых кризисов в области охраны окружающей среды и социальной справедливости в обществе» [15]; «[из-за изменения климата] непропорционально сильно пострадали сообщества чернокожих и коричневокожих» [15] (не объясняется, почему и как именно). Непонятно, как данные проблемы соотносятся с экологией.
Раздаются призывы отказаться от традиционных источников энергии, удалить все «неэкологическое» из каждого дома, «покончить с зависимостью США от грязной энергии (dirty energy), включая уголь и сжиженный газ» [15], «поддерживать развитие экологически чистой энергетики, включая солнечную и ветровую» [15]. Осуществление данных требований едва ли возможно: как показывают энергетические кризисы, переход на такие источники энергии не так близок, к тому же свет, ветер и т.д. нестабильны, существуют не постоянно.
Таким, образом, экологическая политика США приобрела новый формат. Она уже не похожа ни на разрозненные мероприятия на рубеже XIX-XX вв., ни на усиленный натиск 1960-1970-х гг. Актуализация экологической проблематики происходит в 1960-1970-е гг. под влиянием роста этатизма и активизации гражданского общества при одновременном резком ухудшении экологической ситуации. В 1990-е гг. правящая демократическая партия даже глобализирует экологическую повестку, что не находит поддержки у республиканских администраций. В настоящее время демократы в лице команды Дж. Байдена, дорвавшиеся до власти, во имя своих амбиций делают экологическую тему ключевой, инициируя непродуманную, авантюрную «зеленую повестку». Иными словами, экологическая политика, как и вся общественно-политическая жизнь США, представляет собой подобие качелей, и в настоящий момент она отмечена «суперэкологическим модным трендом».
Список литературы
1. Саломатин А. Ю. Всемирная история государства и государствоведения. М. : НОРМА, 2013.
288 с.
2. World Wide Fund for Nature. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения: 17.02.2024).
3. Greenpeace USA. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения: 17.02.2024).
4. Environmental movement in the United States. URL: https://en.wikipedia.org (дата обращения: 17.02.2024).
5. Plater Z. J. B., Abrams R. H., Graham R. L. [et al.]. Environmental Law and Policy. Nature, Law, and Society. Aspen Publishing, 2016. 1120 p. URL: https://www.google.ru (дата обращения: 20.10.2024).
6. Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны природы в США : пер. с англ. / под ред. О. С. Колбасова, А. С. Тимошенко; послесл. О. С. Колбасова. М. : Прогресс, 1990. 528 с.
7. Официальный сайт IQAIR. Рейтинг городов по качеству воздуха и загрязнению атмосферы. URL: https://www.iqair.com/ru (дата обращения: 20.07.2023).
8. EPA's Section 309 Review: The Clean Air Act and NEPA. URL: https://www.energy.gov (дата обращения: 18.07.2023).
9. Ярыгин Г. О. Проблемы экологической безопасности в политике США, Канады и Европейского союза : дис. ... канд. полит. наук : 23.00.04. СПб., 2007. 180 с. URL: https://rusneb.ru (дата обращения: 23.07.2023).
10. Смышляев В. А. Экологическая безопасность: глобальные контуры и российский аспект : монография. Воронеж : Научная книга, 2009. 538 с.
11. Ефименко Е. Н. Экологическая политика администрации Клинтона : автореф. дис. ... канд. ист. наук : 07.00.03. Томск, 2004. 22 с. URL: https://viewer.rsl.ru (дата обращения: 25.07.2023).
12. Гор Э. Земля на чаше весов. Экология и человеческий дух : пер. с англ. М. : ППП (Проза. Поэзия. Публицистика), 1993. 432 с.
13. Официальный сайт Vegetarian Times. URL: https://www.vegetariantimes.com (дата обращения: 10.08.2023).
14. Официальный сайт Environmental Defense Fund. URL: https://www.edf. о^ (дата обращения: 11.08.2023).
15. Официальный сайт Green America. URL: https://www.greenamerica.org (дата обращения: 12.08.2023).
16. Barack Obama. First Presidential Inaugural Address. "What is Required: The Price and the Promise of Citizenship". Delivered 20 January 2009. URL: https://www.americanrhetoric (дата обращения: 18.10.2023).
17. Парижское соглашение. URL: URL: https://unfccc.int (дата обращения: 18.10.2023).
18. Заявление Президента Трампа относительно Парижского соглашения по климату. URL: https://ru.usembassy.gov/ru (дата обращения: 19.10.2023).
19. Sullivan K. Biden prioritizes climate crisis by naming John Kerry special envoy // CNN. 2020. November 24. URL: https://edition.cnn.com (дата обращения: 20.10.2023).
20. The Leaders' Summiton Climate 2021: ASummary. URL: https://earth.org (дата обращения: 18.10.2023).
21. Фенин К. Климатическая повестка в американской предвыборной кампании. URL: https:// russiancouncil.ru (дата обращения: 17.02.2024).
Информация об авторах
Саломатин Алексей Юрьевич, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой «Теория государства и права и политология», Пензенский государственный университет.
Квашнина Елизавета Ивановна, студентка, Пензенский государственный университет.
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
