CC BY
186
А.И. Черкасов*
СТАНДАРТЫ СОВЕТА ЕВРОПЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Право на местное самоуправление занимает важное место среди прав и свобод, активно отстаиваемых Советом Европы. Одним из главных источников муниципального права европейских государств является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.1, в основу которой положен утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века принцип субсидиарности. Согласно данному принципу осуществление публично -властных полномочий должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, и к компетенции вышестоящих органов должны относиться лишь те вопросы, которые не могут быть более эффективно решены на нижестоящем уровне. Говоря словами самой Хартии, «публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину» (п. 3 ст. 4).
Принцип субсидиарности в странах - членах Совета Европы может закрепляться и на конституционном уровне, о чем, в частности, свидетельствует конституционная реформа 2001 г. в Италии: указанный принцип был включен в ст. 118 Конституции 1947 г. При этом принцип субсидиарности в европейских странах сбалансирован принципом пропорциональности (адекватности), согласно которому «децентрализация функций должна иметь место лишь тогда, когда местные власти доказывают свою способность реализовывать новые полномочия должным образом»2.
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Текст Хартии см.: Право Совета Европы и Россия / Отв. ред. И.П. Скворцов. М., 1996. Краснодар. С. 245-254.
2 Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / Ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. P. 130.
129
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014
Целью Хартии является «провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении, которых до 1985 г. не существовало в Европе»3. Хартия направлена на обеспечение и защиту прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Принцип самостоятельности местных органов самоуправления, таким образом, закрепляется на общеевропейском уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев демократии. Хартия в конечном итоге призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека.
Хартия обязывает присоединившиеся к ней государства применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую автономию местных сообществ в условиях децентрализации власти, подразумевающей «передачу прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами»4. Обоснование децентрализации обычно носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»5. Для эффективной децентрализации, таким образом, необходимо наделение местных сообществ определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, которые они уполномочены решать, предоставление им возможности формировать свои органы самоуправления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное
3 Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 866.
4 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
5 Там же. С. 397. 130
самоуправление составляет «одну из главных основ любого демократического строя» и что «защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти».
В части I Хартии (ст. 2-11) раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сфера его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, формы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Так, согласно Хартии «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3). При этом подчеркивается, что местное самоуправление немыслимо без проведения свободных выборов. Весьма показательно, что оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования» (п. 2 ст. 3).
Принципиально важное положение Хартии содержится в п. 2 ст. 4, который предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не предоставлен иному органу власти». Хартия, таким образом, фактически закрепляет так называемую негативную компетенцию местного самоуправления, обычно присущую законодательству стран континентального права.
Принцип «негативной» компетенции закреплен, в частности, в Конституции Чехии 1992 г., согласно п. 2 ст. 104 которой представительные органы общин «принимают решения по вопросам самоуправления, поскольку законом они не отнесены к ведению высшей территориальной самоуправляющейся единицы». Аналогичным образом в Основном законе ФРГ 1949 г. говорится о том, что «общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона и под свою ответственность все дела местного сообщества» (п. 2 ст. 28). Толкуя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что «коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим
органам управления6. В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен «общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного правления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1 ст. 137) 7.
Закрепленный в Хартии подход в определенной степени определил динамику последующих изменений в законодательстве стран англосаксонского права - членов Совета Европы. В этих странах традиционно действовал принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные власти были обычно вправе совершать лишь действия, непосредственно предписанные законом. В противном случае такие действия могли быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires).
Правда, в Великобритании определенные изменения в доктрину ultra vires были внесены еще Законом о местном управлении 1972 г. (п. 137)8. Местные советы получили, в частности, право расходовать определенные суммы для достижения любой цели, которая, по их мнению, представляет интерес для жителей соответствующей территориальной единицы, даже если в отношении таких расходов они непосредственно не наделены статутными полномочиями.
В дальнейшем местные власти в Великобритании по-разному интерпретировали доктрину ultra vires и внесенные в нее послабления. Отдельные советы считали, что ограничительная интерпретация их полномочий служит практическим интересам и рассматривали ее как «средство минимизации расходов»9. Другие указывали на то, что закрепляемые в отдельных законах обязанности местных органов власти могут быть надлежащим образом исполнены лишь при предоставлении последним должной свободы действий. Например, закрепленная
6 Цит. по: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 60.
7 Текст Конституции см.: ФРГ: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 93-124.
8 Local Government Act 1972. L., 1972.
9 Morphet J. Modern Local Government. L., 2008. P. 40. 132
Законом о местном управлении 2000 г.10 обязанность местных властей способствовать экономическому и социальному благосостоянию местных сообществ и поддерживать в надлежащем состоянии окружающую среду нацеливает местные власти на то, чтобы не ограничиваться реализацией лишь только статутных полномочий и предпринимать в интересах местных жителей и иные действия, не противоречащие закону.
В Ирландии Закон о местном управлении 1991 г. фактически освободил муниципалитеты от принципа ultra vires, наделив их правом предпринимать в рамках закона такие меры и совершать такие действия (включая осуществление финансовых расходов), которые они сочтут необходимыми или желательными для обеспечения интересов своих сообществ (ст. 6)11.
Хартия также предусматривает необходимость консультаций с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия любых непосредственно затрагивающих их решений, причем подобные консультации, насколько это возможно, проводятся заблаговременно и в надлежащей форме (п. 6 ст. 4).
В Хартии уделено внимание и вопросам административного контроля за органами местного самоуправления. Согласно ст. 8 подобный контроль может осуществляться лишь в порядке и случаях, предусмотренных конституцией или законом и, как правило, должен предназначаться только для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Кроме того, административный контроль считается необходимым с точки зрения обеспечения равенства граждан страны перед законом. В данном отношении показательно мнение Конституционного совета Франции, сформулированное им в решении от 18 января 1985 г.: «Хотя принцип свободы управления имеет конституционное значение, он не должен вести к тому, чтобы главные условия реализации закона, поддерживающего общественные свободы, зависели бы от решений территориальных коллективов и, тем самым, могли бы быть неодинаковыми на всей территории страны»12.
Административный контроль может включать также контроль за целесообразностью со стороны вышестоящих органов власти в отно-
10 См.: Local Government Act 2000 // URL:
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/contents (дата обращения: 23.06.2014).
11 См.: Local Government Act 1991 // URL: http://www.irishstatutebook.ie/1991/en/act/pub/0011/index.html.
12 Цит. по: Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996. С. 24.
шении задач, делегированных органам местного самоуправления, и, как показывает практика, формы реагирования центральных властей в сфере делегированной компетенции могут быть более жесткими. Как отмечается, например, в Конституции земли Бавария, «в вопросах собственной сферы деятельности общин федеральная земля только следит за исполнением общинами обязанностей, определенных законом, и за соблюдением предписаний», в то время как «в вопросах реализации переданной общинам компетенции они подчиняются распоряжениям
13
вышестоящих органов власти» .
Хартия содержит также определенные гарантии финансовой самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 8). За ними закрепляется право (в рамках национальной экономической политики) получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, и при этом финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям. По крайней мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов. Более слабые в финансовом плане органы местного самоуправления должны быть защищены «посредством ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов» (п. 5 ст. 8).
Подобные процедуры финансового выравнивания в европейских странах осуществляются преимущественно посредством дотаций, критерии и механизмы которых зачастую весьма сложны. Дотации могут, в частности, рассчитываться «в зависимости от численности населения территорий-бенефициаров, его плотности, доли в нем учащихся, престарелых, уровней развития соответствующих регионов и отдельных отраслей, состояния местных финансов, окупаемости отдельных проектов, местной налоговой базы и пр.»14.
Во Франции, например, общая дотация местным властям выплачивается за счет средств, поступающих в виде налога на добавленную стоимость, и состоит из нескольких частей, исчисляемых по различ-
13 Текст Конституции см.: Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2001. С. 174-201.
14 ИвановИ.Д. Европа регионов. М., 1998. С. 81. 134
ным методикам. Так, базовая дотация (приблизительно 40% от общей) рассчитывается с учетом численности населения соответствующего территориального коллектива. Уравнительная дотация (37,5% от общей) исчисляется с учетом разницы в социально-экономическом развитии различных территорий. Она, в свою очередь, делится на две части: первая (30%) исчисляется в зависимости от налогового потенциала территории, а вторая (7,5%) - от налогооблагаемого дохода на человека. При определении компенсационной дотации (22,5% от общей) учитывается количество детей, которые должны быть охвачены обязательным начальным образованием, протяженность путей сообщения, величина и состояние жилого фонда и т.п.15
В ФРГ дотации местным властям осуществляются согласно специально разработанным формулам распределения. Если финансовые возможности общины недостаточны для покрытия ее финансовых потребностей, то возникающая разница компенсируется за счет земельных дотаций. Коэффициент финансовых потребностей общины определяется такими показателями, как численность ее населения (умножаемая на коэффициент, соответствующий рангу общины), численность учеников школ (умножаемая на коэффициент, соответствующий типу школы), а также числом безработных (умножаемого на размер земельного пособия по безработице)16.
Установленные Хартией стандарты, таким образом, предполагают необходимость гарантированности финансовых полномочий местных властей. Подобная гарантированность, в частности во Франции, предполагает, что законодатели могут отменить тот или иной источник налогов территориальных коллективов, но при этом они не вправе ощутимо изменять бюджетный баланс территориального коллектива. Согласно решению Конституционного совета от 25 июля 1990 г., хотя парламент и вправе «устанавливать границы, в рамках которых территориальный коллектив может самостоятельно определять ставку налогообложения, нормы закона не должны вести к ограничению налоговых ресурсов территориальных коллективов до такой степени, что возникнут препятствия их свободному управлению»17.
15 См.: Виталь Дюран Э. Указ. соч. С. 145.
16 См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Герма-
нии. М., 2000. С. 78.
17 Цит. по: Виталь Дюран Э. Указ. соч. С. 23.
В ФРГ соответствующие стандарты были реализованы на конституционном уровне. Нынешняя редакция п. 2 ст. 28 Основного закона содержит норму, согласно которой «гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности», и «эти основы включают полагающийся общинам и определяемый их экономической силой налоговый источник с правом установления ставок налога». Определенная уникальность Основного закона ФРГ состоит в том, что в нем достаточно подробно регламентируются основы финансовых взаимоотношений между федерацией, землями и общинами (так называемая Финансовая конституция Германии - ст. 104а -115). Финансовая конституция регулирует все основные элементы бюджетного федерализма ФРГ, включая распределение расходов между указанными уровнями власти в ходе выполнения государственных задач, распределение компетенции между ними в сфере налогового законодательства, а также распределение налоговых поступлений. При этом в рамках системы «финансового выравнивания» общинам гарантируется право на определенную часть от земельной доли поступлений от подоходного налога, налога на прибыль корпораций и налога на добавленную стоимость.
Показателен также Конституционный закон от 18 октября 2001 г. № 3, включивший принцип финансовой автономии местных властей в Конституцию Италии 1947 г. Согласно ст. 119 Конституции коммуны, провинции, метрополитанские города и области в настоящее время «обладают финансовой автономией по доходам и по расходам» и «имеют автономные ресурсы».
Хартия также предусматривает право органов местного самоуправления на объединение. Они, в частности, вправе сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для реализации задач, представляющих общий интерес (ст. 10). Усиление межмуниципального сотрудничества в странах -членах Совета Европы в настоящее время рассматривается как некая альтернатива укрупнению местных сообществ и сокращению небольших административно-территориальных единиц, не способных оказывать своим жителям необходимый спектр услуг. Все чаще создаются различные целевые квазирегиональные организации для совместного решения отдельных общих задач на договорных началах (что порождает эффект «управленческого синергизма», т.е. «получение при сложении отдельных усилий результата, большего их номинальной сум-
18ч
мы» ), развивается среднее, промежуточное звено местного самоуправления, способное предоставлять необходимые услуги мелким территориальным единицам, особенно тем, которые расположены в сельской местности.
Закрепляется Хартией и право органов местного самоуправления на судебную защиту «для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления» (ст. 11). Неизбежные разногласия, возникающие, в частности, вследствие стремления центральных властей подчинить местные власти общеобязательным государственным стандартам, обычно решаются в административных и гражданских судах, в то время как «конституционные и уголовные суды практически не задействованы»19. При этом в странах -членах Совета Европы право на местное самоуправление обычно рассматривается «как некая институциональная гарантия, а не как основное право»20. Как отмечается в германской литературе, общины должны функционировать строго в рамках закона, и ни одной общине не
гарантируется неизменность ее территориальных границ, а также пол-
21
номочий .
Реализация установленных в преамбуле, а также в части I Хартии стандартов местного самоуправления предполагает необходимость сохранения автономии местных властей и установления определенных рамок влияния законодателей на местное самоуправление. В данном отношении показателен ряд руководящих принципов, вытекающих из практики Конституционного совета Франции. Последний, в частности, требует от парламента уважения компетенции местных властей. Закон может вводить запреты (например, в сфере экономической деятельности) или обязанности (например, в сфере бюджетных расходов), лишь подразумевая четкие объекты подобных запретов и только если они не
противоречат собственной компетенции территориальных коллекти-
22
вов .
18 Иванов И. Д. Указ. соч. С. 21.
19 Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М., 2011. С. 772.
20 Hrbek R., Bodenbender J. Ch. Municipal-Federal Relations in Germany // Spheres of Governance: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / Ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. P. 167.
21 Ibid.
22 См.: Виталь Дюран Э. Указ. соч. С. 22.
В части II Хартии (ст. 12-14) закрепляются обязательства государств, ее подписавших, по выполнению установленных Хартией стандартов. При этом в целях обеспечения равновесия между основными принципами и гибкостью в отношении законодательных и конституционных особенностей каждого государства-участника в Хартии предусмотрена возможность для ее участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии. Согласно п. 1 ст. 12 каждая сторона должна соблюдать по меньшей мере 20 пунктов части I Хартии, причем из 14 наиболее принципиальных пунктов, указанных в данной статье, сторонам надлежит выбрать по меньшей мере 10. Подобный подход позволяет странам - участницам Хартии иметь достаточно удобное пространство для маневра в целях имплементации ее норм с учетом конкретной национальной специфики, а также оставляет за ними право присоединения к ранее неисполнимым ее положениям.
Если Россия при ратификации Хартии не сделала никаких оговорок (что, однако, на практике отнюдь не означало ее неукоснительного соблюдения), то ряд европейских стран взяли на себя обязательства по ее исполнению далеко не в полном объеме. Так, Дания ратифицировала Хартию при условии нераспространения ее действия на Гренландию и Фарерские острова. Греция отказалась от принципа учета мнения населения при территориальной организации местного самоуправления. Восемь стран не ратифицировали п. 2 ст. 6, предусматривающий необходимость обеспечения для работников органов местного самоуправления соответствующих условий профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе. Разного рода оговорки сделали Азербайджан, Армения, Болгария, Великобритания, Испания, Кипр, Латвия, Румыния, Швеция, Турция и ряд других стран.
Часть III (ст. 15-18) Хартии носит преимущественно технический характер. В ней разъясняются особенности ее подписания, ратификации и вступления в силу.
Важнейшее значение Хартии состоит в том, что согласно ее положениям, а также общему духу принцип местного самоуправления должен быть тем или иным образом признан в законодательстве стран-участниц, а по возможности и в конституции, а полномочия местных органов власти - устанавливаться в конституции либо в законе. Хартия, таким образом, нацеливает законодателя на превращение местного самоуправления в полноправный конституционно-правовой институт. В данном отношении показателен пример Ирландии. В Конституции данной страны местное самоуправление вообще
не упоминалось до 1999 г., когда была принята 20-я поправка, закрепившая роль местного самоуправления в демократическом представительстве в рамках местных сообществ и установившая необходимость регулярного проведения местных выборов (не реже одного раза в пять лет).
По оценкам специалистов, Хартия «не предусмотрела достаточно действенного контроля за своей реализацией» . Она ограничилась лишь необходимостью направления государствами - участниками генеральному секретарю Совета Европы «всей необходимой информации о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений настоящей Хартии» (ст. 14). В свое время рассматривался вопрос о формировании некой международной системы контроля по аналогии с Европейской социальной хартией 1961 г. В конечном итоге, однако, было признано возможным отказаться от столь сложного контрольного механизма в надежде на то, что нахождение в составе Совета Европы Конгресса местных и региональных властей Европы «обеспечит достаточный политический контроль за выполнением участниками требований Хартии»24.
Конгресс местных и региональных властей Европы действительно играет определенную роль в обеспечении реализации установленных Советом Европы стандартов в области местного самоуправления, будучи, однако, при этом преимущественно форумом для обмена мнениями и дискуссий по вопросам местной и региональной политики.
Принятие Устава и закрепление в нем полномочий Конгресса явились результатом той институциональной эволюции, которая началась еще в 1953 г., когда Парламентская ассамблея Совета Европы впервые провела международную конференцию, посвященную вопросам местного самоуправления. Идея периодического проведения конференций была поддержана Комитетом министров Совета Европы (исполнительно-распорядительным органом, принимающим решения от имени Совета Европы) в 1956 г., и уже в январе 1957 г. в Страсбурге состоялось следующее заседание под председательством видного французского политического и государственного деятеля Ж. Шабан-Дельмаса. Он и возглавлял Европейскую конференцию местного самоуправления до 1960 г., когда впервые была высказана идея институ-циализировать конференцию, придав ей соответствующий юридиче-
23Маклаков В.В. Указ. соч. С. 868.
24 Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. С. 773.
ский статус. Решением Комитета министров от 13 сентября 1961 г. был одобрен Устав (Хартия) Конференции, а в 1975 г. в Устав Конференции в целях расширения ее компетенции, в том числе как консультационного органа в отношение регионов, были внесены поправки. В 1979 г. Конференция стала называться Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы, а в 1994 г. решением Комитета министров вместо Постоянной конференции был учрежден Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.
Согласно новой Хартии Конгресса, принятой в 2007 г., он формируется из представителей муниципалитетов и регионов государств -членов Совета Европы, избранных прямым голосованием. Каждое государство-участник имеет право на число мест в Конгрессе, равное числу мест в Парламентской ассамблее (совещательном органе, представляющем национальные парламенты Европы).
Конгресс осуществляет свою работу в рамках двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов, а текущей его работой руководит Постоянный комитет, в состав которого входят представители всех стран - членов Совета Европы. Палаты также по очереди избирают председателя Конгресса на двухгодичный срок. В составе Конгресса имеются также четыре комиссии - институциональная, комиссия по вопросам культуры и образования, комиссия социального взаимодействия и комиссия долгосрочного развития. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно в Страсбурге во Дворце Европы, при этом для большей гибкости и эффективности работы Конгресса предусмотрено создание небольших рабочих групп по проработке конкретных вопросов.
Главными целями Конгресса являются содействие участию муниципалитетов и регионов в процессе европейской унификации и функционирования Совета Европы, продвижение демократии и обеспечение сотрудничества между муниципальными и региональными органами власти различных государств, представление интересов местных и региональных властей при выработке европейской политики. Конгресс выносит рекомендации по предметам своего ведения и представляет их в Комитет министров и (или) в Парламентскую Ассамблею, а также принимает резолюции, доводит их до сведения местных и региональных властей европейских стран и следит за выполнением данных резолюций посредством мониторинга.
В рамках своей компетенции Конгресс составляет три основных типа отчетов: по мониторингу, общего характера, а также по наблюде-
нию за выборами. Отчеты по мониторингу посвящены состоянию местной и региональной демократии и готовятся отдельно по каждому государству - члену Совета Европы. Деятельность по мониторингу считается важной базой для диалога с органами власти государств -членов Совета Европы по вопросам местной и региональной демократии, реализации установленных в данной сфере стандартов. В рамках мониторинга наиболее пристальное внимание уделяется местным и региональным выборам, территориальной автономии национальных меньшинств, вопросам устойчивого развития, миграции, культуры и образования, социальной сплоченности в городах, финансовому обеспечению деятельности местных органов власти и др.
В результате подобной деятельности Конгресса законодательство многих европейских стран претерпело изменения, причем в настоящее время государства обязаны в письменной форме уведомлять Конгресс о произведенных изменениях. Отчеты общего характера содержат анализ соблюдения Европейской хартии местного самоуправления государствами - членами Совета Европы. В рамках отчетов по наблюдению за выборами дается анализ проводимых в отдельных государствах муниципальных и региональных выборов, которые считаются важнейшей составляющей местной демократии. По результатам наблюдения за выборами Конгресс принимает резолюции и дает рекомендации органам публичной власти государств - членов Совета Европы.
Важным актом, регулирующим вопросы местного управления и самоуправления в странах Совета Европы, является также Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. Нормами данной Конвенции была впервые осуществлена регламентация конкретных полномочий местных органов власти на международном уровне. Согласно ст. 1 Конвенции «каждая Договаривающаяся Сторона обязуется поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией других Договаривающихся Сторон». Под самим же понятием «территориальные сообщества и власти» в Конвенции понимаются «сообщества, властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним законодательством каждого из государств» (п. 2 ст. 2).
В отечественной литературе отмечалось, что «Конвенция допускает приемлемость различных моделей регулирования сотрудничества при неограниченной свободе выбора сторон и определяет намерения сторон в максимально гибких формулировках: «поощрять, прилагать усилия», «рассматривать в качестве желательного»25. Хотя данный документ не получил признания в качестве юридически обязательного акта, страны - члены Совета Европы руководствуются его положениями в своих взаимоотношениях.
Как показывает практика, данная Конвенция особенно важна для стран, относительно недавно присоединившихся к процессам евроин-теграции. Так, присоединение Словакии во второй половине 1990-х гг. к Хартии местного самоуправления, а также к вышеназванной Конвенции позволило ей не только создать договорно-правовую базу приграничного сотрудничества с Австрией, Венгрией, Украиной, Польшей и Чехией, «но и перевести сотрудничество из области общественных и местных инициатив на уровень межгосударственной полити-26
ки» .
В 1992 г. Постоянной конференцией местных и региональных властей Совета Европы была принята Европейская декларация городских прав27, вытекающая из принятой немногим ранее Европейской хартии городов. Были, в частности, закреплены права жителей европейских городов на безопасность, здоровую окружающую среду, работу, гибкую систему строительства удобного жилья, свободу передвижения, спорт и досуг, развитие личности, равноправие и т.п.
С указанной Декларацией перекликается принятая Постоянной конференцией местных и региональных властей Совета Европы в 1993 г. Европейская хартия урбанизма28. В ней были сформулированы принципы эффективного городского управления и развития, которые должны быть положены в основу политики общенациональных и местных властей в сфере урбанизма. Указанная Хартия, в частности, предусматривает развитие транспорта и транспортной инфраструктуры, охрану окружающей природной среды и памятников культуры, межкультурную интеграцию, предупреждение преступности, помощь инвалидам,
25 Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. С. 774.
26 Там же. С. 775.
27URL: http://www.zakonbase.ru/content/base/part/128996 (дата обращения: 06.10.2014).
28URL: http://www.wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=887405 (дата обращения:
06.10.2014).
организацию спорта и досуга в городе, участие общественности в городском планировании и развитии и т.п.
В 1994 г. по инициативе Конгресса местных и региональных властей Советом Европы была принята Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований, которая была пересмотрена в 2003 г.29 Она состоит из двух частей. Первая часть содержит принципы, реализация которых обеспечивает участие молодежи в функционировании местной демократии и стимулирует ее гражданскую активность, вторая часть - процессуальные принципы, направленные на реализацию закрепленных в первой части принципов.
В 2000 г. Советом Европы была принята Европейская конвенция о ландшафтах, направленная, в частности, на устойчивое развитие местных сообществ и закрепляющая их роль и роль органов местного самоуправления в формировании, сохранении и использовании ландшафтов. Таким образом, на общеевропейском уровне был фактически закреплен новый предмет ведения местных властей, что продемонстрировало роль стандартов Совета Европы в расширении компетенции местного самоуправления.
В 2008 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы была принята Европейская хартия городов II, получившая наименование «Манифест новой урбанистики»30. В том же году Совет Европы принял Стратегию инноваций и надлежащего управления на местах, содержащую 12 принципов, нацеленных на укрепление отношений между местными органами власти и гражданами, а в 2009 г. был открыт для подписания Дополнительный протокол о праве на доступ к информации и участие в делах местных органов власти.
Таким образом, анализ деятельности Совета Европы свидетельствует о том, что она направлена на усиление роли гражданского общества в различных сферах общественной и государственной жизни, в том числе и в области территориального управления. Действительно сильной и устойчивой демократии не может быть без качественного местного самоуправления и создания эффективных органов публичной власти на местах. Стандарты в сфере местного самоуправления
29 Текст Хартии см.: Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований. М., 2004.
30 URL: http://www.wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1302971 (дата обращения: 06.10.2014).
устанавливаются различными хартиями и конвенциями, принимаемыми Советом Европы и его органами, а их практическая реализация осуществляется странами-членами посредством принятия соответствующих законов. Указанные стандарты закрепляются преимущественно посредством рамочных норм международного права, регламентирующих общие принципы, формы и методы осуществления муниципальной деятельности, и носят достаточно гибкий, а порой и расплывчатый характер. Они зачастую выступают скорее в качестве целей, к достижению которых следует стремиться, и не носят безусловно императивного характера, тем более что какие-либо жесткие контрольные механизмы за их реализацией, как правило, отсутствуют.
Указания Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о необходимости приведения законодательства отдельных государств в соответствие со стандартами Совета Европы носят рекомендательный характер, и их реализация фактически зависит от воли законодателей соответствующего государства. Так, 28 октября 2010 г. Конгрессом были приняты Рекомендации № 10 (2010), направленные на приведение российского законодательства в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления и рядом иных общеевропейских документов по вопросам местной демократии, которые были по большей мере проигнорированы31. Возражения европейских экспертов, в частности, вызывала возможность удаления в отставку всенародно избранных глав муниципальных образований по инициативе государственных чиновников (губернаторов). Соответствующая норма российского законодательства была охарактеризована как средство политического давления на критически настроенных руководителей муниципалитетов. Были высказаны претензии и относительно применяемой на местных выборах пропорциональной избирательной системы, затрудняющей участие в выборах независимых кандидатов, слабой финансовой обеспеченности органов местного самоуправления, особенно функционирующих в сельской местности.
На сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в октябре 2013 г. рассматривался вопрос о местной и региональной демократии на Украине. Были, в частности, приняты рекомендации, призывающие устранить конституционные и законодатель-
31 Подробнее см.: Исупова С.С. Россия игнорирует рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы // Практика муниципального управления. 2012. № 3. С. 10-13. 144
ные ограничения в отношении местных властей и укрепить субси-диарность путем предоставления местным властям полномочий в отношении существенной части публичных дел, а также передать административные полномочий районов и регионов выборным органам. В настоящее же время усилия Конгресса в указанном направлении сконцентрированы преимущественно на осуждении посягательства на целостность Украины и восстановлении ее территориального един-
32
ства .
Следует отметить, что при всей своей политизированности и декларативности стандарты Совета Европы затрагивают все более широкий круг вопросов и фактически закрепляют новые предметы ведения муниципальной власти. Тем самым они способствуют расширению компетенции местного самоуправления, переводу отдельных местных инициатив на уровень международной политики, задают тон дальнейшей эволюции системы муниципальных институтов в европейских государствах.
О.В. Соломатина* ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ, В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ
Общепризнано, что высокий уровень жизни населения, характерный для развитых европейских государств, к числу которых относятся и страны Северной Европы, во многом достигается благодаря деятельности органов публичной власти как производителей и поставщиков публичных муниципальных услуг. В то же время в связи с постоянно изменяющимися условиями экономической, социальной и культурной жизни и бурным развитием научно-технического прогресса население все более остро нуждается в качественных услугах, однако у государства и местных органов власти, как субъектов предоставления публичных муниципальных услуг, отсутствует возможность самостоятельно обеспечить население всем необходимым.
32 См., например: Декларация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы от 25 марта 2014 г. // URL: http://www.personal.kozub.in.ua/node/367 (дата обращения: 27.07.2014).
* Аспирантка Института государства и права РАН.
