CC BY
54
Стандарты и обеспечение безопасности полетов на основе управления рисками на воздушном транспорте
Г. Н. ГИПИЧ, докт. техн. наук, председатель Технического комитета по стандартизации ОЗЧ «Воздушный транспорт», В. Н. КЛЮШНИКОВ, начальник управления технического регулирования и стандартизации Ростехрегулирования
^^ ^^^ Рассмотрена структура Национальной систе-^В К^Л мы стандартизации, применяемой в Российской Федерации в настоящее время. Сформуй аж лировано предложение о необходимости рег-
^^^^ Ш^гШ ламентации через стандарты правил ® ^ ® определения уровней безопасности полетов с использованием категории «риск», что позволяет произвести гармонизацию ряда российских документов с международными требованиями в сфере регулирования деятельности на воздушном транспорте.
Введение
Установленный в Российской Федерации с 2006 г. порядок проведения работ в области технического регулирования на основе положений «Концепции развития системы стандартизации» (введен распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. № 2б6-р)[1] трактуется как ключевой фактор поддержки государственной социально-экономической политики в направлениях развития добросовестной конкуренции, инноваций, устранения технических барьеров в торговле, повышения уровня безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, охраны интересов потребителей, окружающей среды и экономии всех видов ресурсов. До принятия указанной Концепции в России неявно доминировала некая ложная цель — сделать все, «как на продвинутом Западе», хотя бы потому, что западное общество в целом удовлетворено существующим положением вещей. При этом не учитывалось, что долгое время политика Запада была направлена на отделение России от всего остального мира, который был интегрирован и кооперирован в технологическом плане по многим аспектам.
С учетом вышеизложенного можно сказать, что это некритическое перенесение на российскую почву распространенных на Западе некоторых форм и методов поддержки и государственного регулирования авиационной деятельности в условиях отечест-
венной экономики и слабо развитой наземной инфраструктуры оказалась неоправданным. Действительно, появились признаки утраты Россией технологической независимости в области авиационной деятельности, появились признаки вырождения научных школ и целых направлений в разработке, производстве и эксплуатации авиационной техники. Указанные тенденции, особенно в области национальной авиационной науки, могут толкнуть нас в фазу неуправляемой самоликвидации [1].
С другой стороны, рекомендуемая практика ИКАО не в полной мере находит свое применение в деятельности гражданской авиации России [2]. Следует отметить, что наиболее готовыми для гармонизации отраслевой системы стандартизации оказались только отраслевые стандарты в сфере поддержания летной годности воздушных судов, их технического обслуживания и ремонта, эксплуатации наземной авиационной техники, хотя для этого также требуется их модернизация и корректировка [1].
Общая функциональная структура системы взаимодействия федеральных органов власти РФ и субъектов регулирования представлена на рис. 1.
Правительством РФ в вышеуказанном распоряжении федеральным органам исполнительной власти предложено учитывать положения Концепции при проведении работ в области технического регулирования.
Система документов национальной системы стандартизации
Рассматриваемая система базируется на применении Федерального закона (ФЗ) «О техническом регулировании», где статья 13 так определяет состав документов национальной системы стандартизации, используемых на территории РФ [1]:
• национальные стандарты;
• правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
• применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
• стандарты организаций;
• своды правил.
Схема разработки национальных стандартов представлена на рис. 2.
Стратегические направления деятельности российской национальной системы стандартизации:
• Достижение своевременных результатов;
• Оптимизация затрат, обеспечение эффективности;
• Обеспечение соответствия требованиям рынка;
• Содействие сотрудничеству ГА РФ на международном уровне;
• Содействие инновационным технологиям и технологиям будущего в деятельности ГА;
• Обеспечение для малых и средних предприятий ВТ легкого доступа на рынок воздушных перевозок;
• Упрощение стандартов с точки зрения языка и структуры на благо потребителям, особенно малых и средних предприятий.
Основные направления концепции развития национальной системы стандартизации на воздушном транспорте:
• Развитие правовых основ стандартизации на ВТ ;
Рис. 1
• Функциональные и структурные преобразования системы;
• Реформирование экономики стандартизации на ВТ;
• Усиление роли национальной стандартизации в решении задач государственного регулирования на ВТ;
• Расширение участия государства и эксплуатантов в процессах гармонизации международной и российской национальной стандартизации на ВТ.
Исходя из вышеизложенного, а также с учетом существующей практики ИКАО можно рассмотреть стратегические цели российской национальной системы стандартизации. Это:
• Содействие через стандарты ВТ достижению Россией ведущих позиций на мировом авиационном рынке;
• Обеспечение безопасности полетов, национальной, экологической, технической и технологической безопасности ВТ России;
• Повышение эффективности и конкурентоспособности ВТ, в том числе на международном рынке;
• Снижение нагрузки на воздушное законодательство РФ путем максимального использования государством компетентности частного сектора, общественных организаций и эксплуатантов ВТ, реализованной в национальных стандартах;
• Содействие гармонизации, глобализации и устранению технических барьеров при использовании и эксплуатации ВТ;
• Содействие сохранению приоритетных рынков для эксплуатантов ВТ России, торгово-экономического, научно-технического и технологического партнерства со странами СНГ;
• Содействие внедрению через стандарты ВТ отраслевого научно-технического потенциала, взаимопроникновению технологий, знаний и
опыта, накопленных в других отраслях экономики.
Отсюда также вытекают и основные задачи и направления развития национальной системы стандартизации на воздушном транспорте:
• Обеспечение эффективного применения методов и средств стандартизации для содействия успешному развитию ВТ России;
• Обеспечение приоритетного использования национальных стандартов ВТ для обеспечения национальных интересов России при выполнении международных обязательств и проведении государственной политики на ВТ;
• Упрощение стандартов ВТ с точки зрения языка и структуры для облегчения использования эксплуатантами и потребителями и уменьшение номенклатуры применяемой документации;
• Дальнейшее развитие законодательных основ (ВК и ФАП) как правовой базы стандартизации на ВТ;
• Функциональные и структурные преобразования системы стандартизации на ВТ;
• Развитие информационного обеспечения ВТ, создание федерального (отраслевого) фонда стандартов на ВТ;
• Усиление роли национальной стандартизации в решении задач государственного регулирования на ВТ;
• Расширение участия эксплуатантов и общественных организаций в процессах стандартизации на ВТ;
• Проведение оптимизации и гармонизации структуры национальной системы стандартизации на ВТ и функций ее участников с использованием международного опыта;
• Совершенствование правил и процедур системы стандартизации на ВТ, направленное на повышение эффективности ее функционирования;
• Законодательное закрепление авторских прав за разработчиками национальных стандартов;
• Создание механизма ценообразования на национальные стандарты;
• Создание эффективной системы распространения и внедрения национальных стандартов;
• Оптимизация структуры и состава Технического комитета 034 по стандартизации на ВТ;
• Усиление взаимодействия и расширение участия в работе международных и региональных организаций ВТ;
• Создание механизма приоритетной разработки национальных стандартов, направленных на повышение БП, экологию, международную гармонизацию, информацию.
Схема разработки национальных стандартов представлена на рис. 3.
Одним из инструментов решения вышеуказанных основных задач и выбора направлений национальной системы стандартизации на воздушном транспорте является Технический комитет по стандартизации 034 «Воздушный транспорт». Задачей ТК-034 является подготовка предложений и участие в формировании и проведении единой технической политики федеральными органами государственного регулирования на ВТ и эксплуатантами АТ в области стандартизации, унификации, сертификации и метрологии применительно к гражданской авиации.
Основными функциями Технического комитета являются [1,2]:
• Участие в разработке программ и планов проведения работ по созданию нормативных документов;
• Участие в разработке, рассмотрении, согласовании и подготовке к утверждению проектов государственных стандартов, других государственных нормативных документов (пересмотр, подготовка изменений, подготовка предложений по их отмене);
• Участие в разработке, экспертизе, рассмотрении, согласовании и утверждении национальных, отраслевых, межгосударственных и международных стандартов и других нормативных документов (авиационных правил, положений, регламентов, руководств и др.), их пересмотре, подготовке изменений, подготовке предложений по уменьшению номенклатуры и их отмене;
• Участие в проведении работ по гармонизации стандартов и других нормативных документов со стандартами других стран, профессиональных, региональных и международных организаций по стандартизации;
• Сотрудничество с организациями — пользователями стандартов, в том числе с сертификационными и испытательными центрами, общественными и другими заинтересованными организациями;
• Сотрудничество с ТК по стандартизации в смежных областях деятельности, в т.ч. расположенными на территории других государств с обеспечением при этом принципов комплексной международной стандартизации;
• Участие в оказании научно-методической помощи предприятиям, организациям, внедряющим разработанные по тематике комитета стандарты и другие нормативные документы, в осуществлении анализа внедрения и эффективности применения этих документов;
• Участие в работе технических комитетов международных (региональных) организаций по стандартизации, ведении их секретариатов, содействие принятию национальных стандартов в качестве международных (региональных) стандартов;
• Участие в разработке международных (региональных) стандартов, в их обсуждении, подготовке позиции Российской Федерации для голосования по проектам данных стандартов;
• Участие в подготовке к заседаниям технических органов международных (региональных) организаций по стандартизации и в организации проведения таких заседаний в России. (По информации Ростехрегулирования, российские специалисты принимают участие в ИСО в работе секретариатов 3 комитетов,12 подкомитетов и 9 рабочих групп, являются членами 145 комитетов и 343 подкомитетов. В качестве наблюдателей российские эксперты работают в 27 комитетах и 59 подкомитетах, кроме организаций на ВТ.)
Современное состояние системы применяемой документации по обеспечению стандартизации на ВТ
Вместо предлагаемой национальной системы стандартизации на ВТ в отрасли ГА в основном применяется порой взаимоисключающая и противоречащая друг другу громоздкая, созданная еще в советское время система номенклатурной документации (более 60 наименований). Каждое из наименований внутри также делится на подсистемы, группы, адекватно воспринять и запомнить даже наименование которых порой практически невозможно [1].
Перечень наименований видов действующих нормативных докумен-
тов (правовых, управленческих и научно-технических), не противоречащих воздушному законодательству Российской Федерации, включает:
Правила, наставления, руководства, положения, постановления, приказы, распоряжения, инструкции, указания (директивные), письма (директивные, информационные), телеграммы, директивы (летной годности), циркуляры, технологии, регламенты, бюллетени, предписания, поручения, табели (оснащенности, взаимодействия, оповещения), вопросы (контрольные, тестовые, проверки знаний), процедуры, порядки, методики, программы, планы, графики (обслуживания), схемы, расписания, протоколы, извещения, нормативы, требования, стандарты (государственные, межгосударственные, национальные, отраслевые — ОСТ, стандарты организаций), технические условия (ТУ), рекомендации, анализы, информации, разъяснения, акты, перечни (оборудования, нормативных документов, воздушных трасс), нормы (летной годности, расхода, отпуска), таблицы, характеристики (квалификационные, тарифно-квалификационные), технологические указания, формы, заявки, решения (рамочные), соглашения, договоры, требования (к внешнему виду), реестры, списки, режимы (труда и отдыха), заключения (комплексные), памятки (действий в чрезвычайных ситуациях), сборники (аэронавигационной информации, контрольных карт), карты (технологические, проверок, контрольных проверок), справочники, альбомы (карт, схем), каталоги (запасных частей, наиболее часто встречающихся дефектов), схемы (поиска и устранения неисправностей), пособия (методические).
Следует отметить, что некоторые положения технического регулирования до сих пор не нашли практического применения на ВТ [1]. Теоретические основы системы технического регулирования, предлагаемой для использования на ВТ, рассмотрены ниже.
Содержание системы документов, вводимых законом «О техническом регулировании»
Техническое регулирование — это установление правоотношений в трех основных направлениях:
1. Обязательные для исполнения и применения требования к продукции, процессам производства, перевозки, хранения, эксплуатации, утилизации.
2. Добровольные для исполнения и применения требования к продукции,
процессам производства, перевозки, а также, например, услугам (работам), системам менеджмента качества.
3. Оценка соответствия (подтверждения соответствия, аккредитация, государственный контроль (надзор), регистрация и др.).
Оценка соответствия — одна из составляющих механизма обеспечения безопасности, любая деятельность, связанная с прямым или косвенным определением, что соответствующие требования соблюдаются.
Подтверждение соответствия — частный случай оценки соответствия, результатом которой является документальное удостоверение (заявление), что продукция, процесс, услуга (работа), персонал, система менеджмента соответствует установленным требованиям.
Подтверждение соответствия осуществляется:
• первой стороной (изготовитель, продавец, исполнитель);
• второй стороной (потребитель, заказчик);
• третьей стороной — лицо или орган, признаваемые независимыми от участвующих сторон в рассматриваемом вопросе. В европейской практике подтверждения соответствия в качестве третьей стороны выступает уполномоченный (назначенный) орган — юридическое лицо, назначенное органом власти для выполнения работ по обязательному подтверждению соответствия требованиям европейских директив Нового подхода.
Участвующие стороны — это изготовители, продавцы, исполнители, эксплу-атанты, потребители или представляющие их интересы иные субъекты.
Участие третьей стороны в подтверждении соответствия является главным признаком сертификации.
Для продукции подтверждение соответствия применяется на предрыноч-ной стадии, то есть на этапе смены собственника продукции, при этом применяются стандарты и своды правил.
Стандарт — документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный признанным органом, в котором устанавливаются для всеобщего и многократного использования правила, общие принципы или их характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов, и который направлен на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области.
Национальный стандарт (не государственный) — стандарт, принятый наци-
ональным органом по стандартизации и доступный широкому кругу пользователей [1].
Стандарт организации — стандарт, принятый руководством организации и устанавливающий требования, относящиеся к данной организации.
Свод правил — документ, рекомендующий практические правила или процедуры проектирования, изготовления, монтажа, технического обслуживания или эксплуатации оборудования, конструкций или изделий. Стандарты организаций и своды правил часто разрабатываются саморегулирующими организациями (например, ассоциациями) для установления положений, относящихся к членам этих организаций.
Декларация — это объявление, заявление, торжественное провозглашение.
Декларация о соответствии — документ поставщика продукции (исполнителя работ, услуг), в котором он под свою ответственность письменно заявляет, что поставляемая им продукция (выполняемые работы, услуги) соответствует установленным требованиям. В международном стандарте ИСО/ КАСКО 17000 установлено, что декларация о соответствии может относиться также к системам управления, персоналу и другим объектам регулирования. В Российской Федерации процедура (действие), связанная с принятием декларации о соответствии, называется декларированием соответствия. При подтверждении соответствия первой стороной доказательства собирает изготовитель (исполнитель), при необходимости с привлечением третьей стороны (например, органа по сертификации систем качества или испытательной лаборатории). Примером подтверждения соответствия второй стороной может служить приемка продукции (работ, услуг) самим заказчиком или потребителем, например, в случае военной приемки. Органическое противоречие между первой и второй сторонами в оценке соответствия продукции, процесса или услуги одним и тем же требованиям проявляется довольно часто, поэтому наиболее объективной оценкой считается оценка третьей стороной.
Эффект от упрощения и гармонизации предлагаемой системы стандартизации авиационной деятельности может проявиться в следующем:
• упрощение и рационализация процедур подтверждения соответствия;
• повышение конкурентоспособности продукции авиационного комплекса за счет создания более гибкой системы
Рис. 2
технических требований и гармонизации национальных и международных стандартов;
• повышение инвестиционной привлекательности экономики авиационного комплекса;
• снижение расходов и устранение дублирования в области надзора и контроля за соблюдением требований;
• уменьшение числа документов и повышение степени прозрачности системы технического регулирования авиационного комплекса.
Научное обоснование применения Концепции стандартизации на ВТ вытекает из концепции управляемых рисков, что освещено ниже.
Возможности стандартизации правовых норм, терминологии и перечня процедур по обеспечению безопасности полетов на ВТ на основе управления рисками
В настоящее время возникает необходимость в более глубоком обосновании единого подхода к оценке рисков и определению показателей безопасности механизмов, объектов и различных систем ВТ с использованием понятий риска. В различных сферах деятельности прослеживается тенденция к широкому внедрению концепции риска при оценке безопасности систем в условиях проявляющихся «вызовов» и «угроз» (при толковании данных терминов обнаруживается больше всего противоречий и неясностей).
В гражданской авиации внедряется руководство ICAO Doc. 9859-AN 460 (РУБП).
В сфере антитеррористической деятельности разрабатываются методики категорирования важных объектов по критерию приемлемого уровня риска.
В РАН ежегодно проводятся международные симпозиумы по «управлению безопасностью и риском», где единый подход к безопасности оценивается через формулу риска возникновения нежелательных последствий или ущерба в условиях воздействия на систему опасных факторов, которые порождаются внешней средой и самой системой [3]. Однако это еще не нашло достаточного отражения в различных проектах гражданской авиации.
В качестве замечаний к существующему положению вещей можно отметить следующее:
• условия возникновения «катастрофы» не удается корректно выявить в рамках традиционного подхода (в теории надежности) без использования понятий «риска»;
• обнаруживается неоднозначность трактовок определений риска при определенных условиях испытания систем, при опытах (в играх) в виде события, числовой (четкой) скалярной меры, нечеткой меры уровня опасности.
В разрабатываемой в ГА концепции риска обнаруживаются разночтения понятий, являющихся основой РУБП. Так, можно отметить, что применяются различные определения риска («риск — вероятность», «риск — двухмерное понятие», в матрице рисков не согласованы определения понятий «Possibility» или «Likelihood»; «It's not the same. Some contradictions are inadmissible» — по Е.А. Куклеву [3]).
Определение показателей безопасности не стандартизировано — не дано полного объяснения и правил применения определения «уровня безопасности» и «показателя аварийности через «вероятность» (риски)» и нормированную частоту (по ИСАО).
БЛОК - СХЕМАШШШОТКИ НАЦШЩ||гЫ.Ь1Х СТАНЩЩ
ни&1 трЩТюрте
Рис. 3
В матрицах анализа рисков не отражена концепция редких событий типа катастроф с вероятностью «почти нуль», а также скрытых угроз.
Некорректным в случае «катастроф» является определение интегрального показателя значимости опасности через величину риска в виде произведения «вероятности и ущерба».
Вместе с тем известны разработки РАН, в которых предложены рекомендации:
• представлены научные основы исчисления рисков;
• определены интегральные показатели значимости рисков;
• рассмотрены вопросы оценки финансовых затрат на поддержание заданного уровня безопасности;
• утверждается, что явления, связанные с использованием категории «рисков», необходимо изучать с позиций многомерных (двойных и тройных) оценок значений [3].
Модели рисков и рисковых событий, определенные на цепях событий, имеют универсальное применение при оценке безопасности транспортного комплекса, безопасности полетов, в т.ч. космических, безопасности экономической или продовольственной, безопасности атомных проектов, безопасности объектов и субъектов деятельности в условиях возможного проявления терроризма.
Разработка технических норм и стандартов для обеспечения действия «Закона о техническом регулировании» с учетом закрепленных правовых норм
В связи с введением в РФ закона «О техническом регулировании» возникла необходимость в разработке стандартов и
сводов правил, в которых можно было бы учитывать новые критерии безопасности, характеризующие переход системы в аварийных ситуациях. Количественное прогнозирование условий безопасности в авиационной системе связано, как известно, с оцениванием и управлением рисками. При этом возникает вопрос, по какому из критериев нужно управлять безопасностью: риску смертности или риску материального ущерба?
Оценки параметров порядка значений риска изменения состояний авиатранспортной системы зависит от совокупности диагностируемых эксплуатационных характеристик системы. Это требует регламентации количественных критериев и механизмов нормативного регулирования безопасности и уровней приемлемого риска в рамках специальных правовых норм, которые должны быть введены в сфере воздушного транспорта в рамках соответствующих федеральных авиационных правил или других нормативно-правовых документов. При этом в России приходится иметь в виду дополнительные (по сравнению с развитыми странами) трудности в реализации механизмов управления риском, обусловленные национальным менталитетом, когда строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения [1].
Необходимы новые модели рисков для прогнозирования заранее возникновения опасных сценариев развития событий в транспортных комплексах, в технико-экономических и в структурно-сложных системах [1, 3]. В соответствии с РУБП необходимо вводить достаточно новые для ГА РФ следующие ключевые понятия [3]:
• Риски катастроф оцениваются в виде меры прогнозируемого количества опасности в прогнозируемых рисковых (опасных) состояниях системы при определенных случайных событиях, которые могут быть или не быть;
• Безопасность определяется как особое состояние транспортной системы, при котором расчетный (потенциальный) прогнозируемый риск возникновения прогнозируемых событий с неблагоприятными последствиями (например, аварии, катастрофы вследствие проявления человеческого фактора) не превышает приемлемого уровня значимости.
В категорию понятия «летная годность» должен быть введен дополнительный новый показатель в виде приемлемого уровня рисков возникновения неблагоприятных событий с серьезными последствиями, обусловленными технологическими факторами, но также и ситуациями типа проявления факторов так называемого «каннибализма» в ГА (теория «канни-бализма»)[1].
Представленные здесь определения до сих пор не нашли отражения в НПБ ГА.
Заключение
Основные предложения следующие:
• Рассматривать вопросы оценки летной годности воздушных судов не только с позиций теории надежности, но также с учетом требований обеспечения безопасности по критерию приемлемого риска и т.п.;
• Начать работы по созданию новых стандартов для России с учетом международных документов по системе «Менеджмент риска», «Менеджмент качества» и теории катастрофических рисков;
• Разработать правовые нормы для обеспечения действия законов РФ «О безопасности...» в страховом деле и в других сферах.
Литература
1. Гипич Г. Н. Состояние гражданской авиации России и перспективы выхода из кризиса последнего десятилетия // Транспорт Российской Федерации», 2008, № 6 (19). — С. 12-16.
2. Куклев Е. А. Стандартизация — основа безопасности в гражданской авиации // Транспорт Российской Федерации, 2008, № 5 (18). — С. 28-32.
3. Северцев Н. А., Куклев Е. А. Принципы единого подхода к оцениванию сложных систем на основе моделей риска «Фундаментальные проблемы системной безопасности» / Сб. статей, ВЦ РАН им, академика А. А. Дородницына. М.: Вузовск. Кн., 2008. — С. 154-167.
