CC BY
254
Литература
1. Большой юридический словарь. М., 2003. С. 181.
2. Государственное право Германии / сокращ. пер. с нем. М., 1994. Т 1. С. 15.
3. Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 114-115.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под. ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева М.: Экс-мо, 2009. С. 216-217.
5. Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 135.
6. Невинский В.В. Немецкие граждане в зеркале основополагающих принципов Конституции ФРГ. - Бар-
наул: Изд-во Алтайск. ун-та, 1994. С. 58.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 14. Ст. 1271.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 19. Ст. 1764; 2006. № 18. Ст. 2058.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 4. Ст. 602.
Цыреторов Станислав Валерьевич - ассистент кафедры конституционного и международного права юридического факультета Бурятского государственного университета, 670000, ул. Сухэ-Батора, 6, тел. 8 (301-2) 21-19-17, e-mail: sciretorov@mail.ru
Tsyretorov Stanislav Valerievich - assistant of department of constitutional and international law, law faculty of Buryat State University. 670000, Sukhe-Bator str. 6, tel. 8 (301-2) 21-19-17, e-mail: sciretorov@mail.ru.
УДК 342.55
М.А. Филина
Независимость местного самоуправления: европейские идеалы и российская действительность
В статье описываются принципы, на которых должна строиться система местного самоуправления в государствах, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления. Центральным вопросом является тезис о самостоятельной и независимой от государства системы местного самоуправления и его реализация в Российской Федерации. Анализируются проблемы, возникающие в правоприменительной практике в ряде европейских государств и в России.
Ключевые слова: местное самоуправление; независимость, Европейская хартия местного самоуправления; Евросоюз, Совет Европы; муниципальное образование, муниципальная власть.
M.A. Filina Independence of local government: European ideals and Russian reality
In the article the principles on which the local government system should be built in the states that have ratified the European charter of local government are described. The central question is the thesis about the system of local government, which is independent and autonomous from the state, and its realization in the Russian Federation. The problems that arise in legal practice of several European countries and Russia are analyzed.
Keywords: local government, independence, the European charter of local government, European Union, Council of Europe, municipality, municipal authority.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место как в России, так и в Европе.
Но можно ли вообще говорить об автономии, независимости органов местного самоуправления от государства как такового?
Для многих стран, в том числе и для России, которая сегодня активно проводит политику реформирования всей «муниципальной системы», этот вопрос имеет особую актуальность.
Своего рода «официальное» определение
местной власти для большинства государств Европы содержится в Европейской хартии местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [1]. В совокупности положения преамбулы хартии, ч. 1 ст. 3, ч. 1, 4 и 5 ст. 4, устанавливающие понятие, сферу компетенции, принципы изменения территорий местного са-
моуправления, закрепляют основополагающий принцип автономии местного самоуправления в системе публичной власти. Хотя этот принцип и не упоминается в хартии напрямую, тем не менее он широко используется теории и практике местного самоуправления стран Совета Европы.
Если проанализировать положения хартии, то можно увидеть, что существует одно основное требование для ограничения самостоятельности органов местного самоуправления - это наличие соответствующего закона [2]. Иными словами, страны Евросоюза должны признавать местную власть как власть «подзаконную», которая не только не может сама себя реформировать, но и должна действовать строго в рамках, установленных для нее органами государственной власти через нормы закона.
Данный тезис неоднократно выступал предметом оживленных дискуссий. Высказывались мнения о том, что ситуация, когда органы местного самоуправления находятся в зависимом от государства положении, противоречит нормам и принципам Европейской хартии местного самоуправления. Кроме того, представители науки и общественности не раз обращали внимание на то, что в конституциях большинства государств местное самоуправление признается самостоятельным и независимым от государства. Так, например, в Конституции Греции в ст. 102 устанавливается, что «управление местными делами принадлежит органам местной власти», которые пользуются «административной независимостью» [3]. В таких типичных унитарных государствах с прочно укоренившимися традициями централизации управления, какими являются Япония и Франция, тем не менее основные законы также содержат положения об автономии местной власти.
Кроме того, очевидно те, кто отстаивает позицию полной независимости местного самоуправления от государства и апеллирует при этом к нормам европейской хартии местного самоуправления, забывают о неоднозначности перевода словосочетания public affairs». Между тем возможны различные варианты:
1) публичные дела;
2) общественные дела;
3) государственные дела.
Поэтому те, кто говорит о полной независимости местного самоуправления от государства, апеллируют к первому варианту перевода; те же, кто считает местное самоуправление как часть государства - к третьему.
Таким образом, хартия при определении места органов местной власти в государстве заложила универсальную конструкцию, которая может применяться во всех странах Евросоюза вне зависимости от того, какая модель (система) местного самоуправления там сложилась.
Анализ статей Европейской хартии местного самоуправления позволяет выделить определенные принципы, на которых должны строиться взаимоотношения органов государственной и местной власти. Однако, несмотря на то, что принципы, эти должны применяться и действовать единообразно во всех государствах, ратифицировавших хартию, на практике это не всегда так. И надо признать, что наша страна не может «похвастаться» неукоснительным соблюдением заложенных в хартии идей и принципов.
Кратко охарактеризуем некоторые из этих принципов, и то, как они проявляются и реализуются в нашей стране.
Принцип компетенционной обособленности органов местного самоуправления. Он предполагает, что органы местного самоуправления пользуются значительной самостоятельностью в отношении реализации их полномочий, действуя без вмешательства государственной власти. Решения, принимаемые органами местного самоуправления, не требуют не только утверждения со стороны государства, но и их предварительного согласования.
Принцип компетенционной самостоятельности закреплен и в ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции России. В соответствии со ст. 12 местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно на основании положений ч. 1 ст. 130 обеспечивает решение населением вопросов местного значения [4].
Согласно принципу организационной самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленному в ст. 6 хартии, они должны сами определять свои возможные административные структуры. При этом структуры эти должны соответствовать двум критериям: отвечать местным требованиям и обеспечивать эффективное управление [5]. В свете действия в нашей стране этого принципа весьма интересно выглядят некоторые российские преобразования в сфере местного самоуправления. Например, так называемая «необъявленная реформа по отмене выборов мэров крупных городов». После отмены губернаторских выборов избрание мэров стало главным политическим событием в жизни регио-
на, и их жители выступают категорически против их отмены. Процесс отмены выборов мэров начался давно, просто в 2009 г. Самара и Нижний Новгород стали первопроходцами среди городов-миллионников, так что процесс стал заметен. Из одиннадцати российских городов-миллионников мэров не избирают в шести: помимо Москвы и Санкт-Петербурга, в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани и Уфе. Очевидно, «вертикаль власти» намерена протянуться от Москвы «до последней деревни». В стране может практически не остаться крупных городов, жители которых сами избирали бы градоначальников. В связи с этим тезис о самостоятельности и независимости местной власти от власти государственной становится все более уязвимым и юридически необоснованным.
Принцип территориальной независимости и самостоятельности муниципальных образований. В ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления установлено требование защиты территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Проблемы реализации этого принципа приобрели существенное значение в нашей стране. Причем данная проблема имеет два аспекта. Как известно, местное самоуправление до принятия Конституции 1993 г. строилось на основе административно-территориального принципа. Однако территориальная организация субъекта Конституцией не регламентируется, поэтому в соответствии со ст. 73 относится к вопросам исключительного ведения субъекта. Конституция не определяет также однозначно территории, в которых осуществляется местное самоуправление. Положения Европейской хартии местного самоуправления требуют, чтобы изменение границ, в которых осуществляется местное самоуправление, проводилось с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума, если это предусмотрено законом. Аналогичная норма содержится и в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. В соответствии с этим положением изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории.
Однако остается открытым вопрос о форме и обязательности учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ наиболее адекватной формой учета мнения населения в данной ситуации является местный референдум [6].
Наглядной демонстрацией того, насколько «эффективно» сегодня в России реализуется эта составляющая независимого статуса местной власти, может послужить ситуация, возникшая, в частности, по Шелеховскому району Иркутской области. Воля населения муниципальных образований, направленная на объединение ряда муниципальных образований, не была (да и не могла быть в свете определенных коллизий в законодательстве) услышана. Обосновано это отчасти было тем, что такое преобразование - это по сути контрреформа по отношению к преобразованиям, проводимым во исполнение требований ФЗ №131. Однако не следует рассматривать попытки преобразовать муниципальные районы, образованные в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ, в городские округа в качестве контрреформы. Это не контрреформа, а реверс, попытка изменить направление муниципальной реформы посредством имеющихся правовых конструкций в сторону ее оптимизации и повышения уровня соответствия интересам населения [7]. Шелеховский пример показателен для современного состояния реформы местного самоуправления в Российской Федерации, где, несмотря на благое идеологическое обоснование, в процессе реализации выясняется, что мнение самого населения муниципальных образований по степени значимости находится позади общих принципов организации местного самоуправления, заложенных в законодательстве.
Что касается принципа финансовой и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления, то п. 7 ст. 10 хартии содержит запрет на использование финансовых рычагов влияния на политику органов местного самоуправления слабых в финансовом отношении муниципальных образований. Субсидии, предоставляемые местным органам власти, по возможности не должны предоставляться для финансирования конкретных программ. Такое предоставление субсидий не должно противоречит принципу компе-тенционой самостоятельности органов местного самоуправления - принципу свободного выбора местной политики в сфере компетенции местного самоуправления. В целом вопросам финансовоэкономических гарантий местного самоуправления посвящена ст. 9 хартии «Финансовые ресурсы местного самоуправления». Органы местного самоуправления должны быть наделены правом иметь достаточные собственные финансовые ресурс, которыми они могут свободно распоря-
жаться при осуществлении своих полномочий. Однако и это положение хартии связано с существующей оговоркой, заключающейся в том, что и этими правами органы местного самоуправления могут быть наделены только в рамках общей национальной экономической политики [8]. Иными словами, финансовые права органов местного самоуправления ограничены также рамками национальной политики, устанавливаемой органами публичной власти более высокого уровня. Применительно к Российской Федерации такими органами являются органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов. Независимость формирования доходной части местных бюджетов в России предполагает выполнение некоторых дополнительных требований. К ним относится следующее: часть финансовых ресурсов должна быть получена за счет местных налогов и сборов; ставки местных налогов и сборов в пределах, обозначенных законом, могут устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно. Согласно Налоговому кодексу России местными налогами являются лишь два: земельный и налог на имущество физических лиц [9]. Исходя из данных статистики, эти виды налогов являются одними из наиболее «проблемных» в плане взимаемости и доходности, поэтому вопрос о налоговых поступлениях в местные бюджеты сегодня для нашей страны является довольно проблемным.
Пожалуй, «роль первой скрипки» во взаимоотношениях государства и органов местного самоуправления играет право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это право установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Причем в отличие от Европейской хартии местного самоуправления в российской конституции употребляются термины «наделение полномочиями», «передача государственных полномочий», а не «делегирование полномочий», как это установлено в п. 4 ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления. Некоторые авторы, толкуя ч. 2 ст. 132 Конституции России, полагают, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться в форме делегирования и передачи. Под делегированием понимается единовременное предоставление органам местного самоуправления права решения вопросов, входящих в компетенцию органов государственной власти. Под передачей полномочий понимается
исключение из перечня полномочий органа государственной власти отдельного государственного полномочия и включения его в перечень полномочий местного самоуправления. Однако такое толкование термина «передача», как, по сути, исключение из сферы компетенции государственных органов ряда государственных полномочий и включение их в сферу полномочий местного самоуправления, некорректно. В этом случае теряет смысл понятие «государственные полномочия», поскольку после принятия соответствующего закона эти полномочия включаются в компетенцию органов местного самоуправления.
Делегирование полномочий в трактовке Европейской хартии местного самоуправления рассматривается как процесс, при котором возможно согласование различных вопросов между разными уровнями публичной власти в государстве. Не случайно хартия устанавливает, что при делегировании полномочий должны соблюдаться, насколько это возможно, условия, при которых органы местного самоуправления могли бы, исходя из местных требований, адаптировать эти полномочия к местным условиям.
Так или иначе практика делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий присуща большинству современных государств. Однако каждое государство развивает и конкретизирует этот принцип хартии с учетом своих национальных особенностей в вопросе построения отношений «центральная - местная власть».
Право органов местного самоуправления на судебную защиту своих интересов
Требования к установлению права органов местного самоуправления на судебную защиту изложены в ст. 11 Европейской хартии. Под указанным правом понимается возможность обращения местного органа власти в суды разных уровней в случае нарушения их прав и законных интересов.
В отличие от положений хартии, где прямо указано, что право на судебную защиту должны иметь органы местной власти, в Конституции Российской Федерации это право связывается с институтом местного самоуправления в целом. Соответственно носителями такого права, исходя из смысла ст. 46 о гарантиях судебной защиты личности и ст. 133 Конституции, могут выступать как граждане Российской Федерации, так и органы местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что пробле-
ма взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы публичной власти каждого государства. Поэтому взаимодействие, сотрудничество местной и центральной власти не только возможно, но и объективно необходимо. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и, как следствие, государства в целом. Для большинства стран Евросоюза основополагающим актом, устанавливающим первоначальные основы и общие принципы такого взаимодействия, является Европейская хартия местного самоуправления. Однако поскольку нормы хартии сформулированы с максимально допустимой степенью абстрактности, каждое государство может и должно адаптировать ее положения к особенностям своей правовой и политической системы.
Подводя итог, можно сказать, что провозглашенные Европейской хартией местного самоуправления принципы организации и деятельности местной власти далеко не всегда претворяются в жизнь так, как это изначально планировалось создателями хартии. К сожалению, в России на сегодняшний день многие из них так и остаются скорее идеалом, чем каждодневной реальностью...
Литература
1. Европейская хартия местного самоуправления (ETS № 122): от 15 окт. 1985 г.// Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Рос. газ. 1998. 15 апр.
2. Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990-2006 гг.). Аналитический обзор Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/
3. Конституция Греческой республики (вступила в силу 11 июня 1975г.) // Конституции государств Европы: в 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 670.
4. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 2009. 21 янв.
5. Николаев Б.В. Европейская хартия местного самоуправления как источник конституционного и муниципального права Российской Федерации // [Электронный ресурс]. URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleI
6. По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апр. 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» : постановление Конституционного Суда РФ от 24 янв. 1997 г № 1-П // Собр. законодательства РФ. 1997. №5. Ст. 708.
7. Шишкин С.И., Лаврик М.А. Преобразование муниципальных образований (на примере Шелеховского района Иркутской области) // Сибирский юридический вестник. 2007. №4. С. 32.
8. Миронов С. М. Полномочия дали - денег нет // Городское управление 2009. №11. С. 7.
9. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // Рос. газ. 1998. 6 авг.
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. Лазарева. М., 1994. С. 405.
Филина Мария Андреевна - аспирант Юридического института Иркутского государственного университета, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10, e-mail: FilinaMaria88@yandex.ru. тел.: 89021706479.
Filina Maria Andreevna - postgraduate student of Law Institute of Irkutsk State University. Irkutsk, Ulan-Batorskaya str. 10, tel. 89021706479, e-mail: filinamaria88@yandex.ru.
