К вопросу о международно-правовых гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

86

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. №3(13)

ют этот шаг как неотъемлемую часть процесса реформирования отечественной уголовно-исполнительной системы, отмечая, что исправительные центры позволят сократить наполнение колоний, дадут возможность не погружать осужденного, впервые совершившего преступление, в среду профессиональных преступников в исправительных колониях и снизить затраты на содержание осужденных. Но для исполнения данного вида наказания необходимы специальные исправительные центры, которые еще предстоит построить, что потребует огромных финансовых затрат для государства. Именно из-за отсутствия финансирования до сих пор нет арестных домов, соответственно, и арест в качестве наказания не исполняется. Поэтому есть все основания опасаться повторения подобной ситуации с принудительными работами, что приведет к отсутствию практики назначения данного наказания.

В целом если попытаться разобраться в целесообразности введения принудительных работ как меры наказания, то позиция законодателя представляется недостаточно продуманной. По нашему мнению, принудительные работы необходимо назначать самостоятельно, т.е. не в качестве альтернативы лишению свободы, так как мы уже пришли к выводу, что по сути таковой она не является. Соответственно, на наш взгляд, из ч. 1 ст. 53.1 УК РФ необходимо исключить слова «как альтернатива лишению свободы», а также исключить ч. 2 ст. 53.1 УК РФ.

На настоящем этапе правового регулиро-

вания принудительных работ их назначение в качестве меры наказания приведет к возникновению ряда трудностей для правоприменителя, во избежание чего необходима более тщательная доработка и осмысление вопросов правовой природы, назначения и исполнения наказания в виде принудительных работ.

список литературы

1. Медведев провел рабочую встречу с министром юстиции Александром Коноваловым. URL: http://www.regnum.ru/news/polit.html (дата обращения: 10.01.2012).

2. Очерк истории исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. URL: http://www. krasuis.ru/istoriya-uis/ocherk-istorii-ispolneniya-nakazaniy-ne-svyazannich-s-lisheniem-svobodi (дата обращения: 11.01.2012).

3. Преступников в качестве наказания будут направлять в исправительные центры на принудительные работы. URL: http://www. rg.ru/2011/03/22/prinuditelnie-raboti.html (дата обращения: 12.01.2012).

4. Рос. газ. 1993. 25 дек.

5. Рос. газ. 1997. 16 янв.

6. Рос. газ. 2011. 9 дек.

7. Рос. газ. 2011. 31 дек.

8. Руководящие начала по уголовному праву 1919 г. // Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. М., 1953.

9. Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. // Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. М., 1953.

КАЛАЧЯНКристина Юрьевна - ассистент кафедры уголовного права и судопроизводства. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]

KALACHIAN, Kristina Yurevna - Assistant to Chair of Criminal Law and Legal Proceedings. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]

уцк 352 (470+571)

к вопросу о международно-правовых гарантиях местного самоуправления в российской федерации

А.А. кузнецов

Раскрываются основные положения Дополнительного протокола к Европейской хартии местного самоуправления об участии граждан в делах местного органа власти, с учётом создания Евразийского экономического союза.

Ключевые слова: местное управление; местное самоуправление; гарантии; международно-правовые гарантии; орган власти; права граждан; рекомендации Совета Европы.

A.A. Kuznetsov. TO THE QUESTION OF INTERNATIONAL LEGAL GUARANTEES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION

The article reveals the basic provisions of the Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority, with regard to the establishment of the Eurasian Economic Union.

Keywords: local governance; local government; guarantees; international legal guarantees; authority; rights of citizens; Council of Europe recommendations.

В ряду основополагающих конвенций Совета Европы (который, как известно, включает 47 государств, в том числе Российскую Федерацию) важное место занимает Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. и выстроенная на её основе политика Совета Европы в области местной и региональной демократии. Её целью является укрепление местного самоуправления (МСУ), обмен опытом, разработка подходов и принципов в организации финансирования административных и правовых структур местных властей, муниципалитетов. В Преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г., прямо указывается на то, что:

- органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя;

- право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к важнейшим демократическим принципам, разделяемым всеми государствами-членами Совета Европы, и может (должно) быть реализовано в первую очередь на местном уровне;

- существование наделённых реальными полномочиями органов МСУ обеспечивает одновременно эффективное и приближённое к гражданам управление.

При этом в европейском понимании местная и региональная демократия, что называется, идут рука об руку. Укреплению местного и регионального самоуправления должно соответствовать развитие трансграничного сотрудничества между территориальными органами власти сопредельных государств, пропаганда культурного и языкового многообразия европейских регионов. Особое место занимают содействие в решении вопросов законодательства, разделения полномочий между различными уровнями власти и взаимодействие между ними [1; 2].

Конечно, речь идёт и о конституционном принципе местного самоуправления, его судебной правовой защите, укреплении на основе идей демократии и децентрализации власти, наделении муниципалитетов самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций.

Все это (или почти всё) присутствует в Конституции РФ 1993 г. (а она, напомним, во многом опиралась на указанную Хартию), действующем законодательстве, в том числе в Федеральном законе № 131-Ф3 «Об основах организации ...»; в ст. 12 Конституции РФ (относящейся к гл. 1 - «Основам конституционного строя») прямо указывается на то, что в нашей стране признаётся и гарантируется местное самоуправление, оно в пределах своих полномочий самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти. (Однако, по мнению Венецианской комиссии Совета Европы, в Конституции Российской Федерации подробно не разработан вопрос местного самоуправления. Это может создать опасность того, что законодательные органы всех административных единиц начнут неправомерно ограничивать самостоятельность местных органов самоуправления. Такова оценка Венецианской комиссии, которая по поручению Кабинета Министров Совета Европы сделала основательный правовой анализ Конституции Российской Федерации 1993 г. накануне её принятия. Данную Комиссию СЕ не без оснований называют Конституционной. Она состоит (и привлекает к своей работе) из ведущих европейских правоведов, в том числе специалистов в области конституционного права. Мнение Комиссии о российской Конституции было опубликовано в документах Совета Европы в 1994 г.)

В гл. 8 Конституции РФ - «Местное самоуправление» уточняются многие положения, связанные с его функционированием, в том числе в области конституционного закрепления права МСУ:

- обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальной собственностью;

- осуществлять МСУ путём референдумов, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления;

- формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливать налоги и сборы;

- обеспечивать охрану общественного порядка;

88

Вестник Российского университета кооперации. 2013. №3(13)

- осуществлять отдельные государственные полномочия с передачей для этого от государства необходимых материальных и финансовых средств;

- пользоваться правом на судебную защиту;

- решать иные вопросы местного значения.

Затем данные положения получили развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществляемой в стране реформе МСУ (В соответствии с данным Законом органы государственной власти субъектов РФ должны были до марта 2005 г. установить границы муниципальных образований, численность представительных органов МСУ, порядок их формирования и т.д.; до 1 января 2008 г. обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения и т.д. Речь шла также и о предстоящей работе 18954 сельских поселений (на 2011 г.). На 1 января 2008 г. в России насчитывалось: городов - 1095, посёлков городского типа - 1963, сельских поселений - 24456, объединённых территорий (районов) - 1868.)

Изучив практику участия граждан в МСУ, Совет Европы, уделяющий этому направлению деятельности весьма пристальное внимание, 16 ноября 2009 г. принял Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления о праве участвовать в делах местного органа власти.

Ещё раньше, в июле 2006 г., появился так называемый Ванкуверский проект - Рекомендации Секретариата ООН, Управляющего Совета ООН по поддержке и развитию населения. Они были одобрены Мировым форумом по проблематике развития городов, проходившим в Канаде (Ванкувер). В этих рекомендациях к приоритетным направлениям развития МСУ, деятельности местных властей отмечено:

- активное вовлечение населения, граждан в жизнедеятельность МСУ, в прогрессивное развитие своих округов или районов;

- внедрение новых форм и новых способов участия граждан «в процессе управления деятельностью местных органов» (создание различных Советов на местном уровне, применение Интернет-технологий и т.д.);

- участие граждан в формировании местных бюджетов, проведение референдумов, реализация различных гражданских инициатив.

Органы МСУ имеют право и должны активно развивать сотрудничество «со всеми представителями гражданского общества, осо-

бенно с негосударственными организациями и организациями, основанными гражданами района или округа, а также другими частными лицами и предпринимателями».

Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления о праве участвовать в делах местного органа власти от 16.11.2009 г. идёт дальше указанных выше рекомендаций ООН, хотя и пересекается с ними. Он, во-первых, требует от государств-членов СЕ уже не только активно вовлекать население, граждан в жизнедеятельность МСУ, но и «обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, право участвовать в делах местного органа власти» (п. 1 ст. 1 Дополнительного протокола), что на практике должно означать:

- «право стремиться определить или повлиять на осуществление полномочий и обязанностей местных органов власти» (п. 2 ст. 1 Дополнительного протокола). Заметим, что речь идёт не об абстрактном муниципалитете или поселении, а о деятельности органа местной власти того же муниципалитета или поселения;

- «законное право граждан страны принимать участие в качестве избирателей или кандидатов на выборах членов Совета или Ассамблеи местных органов власти, в котором он проживает» (ч. 1 Дополнительного протокола);

- недопустимость «несправедливой дискриминации в отношении любого лица или группы» в праве участвовать в делах местного органа власти. При этом допускается оговорка о том, что Конституция или закон страны могут, всё же, «предусматривать меры специального ограничения прав избирателей» (п. 3 ст. 1 Дополнительного протокола). (Не случайно, Хартия Европейского союза об основных правах (2000), ставшая одним из основополагающих документов ЕС с 2009 г., содержит ст. 40, гласящую: «Каждый гражданин или каждая гражданка Союза в государстве-члене, где он или она проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане этого государства».)

Во-вторых, любые ограничения человека и гражданина на участие в делах местного органа власти должны (а) устанавливаться законом и (б) быть совместимы с международно-правовыми обязательствами государства (п. 4 ст. 1 Дополнительного протокола).

Эти ограничения необходимы лишь для «обеспечения этической добросовестности и прозрачности осуществления местными органами власти полномочий и обязательств в порядке осуществления права на

участие и для поддержания общественной безопасности».

В-третьих, в Дополнительном протоколе (ст. 2) прописываются конкретные меры, обеспечивающие со стороны государства права человека и гражданина на участие в делах местного органа власти. Среди них:

- местные референдумы и петиции и, где местное сообщество имеет много жителей и/или охватывает большой географический район, меры по вовлечению людей на уровне, близком к ним;

- процедуры для доступа, в соответствии с конституционным порядком участника и международно-правовыми обязательствами, к официальным документам, принимаемым местными властями;

- механизмы и процедуры для рассмотрения жалобы и реагирования на них и на предложения о функционировании местных органов власти и местных публичных услуг.

При этом процедуры, меры и механизмы могут отличаться для разных категорий местных органов власти, с учётом их размера и компетенции (ст. 2 Дополнительного протокола). Несложно заметить, что указанные выше меры (равно как и общий принцип обеспечения со стороны государства каждому человеку права участвовать в делах местного органа власти) весьма актуальны и для Российской Федерации, где реформа местного самоуправления длится уже более 20 лет и по-прежнему нуждается в своём продолжении. (К настоящему времени по-прежнему нуждаются в укреплении как финансовые, материальные основы местного самоуправления, так и структура органов МСУ В Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 12.12.12 г. отмечается: «В качестве первоочередных шагов на муниципальный уровень будет передана основная масса налогов от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Кроме того, отменяются многие федеральные льготы по налогу на имущество и землю юридических лиц. Эти средства также будут поступать в региональные и местные бюджеты».) Это касается доступа граждан к документам МСУ, механизма рассмотрения жалоб на решения органов местного самоуправления, принимаемых по ним мер, самой процедуры выдвижения кандидатов и выборов в местные советы (представительные органы власти МСУ), глав администраций местного уровня и т.д.

С этой и других точек зрения будет полезна ратификация данного Протокола парламентом страны.

Ситуация будет усложняться в связи с принятым политическим решением глав государств России, Беларуси и Казахстана по созданию к декабрю 2015 г. Евразийского экономического союза (с 1 января 2012 г. действует Единое экономическое пространство в составе тех же государств). И дело не только в том, что в этих трёх государствах есть разное понимание (и в этой связи разная практика) идей местного самоуправления - местного управления.

Например, в Конституции Республики Казахстан (раздел VIII «Местное государственное управление и самоуправление») говорится: «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами (маслихатами), которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории» (ст. 85). Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц с учётом общественных интересов, определяют меры для её реализации, контролируют осуществление проводимых мероприятий. Местные представительные органы власти (масли-хаты) избираются населением сроком на 5 лет.

В «единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивающую проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории», входят местные исполнительные органы власти (ст. 87 Конституции РК), которые возглавляются акимами соответствующей административно-территориальной единицы. Акимы (главы местных исполнительных органов) являются представителями президента и правительства Казахстана на данной территории. (В ч. 5 ст. 87 Конституции РК содержится положение о том, что полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики. Сама компетенция местных исполнительных органов, организация и порядок их деятельности устанавливаются законом республики.) При этом, согласно ст. 89 Конституции Республики Казахстан, в Казахстане признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

МСУ в Казахстане осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления «в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения» (ч. 2 ст. 89 Конституции РК).

90

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. №3(13)

Как и в РФ, и других странах, органам местного самоуправления Казахстана в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций (ч. 2 ст. 89 Конституции РК), однако в данной и других статьях не содержится упоминание о том, что вслед за передачей полномочий следуют и государственные финансовые ресурсы на их осуществление (хотя, возможно, это подразумевается само собой в условиях реализации местного самоуправления).

Конституция Республики Казахстан гарантирует органам МСУ самостоятельность в своих действиях «в пределах их полномочий, установленных законом» (ч. 4 ст. 89 Конституции РК).

Конституция Республики Беларусь 1994 г. (раздел V) также говорит о местном управлении и самоуправлении, осуществляемом «гражданами через Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах» (ст. 117 Конституции РБ).

Местные советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на 4 года, «руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов» (ст. 119 Конституции РБ). К исключительной компетенции местных Советов депутатов Конституция РБ (ст. 121) относит: утверждение программы экономического и социального развития, местных бюджетов и отчётов об их исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законом; установление порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов), порядок создания и деятельность органов местного управления и

самоуправления в Беларуси определяются законодательством, при этом в случае систематического и грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики (ст. 123 Конституции РБ).

Однако, все эти различия и особенности могут и должны быть преодолены, «приглажены союзным строительством», тем более, что и сам состав ЕЭС может быть расширен за счёт других государств - республик, ранее входивших в СССР, в том числе Киргизии, Армении, Таджикистана. В этом случае может пригодиться и прежний опыт советского строительства органов местной власти, элементы которого мы находим в конституциях РФ, РК и РБ.

В целом региональная демократия получает своё развитие на Европейском континенте, в России, Беларуси и Казахстане, появляются новые рекомендации по её реализации, включая и указанные выше, оформленные в соответствующем Протоколе к Европейской хартии местного самоуправления о об участии граждан в делах местного органа власти. Полезно учесть эти рекомендации и в процессе осуществляемой в РФ реформе местного самоуправления, особенно её поселкового уровня.

Отметим, что указанная выше проблематика МСУ практически не обсуждается в верхах, а ведь именно этим и надо сейчас заниматься, когда до создания полномасштабного союза трёх государств остаётся не так много времени, поскольку все идеи (а тем более практика) свободного движения товаров, капиталов и услуг, рабочей силы будут в полной мере касаться, прежде всего, уровня МСУ.

список литературы

1. Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов / Институт национальной стратегии реформ. М., 2001.

2. Совет Европы. 800 миллионов европейцев. Изд-е Департамента документации и публикаций Совета Европы. Страсбург, 2010.

КУЗНЕЦОВ Александр Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры налогообложения и инфраструктуры бизнеса. Кубанский государственный технологический университет. Россия. Краснодар. E-mail: [email protected]

KUZNETSOV, Aleksandr Aleksandrovich - Candidate of Law, Associate Professor of Department of Taxation and Business Infrastructure. Kuban State Technological University. Russia. Krasnodar. E-mail: [email protected]