CC BY
60
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 1
В.и. Фадеев, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, профессор*
стабильность и развитие конституции российской федерации
В статье рассматриваются две взаимосвязанные задачи, решаемые современной конституцией, — обеспечить незыблемость базовых принципов и устоев государства и одновременно развиваться с учетом изменяющейся общественной и государственной практики. По мнению автора, действие Конституции, защита конституционных ценностей, их реализация и развитие при наличии Конституционного суда обеспечиваются более эффективно, нежели при отсутствии такого органа в правовой системе государства. Значение и роль Конституции существенно возрастают в обществе, и она воспринимается как документ, способный защитить права граждан, а не только как декларация.
Ключевые слова: конституция, стабильность и развитие конституции, сущность современной конституции, Конституция РФ 1993 г., Конституционный Суд РФ, конституционализация, правовые позиции Конституционного Суда РФ, правосознание, правопорядок.
The article examines two interrelated problems solved by modern constitution — to ensure the inviolability of the basic principles and foundations of the state and at the same time to evolve to meet changing social and public practice. According to the author, action of the Constitution, the protection of constitutional values, their implementation and development in the presence of a Constitutional Court are provided more efficiently than in the absence of such a body in the legal system of the state. Importance and role of the Constitution increased significantly in the society, and it is perceived as a document that is capable of protecting the rights of citizens, and not just as a declaration.
Keywords: constitution, stability and development of the constitution, the essence of a modern constitution, the Constitution of the Russian Federation 1993, the Constitutional Court of the Russian Federation, constitutionalization, legal stands of the Constitutional Court of the Russian Federation, legal conscience, law order.
Стабильность и развитие Конституции — это два аспекта ее реализации, и необходимо добиваться правильного их сочетания в конституционной практике. Конституция призвана, с одной стороны, обеспечить незыблемость базовых принципов и устоев государства, а с другой — конституционный порядок не должен подавлять то новое,
* vifadeev@mail.ru
что появляется в жизни и требует своего конституционного истолкования.
1. Условия стабильности Конституции. Указанные особенности действия конституции предопределены ее природой, ее сущностью. Вопрос о сущности конституции очень часто рассматривается в духе определений, данных в свое время Лассалем и Лениным1. По мнению Лассаля, жизненная сила конституции сокрыта в действительном соотношении сил, существующих в стране: она «тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений общественных сил» 2. Истоки этого подхода мы находим в политической истории Европы, для которой было характерно понимание конституции, ориентированной на реальность: конституция, начиная с античных времен, всегда отражала нечто сущее, а не должное.
При таком подходе вопрос о ценностях, закрепляемых конституцией, отходил на второй план. Вместе с тем именно ценности, закрепляемые конституцией современного демократического правового государства, могут обеспечить ее стабильность, объединяя и консолидируя социальные слои и группы общества. При этом закрепляемые конституцией базовые устои и ценности должны быть изолированы от постоянной борьбы политических групп и направлений и не подлежать изменению. Их реализация должна быть главной задачей любых общественно-политических сил, пришедших конституционным путем к власти. Как справедливо писал в свое время К. Хессе, «эти основы должны быть изолированы от постоянной борьбы групп и направлений посредством обязательного определения как руководящих принципов, в соответствии с которыми образуется политическое единство и должны соблюдаться государственные задачи ,..»3.
Разработчики проекта Конституции РФ 1993 г. начали с закрепления в Основном Законе тех общественных ценностей и тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон4 и которые были закреплены в гл. 1 Конституции, а также получили свое развитие в гл. 2 Конституции. Особенностью этих глав является их незыблемость: внесение каких-либо изменений в них или пере-
1 Вгляды Ф. Лассаля на конституцию были восприняты В.И. Лениным, который в своем определении сущности конституции сделал акцент на классовую борьбу общественных сил, и в такой интерпретации они были положены в основу марксистко-ле-нинского учения о конституции. Советские конституции, следуя этому учению, должны были отражать различные этапы развития Советского государства, «регистрируя» и закрепляя новое соотношение классовых сил на каждом этапе, представляя собой итог пройденного пути. Конституция является «регистрацией и законодательным закреплением того, что уже добыто и завоевано на деле» (И. Сталин).
2 Лассаль Ф. Избр. произв. М., 1920. С. 114, 135-137.
3 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 31.
4 См.: Шахрай С.М. О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. М., 2013. С. 17.
смотр возможны только путем принятия новой Конституции, сложный порядок которого устанавливает гл. 9 Конституции РФ.
Кроме того, стабильность Конституции обеспечивается тем, что Конституция выступает в качестве своеобразного проекта, структурного плана государственно-правового развития народа в рамках правового демократического социального и федеративного государства. По мнению Юргена Хабермаса, «конституцию можно понимать как некий исторический проект, следовать которому граждане вновь начинают с каждым новым поколением»5. Однако ее стабильность во многом обусловлена тем, насколько этот своеобразный проект соотносится с национальными, историко-культурными и духовно-нравственными традициями. В основе конституции должны лежать незыблемые принципы и ценности, неотъемлемые от духовно-культурной жизни народа, не позволяющие ему терять своей национально-культурной, духовной идентичности. Конституционные начала организации государства должны быть связаны с национальным самосознанием народа. С его представлениями о целях своего существования.
Особенностью Конституции РФ является то, что она вобрала в себя много из того, что было выработано западноевропейским конституционализмом. При этом новым Основным Законом Российской Федерации были восприняты внешние конституционные атрибуты современной демократической организации государства и общества, которые надо было реализовывать в российских условиях.
Опыт заимствования западноевропейских достижений в разных сферах жизни государства и общества не является для России новым или необычным. Это было востребовано в эпоху Петра I, да и в последующих периодах развития Российского государства. Однако, насаждая западные институты в России, Петр I исходил из убеждения, что вводимые им учреждения вполне достаточны для европеизации русской жизни, не подозревая, что между государственными учреждениями и духовной жизнью народа существует глубокая органическая связь. Восприятие и использование западноевропейских конституционно-правовых институтов, принципов и идей не должны приводить к отказу от своей собственной культуры во имя культуры западной, не должны превращаться в средство разрушения самобытности культурно-исторического типа российского народа. Весьма символично, что выдающейся русский дореволюционный ученый П.И. Новгородцев — автор фундаментальной работы «Об общественном идеале» — в своей последней, уже посмертной статье, написанной в эмиграции в июне 1923 г., приходит к выводу:
«Не политические партии спасут Россию, ее воскресит воспрянувший к свету вечных святынь народный дух». «Должен образовать-
5 ХабермасЮ. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб., 2008. С. 333.
ся, — писал он, — крепкий духовный стержень жизни, на котором все будет держаться, как на органической своей основе»6.
Оценить значимость нашей Конституции, я думаю, мы можем словами Ф.М. Достоевского, который в своей знаменитой Пушкинской речи, которая первоначально объединила и западников, и славянофилов, сказал так о реформах Петра I: «Что означала для нас эта реформа? Ведь не была же она только для нас усвоением европейских костюмов, обычаев, изобретений и европейской науки. Вникнем, как дело было, поглядим пристальнее. Да, очень может быть, что Петр первоначально только в этом смысле и начал производить ее, то есть в смысле ближай-ше утилитарном, но впоследствии, в дальнейшем развитии им своей идеи Петр, несомненно, повиновался некоторому затаенному чутью, которое влекло его в его деле к целям будущим, несомненно огромнейшим, чем один только ближайший утилитаризм.
Так точно и русский народ не из одного только утилитаризма принял реформу, а, несомненно, уже ощутив своим предчувствием почти тотчас же некоторую дальнейшую, несравненно более высшую цель, чем ближайший утилитаризм».
Со времен Петра I (которого Герцен назвал первым русским немцем) западноевропейское влияние стало крупнейшим фактором нашей истории, расколов нашу элиту, нашу интеллигенцию: в XIX в. сформировалось два основных направления — западничество и славянофильство. Постсоветский период добавил к этим двум течениям третье, базирующееся на советских ценностях государственной и общественной жизни.
Мы не найдем объединяющую нас национальную идею, пока не будет достигнуто согласие этих трех основных интеллектуальных общественных движений по принципиальным вопросам развития российской государственности, его коренным устоям и ценностям, которые должны быть ориентиром для достижения национально-государственного единства многонационального народа России. Действующая Конституция Российской Федерации, закрепляемые ею принципы и ценности, находя свою опору в общественном самосознании и духовной жизни народа, могут стать основой для такой консолидации.
Поэтому стабильность Конституции РФ (ее долгосрочное действие) может быть обеспечена в том случае, когда на ее основе многонациональный народ России воплотит в государственной и общественной жизни свои духовно-нравственные и общественные идеалы, когда утвердится в обществе нравственный престиж власти.
Особое значение для реализации Конституции, ее принципов и ценностей имеют духовно-нравственные основы власти, правовой жизни, правового порядка. Ибо недостаточно одной веры в действен-
6 Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 580.
ные и всепобеждающие силы идеальных политико-правовых учреждений: вопросы их функционирования невозможно (вопреки известным словам И. Канта) решить без «духовного и морального совершенствования людей». Бурный и трагический ХХ век привел к тому, что люди во многом утратили духовное измерение жизни: размываются и становятся неопределенными нравственные законы человеческого бытия. Вместе с тем очевидно, что деятельность всех общественных и государственных институтов должна осуществляться в системе нравственных координат, основывающейся на духовных и политико-правовых национальных традициях. Выдающийся философ права и государствовед Н.Н. Алексеев признавал, что ныне, более чем когда-либо, надлежит утверждать истину, что конечной двигательной силой общественной жизни является душа человека, что можно изобрести совершеннейшие социальные учреждения, однако если исполнителями будут люди, не знающие, что такое честность, самая совершенная политическая форма превратится в общественную клоаку7. Поэтому без правосознания, без правовой совести, невозможна реализация конституционных ценностей, построение и функционирование правового государства. «Всегда и во все времена правосознание является реальною и священною основою общества и государства»8. Поэтому одну из насущных задач, стоящих сегодня перед нашим обществом и государством, В.Д. Зорькин определяет так: «Россия должна взять правовой барьер»9.
Демократия приходит в мир, по словам известного философа, «опоясанная бурей»10. Эта «буря» сокрушила Советский Союз и ввергла в пучину потрясений РСФСР. Российское государство вышло из периода трагического распада Советского Союза ослабленным, потерявшим многие свои исторические территории, утратившим объединяющие народы России правовые, а также и общественно-политические идеалы. Благодаря Конституции оно получило новое конституционно-правовое оформление, новое политико-правовое состояние народа.
20-летие действия Конституции показало, что она выполнила главную задачу, стоящую перед ней в конкретных исторических условиях — заложить фундамент государственного единства общества и стабильности правового порядка, остановить угрозу распада Российской Федерации по образцу распада СССР.
Вместе с тем отсутствие консолидации основных социально-политических сил по принципиальным вопросам развития российского государства и общества питает конституционный радикализм, порождая иллюзорные надежды на то, что приняв новую Конституцию,
7 См.: Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 300.
8 Ильин И.А. Собрание сочинений: Статьи. Лекции. Выступления. Рецензии (1905— 1954) / Сост. и коммент. Ю.Т. Лисицы. М., 2001. С. 448.
9 Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 7.
10 Карлейль Т. Французская революция. История. М., 1991.
изменив кардинально ее содержание, мы, наконец, получим новую, лучшую жизнь, новый государственный аппарат, новое гражданское общество.
Конституция, безусловно, должна развиваться, в нее должны вноситься поправки. Но вместе с тем надо видеть и опасность конституционного радикализма, в котором находит свое отражение старая анархическая вера в то, что стоит только свергнуть старую власть и народ проявит свое совершенство и осуществит идеал всеобщего счастья.
Однако Конституция отнюдь не является самодостаточным правовым механизмом, способным эффективно функционировать при любых внутренних общественных условиях и социально-экономических и культурных предпосылках. И это надо учитывать при проектировании различного рода конституционных изменений и реформ.
2. О поправках к Конституции. Прежде всего развитие Конституции осуществляется путем внесения поправок к Конституции. Отечественная практика небольшая, но она позволяет сделать некоторые выводы. Здесь обращает на себя внимание стремительность прохождения поправок в парламенте, в субъектах РФ. Представляется, что внесению поправок должна предшествовать широкая общественная дискуссия и экспертиза: подобную практику (процедуру) надо было закладывать в 2008 г., когда были внесены первые поправки к Конституции. И сегодня, подводя некоторые итоги действия этих поправок, можно сказать, что удлинение времени между избирательными циклами с 4 и 5 лет до 5 и 6 лет (особенно между президентскими — 6 лет) в целом негативно сказывается на политической жизни общества. Нарушился ритм политической жизни, грозящий застойными явлениями. Авторы поправки об увеличении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы не учли, что в XXI в. стремительно увеличивается темп жизни общества, неожиданно и быстро может измениться политическая конфигурация общества, а живая связь выборной власти с народом в этих условиях может ослабевать вследствие удлинившегося срока полномочий выборных органов власти. Власть должна всегда держать руку на пульсе политической жизни.
Вторая поправка о ежегодных отчетах Правительства РФ перед Государственной Думой, казалось, должна была усилить конституционно-правовой статус Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, ослабив в определенной мере монополизм президентского руководства исполнительной властью. Парламент получил важный дополнительный рычаг для борьбы с безответственностью, коррупцией, некомпетентностью в системе исполнительной власти. Но эффективно использовать этот шанс парламент пока не смог. Отчеты Правительства перед Государственной Думой не стали и общественно значимым событием: не был найден соответствующий правовой и информационный формат
данных отчетов. Не произошло и существенных изменений во взаимоотношениях президента, правительства и парламента.
Внесенный в октябре 2013 г. Проект закона о поправке к Конституции о Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ в еще большей степени, нежели первые две поправки 2008 г., требовал специальной процедуры обсуждения и экспертизы. Насколько обоснованы и необходимы данные изменения? Поправки носят концептуальный характер и нуждаются в глубокой проработке с учетом всех последствий. Не породят ли они новые проблемы и в судебной системе, и в системе прокуратуры? Возможно, следовало бы совершенствовать практику совместных заседаний наших высших судов. Есть ли концепция развития прокуратуры РФ: ее конституционный статус серьезно изменяется? К сожалению, все эти вопросы не стали предметом широкой общественной дискуссии.
В этих целях следовало бы установить специальную процедуру разработки, экспертизы и обсуждения поправок к Конституции, которая помогла бы объединять в этой работе усилия и президента, и парламента, и институтов гражданского общества. Думаю, что в этом вопросе надо следовать не принципу разделения властей, а историческим традициям соборности в целях выработки наиболее оптимального варианта решения вопроса о поправке к Конституции. Соответствующую процедуру можно было бы закрепить в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» 1998 г.
3. Принятие законов в целях конкретизации норм Конституции. Данная практика ставит целый ряд вопросов. Конституция России весьма лаконична. Уже в силу этого она не претендует на завершенность правового регулирования вопросов, относящихся к ее предмету. Конституция оставляет ряд вопросов открытыми для законодателя, а в ряде случаев прямо предусматривает необходимость принятия федеральных законов, в том числе и федеральных конституционных законов в развитие конституционных норм.
Действенности Конституции угрожают ситуации, когда нормативные ее требования остаются на бумаге, не порождая ту реальную практическую деятельность — в том объеме и тех формах, которые предопределены Конституцией. Характерно ли это для нашей Конституции?
Приведу один пример. Это конституционная модель местного самоуправления, точнее — отсутствие концептуальной определенности в развитии местного самоуправления. Выделю лишь некоторые вопросы, которые требуют новых концептуальных подходов.
Первый вопрос: вопросы местного значения, которые Конституция относит к ведению местного самоуправления. Практика их законодательного регулирования показывает, что законодатель до сих пор
не определил их критерии. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. ко всем видам муниципальных образований относил 30 таких вопросов. Действующий закон о местном самоуправлении 2003 г. дифференцировал вопросы местного самоуправления в зависимости от вида муниципальных образований, установив первоначально для поселений 22 вопроса, для муниципальных районов — 20, для городских округов — 27. Сегодня этот же закон закрепляет за муниципальными образованиями вопросов местного значения практически в два раза больше — соответственно 40, 38 и 45 вопросов. Это неподъемная ноша для муниципальных образований с учетом развития экономики, особенно в малых поселениях и сельских местностях.
Для сравнения: в дореволюционной России местное самоуправление было дополнением к государственному управлению — оно его не заменяло. У нас сегодня на местное самоуправление возложили по инерции практически все вопросы, которые раньше осуществляли государственные органы на местах. Иными словами, органы местного самоуправления осуществляют функции местных органов государственной власти, но таковыми не признаются и жестко обособлены от системы государственной власти.
Приведу мнение зарубежных юристов по этому вопросу. В 90-е гг. автор в составе российской делегации участвовал в качестве эксперта в работе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (тогда Россия еще имела статус наблюдателя в Совете Европы). Председатель палаты местных властей задал руководителю нашей делегации вопрос: проанализировав вашу конституцию, наши юристы пришли к выводу, что ни одна из европейских конституций не имеет такие «фантастические» положения о местном самоуправлении, какие содержатся в вашей — как же вы будете ее реализовывать?
Второй вопрос — о территории местного самоуправления. Не найдена оптимальная модель территориальной организации местного самоуправления. Многие полагают, что крупные региональные центры и муниципальные районы могли бы быть отнесены к уровню государственного управления. По сути, такую возможность в свое время признавал и Конституционный Суд РФ в своем постановлении по так называемому «Удмуртскому делу» 1997 г. (постановление от 24 января 1997 г. № 1-П). Согласно этому постановлению в районах и городах республиканского значения, которые непосредственно входят в состав субъекта РФ в качестве ее административно-территориальных единиц, могут создаваться местные органы государственной власти. Местное самоуправление в этих единицах осуществляется соответственно в городских и сельских поселениях, входящих в район, а в городах (региональных центрах) — в городских районах. Этот подход мог бы стать предметом общественной дискуссии.
Третий вопрос связан с реализацией конституционной нормы, содержащейся в ст. 132 Конституции: органы местного самоуправления самостоятельно (так сказано в Конституции) осуществляют охрану общественного порядка. Однако в настоящее время данную функцию осуществляет полиция. Хотя законы о местном самоуправлении начиная с 1995 г. предусматривают создание муниципальной милиции, она практически отсутствует: нет федерального закона о ее статусе. Но это недопустимо — закон почти 20 лет содержит норму, которая так и не реализуется.
Учитывая возросшую ответственность местной власти за состояние правопорядка и законности на своей территории, данный вопрос требует своего решения — надо либо создавать муниципальную милицию, либо отказаться от этого. В последнем случае необходимо уточнить положения ст. 132 Конституции: например, указать, что органы местного самоуправления участвуют в охране общественного порядка. И законодатель определит формы такого участия.
Четвертый вопрос —о полномочиях субъектов РФ в сфере местного самоуправления: на мой взгляд, действующий закон о местном самоуправлении в должной мере не учитывает принцип федерализма при их закреплении. Полномочия субъектов РФ следовало бы в этой сфере расширить. В связи с этим требует своей концептуальной проработки и само содержание понятия «общие принципы организации местного самоуправления» с учетом федеративного устройства государства.
При этом надо очень осторожно и взвешенно подходить к вопросам развития местного самоуправления. Первоочередным шагом на этом пути, на мой взгляд, могло бы стать принятие Указа Президента РФ об основных положениях государственной политики в сфере местного самоуправления. Такой указ есть — он издан Президентом Ельциным в 1999 г.11, — но он устарел и требует коренной переработки.
Проект нового указа мог бы стать предметом совместного обсуждения Государственного Совета РФ и Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления. И уже на его основе следовало бы приступить к разработке новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Еще один вопрос, который также нуждается в концептуальной определенности, хотя он даже не упомянут в Конституции, но предопределен конституционным принципом разделения властей. Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, которые созданы только лишь в 18 субъектах РФ. Необходима новая концепция их развития, чтобы вдохнуть жизнь в эту идею.
Есть вопросы, которые нуждаются в более детальном конституционном закреплении в силу того, что они являются предметом именно
11 Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.
Конституции, а не законодателя. Но Конституция должным образом их не регулирует. Например, вопрос о порядке формирования палат Федерального Собрания — это конституционный вопрос, а он, по сути, отдан законодателю. 20 лет было вполне достаточно, чтобы найти оптимальный вариант формирования как Совета Федерации, так и Государственный Думы, закрепить принципы их формирования в Конституции и уйти от постоянных изменений порядка формирования палат федерального парламента. Но это так и не сделано. Мы получили в 2012 г. очередной новый порядок формирования Совета Федерации12 и готовимся к тому, чтобы вернуться к прежнему порядку выборов депутатов Государственной Думы. Нестабильность порядка формирования федерального парламента в течение длительного периода не способствует стабилизации политической жизни.
Вместе с тем в целях более детального регулирования предлагается принять Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании. С этим трудно согласиться. На мой взгляд, статус Федерального Собрания в целом определяет Конституция, а не законодатель. И поэтому не случайно Конституция не предусматривает принятие такого Федерального конституционного закона. Так же решает Конституция вопрос и о конституционном статусе Президента РФ. Это не забывчивость конституционного законодателя — это его позиция. Кроме того, надо также учитывать и самостоятельность палат парламента в определении распорядка своей работы, что прямо предусмотрено Конституцией и гарантируется принятием каждой палатой своего регламента. Федеральными законами можно регулировать, основываясь на Конституции, лишь отдельные стороны организации и деятельности парламента, что сегодня и происходит.
Эффективность законодательной базы, формирующейся в целях обеспечения конституционных норм, определяется стратегической направленностью, стабильностью законов. Известно, что устойчивость и последовательность повышают доверие к праву.
Конечно, законы не должны превращаться при этом в тормоз политического развития страны, но вместе с тем их изменения не должны напоминать движения маятника — законодатель не должен переходить из одной крайности в другую. Например, нечто подобное происходит у нас с политическими партиями: создаваемые сегодня партии в 500 человек едва ли будут восприниматься как реальная политическая сила в глазах избирателей.
Надо ли искусственно ускорять процесс развития многопартийности, снижая требования к созданию политических партий, признавая партии единственным субъектом избирательного процесса, имеющим право формировать списки кандидатов на всех выборах и т.д.?
12 Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Создание общероссийского народного фронта показывает и другие возможные пути политического развития.
В свое время убрали графу «против всех». Сейчас предлагают ее вернуть в избирательный бюллетень. Да, она — важный индикатор доверия к власти, свидетельствует о недостатках нашей избирательной системы. Но для этого есть и социологические опросы.
Основная функция выборов — это создание органов публичной власти. Протестное голосование не несет в себе созидающих начал. Оно несет в себе анархический, антигосударственный заряд. Не лучше ли пойти другим путем — расширить возможности граждан выдвигать своих кандидатов, используя не только партии, но и другие формы объединения граждан, институты гражданского общества.
Принимая законы на основе конституционных принципов, законодатель не должен обесценивать конституционные принципы и идеи содержанием и качеством принимаемых им законов.
Конституция очень скупо говорит, например, о контрольных полномочиях парламента. Она не упоминает многие формы парламентского контроля, которые получили свое закрепление в регламентах палат и федеральных законах.
7 мая 2013 г. был принят Федеральный закон «О парламентском контроле». Его содержание показывает, что у законодателя не было стратегического замысла развития этой важнейшей функции парламента, не было глубоко проработанной концепции развития парламентского контроля.
Закон содержит в 15 статьях краткое описание того, что уже есть: конкретизированы цели, принципы, механизм планирования — и это, по сути, все. При этом, например, вопрос об ответственности органов и должностных лиц, препятствующих проведению парламентского контроля, даже не ставится в законе. Само слово «ответственность» в нем отсутствует. Возможно, такой закон и сыграл бы свою роль, если бы он был принят в 1994 г. Но сегодня законодательство о парламентском контроле должно развиваться (что, собственно, и происходит) путем принятия федеральных законов об отдельных формах парламентского контроля.
Такие законы надо принимать и совершенствовать уже принятые. Например, почему бы не расширить перечень вопросов (их всего 4), составляющих предмет парламентского расследования указанием на факты коррупции в органах публичной власти, грубые нарушения законодательства в различных сферах общественной жизни (в сфере ЖКХ и др.). Сегодня парламентское расследование возможно только от имени парламента в целом, но можно было дать каждой палате проводить собственное расследование по вопросам своего ведения.
Все эти примеры свидетельствуют об одном: законодатель не использует в полной мере экспертный потенциал общества, в том числе
юридического научного сообщества, юридических вузов. С учетом современных технологий он возрос многократно.
Необходим федеральный закон об общественных обсуждениях и общественных экспертизах проектов федеральных законов. Законодатель в этом вопросе отстает от Президента РФ, который издал указ об общественном обсуждении и указ об общественных инициативах13. Необходимо изучить эту практику и учесть при издании федерального закона. Конечно, принятием только закона проблему не решить: власть должна учиться слушать своих оппонентов, научных экспертов, вести с ними диалог.
4. Роль Конституционного Суда РФ в реализации Конституции РФ.
Ее трудно переоценить, и она в целом положительная. Именно благодаря Конституционному Суду РФ Конституция Российской Федерации является непосредственно действующим правовым актом. Именно благодаря Конституционному Суду РФ, его конституционной практике укрепляется общественное доверие к Конституции — необходимое условие плодотворности Конституции. В связи с этим не могу не привести слова английского ученого XIX в. У. Беджгота, который полагал, что «конституция должна сначала приобрести преданность и доверие народа, а потом уже применять это уважение в целях управления». И роль Конституционного Суда в этом — главнейшая.
Остановлюсь лишь на некоторых аспектах деятельности Конституционного Суда, которые вызывают вопросы.
Конституционный Суд своей деятельностью способствует расширению конституционного поля в общей системе правопорядка в обществе, его конституционализации. Благодаря этому создаются правовые условия для новых, дополнительных конституционных возможностей субъектов права. Так, Конституция РФ и Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде признают право граждан и их объединений обращаться с жалобой в Конституционный Суд в случае нарушения законом их конституционных прав и свобод. Конституционный Суд в своих решениях пошел по пути расширительного толкования понятий «объединение граждан» и «закон». Под объединением граждан он понимает не только добровольное объединение, но вообще любую организацию граждан и юридических лиц: добровольную и недобровольную, частную и государственную, а также органы местного самоуправления как представителей муниципальных территориальных коллективов.
Конституционный Суд сформулировал также ряд правовых позиций, согласно которым граждане получили право обращаться в Кон-
13 Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» от 9 февраля 2011 г.; Указ № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» от 4 марта 2013 г.
ституционный Суд с жалобой в случае нарушения их прав не только федеральными законами (включая и федеральные конституционные законы) и законами субъектов РФ, но и при определенных условиях указами Президента, постановлениями Правительства, а также постановлением Государственной Думы об амнистии.
Вместе с тем такая практика вызывает вопросы: не подменяет ли в некоторых случаях Конституционный Суд законодателя, где проходит та граница, которая отделяет его функции и от функций законодателя? Конституционный Суд РФ в своих решениях должен проявлять известную деликатность, когда речь идет о его конституционно-правовом статусе, о круге тех субъектов, которые имеют право обращаться к нему, привлекая внимание законодателя к необходимости законодательного регулирования данных вопросов.
Развитие Конституции непосредственно связано с развитием конституционной доктрины, которая лежит в основе конституционной практики. Важную роль в этом играет Конституционный Суд, многие правовые позиции которого имеют доктринальный характер, содержат важнейшие общеправовые идеи и конституционно-правовые выводы и принципы. Вместе с тем возникает вопрос, насколько Конституционный Суд ими «связан», каково их значение для принятия Конституционным Судом решений по конституционным спорам?
Так, например, Конституция, по сути, оставляет открытым вопрос о природе депутатского мандата. Конституционный Суд в своем решении от 12 апреля 2002 г. № 9-П сформулировал принцип свободного депутатского мандата, признав, что депутаты «связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата)». И вместе с тем Конституционный Суд не всегда последовательно следует этому принципу в своих решениях. Так, он признал, что депутат может выходить из партии, по списку которой он был избран, но при одновременном запрете на переход в другую фракцию и вступление в другую партию (постановление от 28 февраля 2012 г. №4-П). Однако принцип свободного депутатского мандата, как представляется, вступает в противоречие с утратой депутатского мандата в связи с выходом депутата из фракции партии. Депутат — представитель народа в парламенте, а не представитель партии или фракции. Выход из фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандат, полученный от народа. В противном случае мы закрываем глаза на партийную императивность депутатского мандата.
В ряде случаев Конституционный Суд, уточняя или пересматривая свою правовую позицию с учетом изменяющейся действительности, также ставит под сомнение сформулированные им конституционно-правовые принципы.
Речь идет о правовых позициях Конституционного Суда по вопросу о выборах высших должностных лиц субъектов РФ (постанов-
ление от 18 января 1996 г. и постановление от 21 декабря 2005 г.). Конституционный Суд объяснил корректировку своей первоначальной позиции тем, что вывод о прямых выборах высших должностных лиц был сделан с учетом действовавшего тогда законодательства, а из Конституции, которая прямо этот вопрос не регулирует, не вытекает, что не может быть установлен иной порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ.
Однако вызывает сомнения то обстоятельство, что при обосновании изменения своей правовой позиции Конституционный Суд следует за изменяющейся позицией законодателя. Конечно, Конституционный Суд должен учитывать позицию законодателя, понимать мотивы, которыми он руководствовался, решая тот или иной вопрос. Но вместе с тем свои решения Конституционный Суд в первую очередь и главным образом должен основывать на букве и духе Конституции, а не искать опору в действующих законодательных актах, меняя свою правовую позицию в зависимости от позиции законодателя.
Еще одна важная проблема привлекает сегодня внимание конституционалистов — это проблема соотнесения решений международных судов, международных договоров с Конституцией России. Эта проблема многоаспектна. С учетом времени сошлюсь на мнение председателя Конституционного Суда В.Д. Зорькина, с которым я солидарен. «Россия, — пишет он в своей недавно изданной книге, — как и другие страны (в качестве примера он приводит Германию, Францию, Италию. — В.Ф.), имеет суверенное право выполнять решения Европейского Суда по правам человека таким образом, чтобы не были нарушены буква и дух Конституции»14.
Конституция, как известно, имеет верховенство в нашей правовой системе. Но вместе с тем не очень понятно, почему ст. 4 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (2003 г.), перечисляя правовые акты, составляющие правовую основу местного самоуправления, начинает их перечень не с Конституции РФ, а с общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров?
Чрезвычайно актуальной проблемой является учет правовых позиций Конституционного Суда законодателем, отражение их в законах. Представляется, что в этих целях следовало бы ввести в конституционную практику обращение Конституционного Суда с посланием о состоянии конституционной законности, основываясь на результатах своей деятельности, хотя бы раз, например, в 3 года на совместном заседании палат федерального парламента, на котором мог бы присутствовать и Президент РФ. Конституционный Суд реализовал это право только один раз в марте 1993 г. (еще до принятия Конституции РФ 1993 г.).
14 Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. С. 464.
Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона и практически равна юридической силе самой Конституции15. Ее уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда. Можно констатировать, что в результате деятельности Конституционного Суда Конституция представляет собой единство ее текста с решениями Конституционного Суда, которые развивают и актуализируют ее содержание. Осуществляет ли Конституционный Суд правотворческую функцию? Практика Конституционного Суда РФ дает одним авторам основание для вывода о том, что решения Конституционного Суда, по сути, обладают нормативной силой и как таковые приобретают прецедентное значение (но Конституционный Суд не создает новых правовых норм наряду с законом или вместо закона)16. Другие авторы идут дальше в своих выводах, полагая, что Конституционный Суд «формируют особый вид нормативных начал, конституционно-судебные нормоустановления, которые в отличие от обычных юридических норм не обладают, например, традиционными структурными элементами (гипотеза, диспозиция, санкция) и некоторыми другими формально-юридическими признаками правовой нормы, исходящей от законодательного органа»17.
Природа решений Конституционного Суда гораздо богаче и глубже по своему содержанию и функциям, нежели природа прецедентного, нормативного акта. Она не может быть сведена к вопросу о нормативности их содержания. В итоговых решениях Конституционного Суда воплощается конституционно-ценностное долженствование, конституционный императив, оказывающие воздействие на правотворчество и правоприменение, укрепляющие и расширяющие систему гарантий прав и свобод человека и гражданина. В силу этого решения Конституционного Суда выступают как элемент конституционного порядка, который представляет идеальное долженствование нормативного характера в конституционном правовом государстве. Принятие Конституционным Судом решений является юридическим фактом, порождающим конституционные отношения — общего характера или конкретного характера. Ценностные конституционные принципы, сформулированные в них Конституционным Судом, обретают конституционно-правовую основу своего бытия в общих конституционных отношениях, оказывая регулирующее нормативное воздействие на субъектов конституционного права, предопределяя их конституционно обоснованные правопритязания и правообязанно-сти. Решения Конституционного Суда выступают также нормативной предпосылкой и целевым ориентиром для осуществления конкретных
15 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 119, 124.
16 См.: Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 153.
17 БондарьН.С. Судебный конституционализм в России. М., 2011. С. 122.
действий и принятия решений соответствующими субъектами конституционных отношений, на которые решения Конституционного Суда распространяются. Таким образом, решения Конституционно -го Суда можно рассматривать как способ актуализации и развития системы конституционных ценностей. Конституция есть ценностная сфера, и решения Конституционного Суда несут в себе конституционное содержание, в котором воплощаются или отражаются ценностные конституционные принципы. Благодаря решениям Конституционного Суда выстраивается иерархия конституционных ценностей, устанавливается их соотношение и баланс, раскрываются новые аспекты содержания конституционных норм, принципов и ценностей.
Конституция не только должна развиваться с народом, следовать за ним, проходя вместе с ним разные степени его государственно-правового роста, не теряя при этом своего существа, но и служить народу ориентиром для его движения к конституционно-правовому идеалу государства и общества. Ее реализация предполагает значительные усилия не только государственного аппарата в целом, но и общества, которое дает Конституции реальную жизнь, действенную силу и прочную опору для подчинения интересам народа всей государственной деятельности, удержания аппарата публичной власти в определяемых Конституцией пределах. При этом она также выступает, образно говоря, уздой для власти независимо от того, в чьих руках власть находится. И это требует не только наличия государственно-правовых средств обеспечения функций Конституции, прежде всего в лице Конституционного Суда РФ, глубоких правовых традиций, должного уровня правосознания народа, но и общественной защиты Конституции, находящей свое воплощение в восприятии граждан, их объединений и организаций Конституции как общественно-государственной и культурно-правовой ценности. Поэтому следовало бы ввести в нашей стране традицию: вручать выпускникам средних школ подарочное издание Конституции Российской Федерации.
Список литературы
1. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998.
2. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России. М., 2011.
3. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005.
4. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.
5. Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013.
6. Лассаль Ф. Избранные произведения. М., 1920.
7. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб.,
2008.
8. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
9. Шахрай С.М. О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. М., 2013.
