CC BY
222
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
С.А. Авакьян, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ**
В статье рассматриваются понятие конституционной реформы, возможности реформирования действующей Конституции Российской Федерации, ее пересмотра, принятия поправок к Конституции.
Ключевые слова: Конституция; конституционные реформы; пересмотр Конституции; поправки к Конституции; причины конституционного реформирования.
The article examines the concept of constitutional reform, the possibility of reforming the Constitution of the Russian Federation, revision and amendments to the Constitution.
Keywords: Constitution; constitutional reforms; revision to the Constitution; amendments to the Constitution; reasons of the constitutional reformation.
Понятие конституционной реформы. Проведение конституционных реформ невозможно без ясного понимания того, что такое конституционная реформа. Сам термин «реформа» предполагает масштабные действия. Если же говорить о конституционной реформе, то, вероятно, такие действия должны касаться основного закона государства: предполагается увязывание реформирования именно с самой конституцией государства, ее текстом. Однако тут же возникают как минимум два вопроса.
Во-первых, любое ли изменение текста конституции можно назвать реформой? Дополнение текста конституции либо исключение из него какого-то положения может быть незначительным: в таком случае само слово «реформа» может «возвысить» достаточно мелкое, «техническое», усовершенствование текста основного закона. В связи с этим важно подчеркнуть: не количество изменений, а именно их суть позволяет назвать произведенное изменение реформой. Например, когда 30 декабря 2008 г. в Конституцию Российской Федерации включили норму о том, что Правительство РФ представляет ежегодный отчет Государственной Думе, это выглядело как реформа, хотя при внесении законопроекта Президент РФ уточнил, что речь не идет о начале конституционных реформ. Однако, несмотря на данное заявление пре-
* avakian@law.msu.ru
** Публикация подготовлена в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг.
зидента, сам факт обновления Конституции воспринимается в научных кругах как ее реформирование.
Во-вторых, поскольку совокупность источников конституционного права как отрасли права зачастую называют конституционным законодательством, закономерен вопрос: надо ли считать конституционной реформой только изменения текста конституции или необходимо расширить понятие «реформа», включив в него совершенствование конституционного законодательства в целом ? На этот вопрос трудно дать однозначный ответ. Характерный сегодня динамизм конституционного законодательства Российской Федерации, частое появление актов, составляющих конституционно-правовое регулирование, приводят к выводу о том, что мы находимся в процессе постоянного конституционного реформирования, а это, в свою очередь, способно девальвировать само понятие «конституционная реформа» — все-таки это не ординарное, а принципиально новое регулирование! Именно последнее обстоятельство позволяет не бояться использования понятия «конституционная реформа» при очень важных, этапных решениях, если даже они производятся посредством текущего регулирования общественных отношений1.
Итак, все определяет прежде всего предмет регулирования. Например, создатели Конституции РФ 1993 г. все сделали для того, чтобы в ней не была видна функция парламентского контроля Федерального Собрания Российской Федерации и его палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Но дальнейшие шаги законодателя, после-
1 См. об этом: Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства. М., 2000; АничкинЕ.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации (к вопросу о дискуссии вокруг одной правовой категории) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 22; Он же. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX — начале XXI вв.: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2010; Дорошенко Е.Н. О перспективах внесения поправок в Конституцию РФ // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики: Сб. / Отв. ред. С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. М., 2008; Ермолаева А.А. Поправки к Конституции Российской Федерации: теория и практика // Российское право: образование, практика, наука. 2009. № 7; Качмазов О.Х. Некоторые проблемы пересмотра Конституции и внесения в нее поправок // Конституция и конституционная законность: Мат-лы науч.-практ. конф. / Под ред. А.М. Ца-лиева. Владикавказ, 2005; Киреев В.В. Проблемы конституционного правотворчества // Проблемы права (Челябинск). 2006. № 3; Он же. Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2010; Старилов Ю.Н. «Корректировка» Конституции: Административная «логистика» внесения поправок в Основной Закон // Юридические записки: сб. науч. тр. Вып. 22: Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2009; Таева Н.Е. Некоторые проблемы преобразования Конституции Российской Федерации // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. М., 2008.
довательно вводившего элементы парламентского контроля в федеральных конституционных законах (особенно «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.), федеральных законах (в первую очередь «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» 2005 г.), знаменовали конституционные реформы — появление новых возможностей парламента и его палат, не обозначенных ранее в Конституции, но все же являющихся в целом предметом ее регулирования.
К этому следует добавить, что внешняя форма правотворчества также может служить доказательством конституционного реформирования. Наглядный тому пример: все ранее вносившиеся предложения о принятии новых федеральных конституционных законов (о Федеральном Собрании Российской Федерации, о Президенте Российской Федерации, об основах федеративного устройства РФ и др.) отвергались прежде всего по тому основанию, что данные конституционные законы прямо не названы в Конституции РФ и поэтому не имеют права на существование. Но в 2009 г. законодатель, так сказать, «выбил почву» из-под этого аргумента: появился Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. «О Дисциплинарном судебном присутствии»2. Отсутствие указания на данный правовой институт в Конституции РФ не стало препятствием для законодателя, и он фактически произвел конституционную реформу, открыв путь для принятия иных федеральных конституционных законов: тем самым была заложена основа для принципиально иной конституционной практики.
Причины конституционных реформ. Вопрос о причинах конституционных реформ частично исследован в науке конституционного права (особенно в работах В.В. Киреева3), однако в целом он связывается с догматическим подходом к Конституции, который состоит в том, что правильные установочные критерии используются в качестве основы для консервации и сохранения «первозданности» конституционного текста.
Иными словами, речь идет о том, что одни исследователи и политики выступают приверженцами принципа стабильности конституции. Конечно, этот принцип конституции настолько общепризнан, что включается в любой учебник конституционного права. Однако стабильность такого рода авторы понимают уж очень буквально — как неизменяемость текста, т.е. не только возможность отказа от данной конституции в пользу принятия новой, но даже внесение поправок в действующий основной закон не допускаются. Получается, что это не просто стабильность, а своего рода незыблемость, которая понимается вполне однозначно — как неприкосновенность текста.
2 СЗ РФ. 2009. № 42. Ст. 5261.
3 См.: Киреев В.В. Конституционная реформа в Российской Федерации; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации.
Поскольку от окружающей действительности отмахнуться нельзя, а она дает новые решения, не соответствующие нормам Конституции или даже противоречащие ей, с неизбежностью встает вопрос: что в таком случае надо делать? Продолжая уповать на иллюзорную «стабильность», ее апологеты говорят о некоем «переходном периоде», допуская при этом одновременно и действие норм данной конституции, и фактическое развитие общественных отношений как бы не совсем в русле конституции, но и не в прямом противоречии с нею, а в продолжение ее общих положений: оформление таких отношений производится актами текущего законодательства, тем самым происходит «преобразование» конституции, т.е. приспособление ее норм к новой действительности4.
Сторонников такого подхода не смущает тот факт, что при этом возможна «корректировка» норм подобной «стабильной» конституции нормами текущего законодательства: последние фактически заменяют конституционные, и без них уже не применяются нормы основного закона. Они полагают, что по истечении «переходного периода» будет разработана и принята новая конституция, способная вобрать в себя и сохранившие жизнеспособность нормы прежнего основного закона, и новые правила из текущего законодательства.
Другой подход к проблеме состоит в том, что Конституция имеет не одну, а две характеристики — стабильность и динамизм. Суть первой заключается в незыблемости основных конституционных устоев, а динамизм допускает возможность отражения в конституции созревших текущих правил, детализирующих практику реализации тех или иных прав и свобод, деятельности государственных органов и т.д. Главное заключается в том, что динамизм сочетается со стабильностью, не «опрокидывая» ее. Такой подход используется, например, в Германии. За время действия Основного закона с 1949 г. в него вносились изменения и дополнения порядка пятидесяти раз, но от этого суть государства, его социальный, экономический и политический фундаменты не изменились. Вместе с тем последовательно расширялись гарантии прав и свобод, конституционное регулирование федеративных отношений и т.д. Более того, все эти новшества укрепляли именно стабильность как системы в целом, так и Основного закона ФРГ.
4 Один из наиболее последовательных приверженцев теории «преобразования» конституции М.А. Митюков связывает возникновение данной теории с именем известного немецкого ученого Георга Еллинека, который действительно одним из первых использовал это понятие (см.: Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. № 1; Он же. Конституция Российской Федерации: направления и способы ее преобразования // Государственная власть и права человека: Мат-лы науч.-практ. конф., посвящ. 85-летию со дня рожд. проф. А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. / Отв. ред. В.Ф. Волович. Томск, 2001; Он же. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституциое развитие России: Межвуз. сб. науч. статей. Вып. 4. Саратов, 2003).
Таким образом, в современном конституционализме просматриваются два подхода к проблемам конституционного реформирования: один назовем консервативным, при котором реформирование в силу своего чрезвычайного характера представляется явлением весьма редким и преимущественно связанным с принципиальными изменениями природы строя; второй можно охарактеризовать как рациональный (изменения вносятся по мере необходимости). Совершенно очевидно, что эти два пути не исключают друг друга: в практике конституционализма необходимые шаги по изменению конституции, отнюдь не связанные с качественным видоизменением системы и не влияющие на ее общие характеристики, тщательно продумываются и занимают обычно достаточно много времени. В некоторых странах существует двухэтапный процесс изменения конституции: после первого обсуждения конституционных поправок делается перерыв на достаточный срок и только после этого парламент возвращается к их обсуждению. В других странах подобные шаги имеют более радикальный характер: если встает вопрос о существенном реформировании конституции или о принятии новой, после первичного обсуждения проекта происходит избрание нового парламента, который продолжает реформаторскую работу.
Впрочем, политическая целесообразность может привести и к скорым решениям. Так и было, например, в России в 2008 г., когда быстро разработали и внесли в Конституцию поправки, связанные с увеличением срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а также с представлением Правительством Российской Федерации ежегодного отчета в Государственную Думу.
Опыт Российского государства, а также всего мирового сообщества позволяет обобщенно назвать разные причины конституционного реформирования. Автор этих строк неоднократно в своих публикациях высказывал более подробные соображения5, но здесь приведем лишь краткие выводы относительно причин конституционного реформирования.
Во-первых, первой, формальной, причиной не просто конституционного реформирования, а принятия новой конституции является возникновение нового государства. Разумеется, при этом учитываются факторы, связанные с политическим и социально-экономическим развитием той общности людей, которая населяет территорию данного государства. Возникновение нового государства может стать импульсом принятия новых конституций объединившихся государств, создавших тем самым федерацию и ставших ее субъектами.
Во-вторых, это оформление нового социально-экономического и политического строя в соответствующем государстве, даже если
5 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2010. Т.1. С. 167-171.
формально оно не возникает как новое и приходит на смену ранее существовавшему на данной территории государству. Хотя нередко бывает и так, что при новой системе государству дается и новое наименование. Отечественный опыт подтверждает этот тезис — одним из шагов на пути конституционного реформирования предшествующей Конституции нашей страны были исключение слов «советский» и «социалистический» из названия государства и соответственно замена «РСФСР» на «Российскую Федерацию — Россию».
В-третьих, это изменение формы государства, формы правления, политического режима. Например, монархия стала республикой — это основа для принятия новой конституции; или наоборот — превращение республики в монархию либо реставрация монархии. Унитарное государство преобразовано в федерацию и наоборот. Парламентарная республика стала президентской, и наоборот — на смену президентской республике пришла парламентарная; возможны и смешанные формы правления. Без конституционных реформ при этом не обойтись, хотя экономические и социальные основы системы при этом могут не меняться либо измениться в незначительной степени.
Влияние изменения политического режима на принятие новой конституции иногда может быть связано одновременно со сменой формы государства, правления, с новым «раскладом» взаимоотношений властей. Однако в принципе политический режим напрямую не связан с этими категориями, т.е. демократическими или авторитарными могут быть как монархии, так и республики с формально президентскими либо парламентарными вариантами организации государственной власти и т.д.; нахождение у власти одной партии может иметь место в условиях официальной однопартийности либо же формальной многопартийности, причем как для видимости (с очень ограниченными возможностями иных партий), так и вполне развитой. Поэтому пришедшие к власти силы полагают, что с помощью новой конституции можно лучше укрепить основы государственности.
В-четвертых, это факторы эволюционного свойства, связанные с окончанием периода действия конституции. У каждой конституции есть задачи конкретного характера: если они выполнены, а конституция не изменена или не заменена новой, она может быть малополезной для общественного развития и превратиться в тормоз.
В-пятых, это соображения целесообразности (в том числе и политического характера), которые также могут рассматриваться как одна из самостоятельных причин конституционного реформирования, причем именно текущего, не связанного с принятием новой конституции. Например, на одном этапе развития в конституции имелась глава об избирательной системе, в следующий основной закон решили ее не включать, но потом все же передумали и решили включить такую главу в конституцию. Это типичный пример конституционной целесообразности. Или еще пример: по прежним концепциям считалось
достаточным иметь в конституции небольшое число норм о государстве, его экономической основе и направлениях деятельности; новые концепции, в частности связанные с теорией экономической кон-ституции6, полагают необходимым иметь гораздо больше норм об экономической, социальной роли государства именно в основном законе. Естественно, такой подход предполагает конституционное реформирование — это один из видов рационального подхода к конституционному регулированию. Сюда можно отнести и политические мотивы: например, увеличение срока полномочий президента страны или палаты парламента, приводящее к конституционным поправкам, но никак не связанное с экономическими и социальными обстоятельствами, — это политический фактор.
В-шестых, нельзя не учитывать и такой фактор, как качество основного закона. Конституция, как и любой закон, испытывает на себе не только соображения целесообразности, но и «скорость» подготовки, т.е. на нее распространяются те же минусы правотворчества, которые проявляются при подготовке обычного закона. Иными словами, она тоже может обладать дефектами правотворчества.
Нуждается ли в реформировании Конституция Российской Федерации? Данный вопрос вызывает неоднозначное отношение как среди практиков-политиков, так и среди ученых-конституционалистов.
Автор этих строк в ряде своих публикаций7 уже не раз высказывал мысль о том, что ценности Конституции РФ 1993 г. очевидны: она сохранила и развила идеи и цели постсоветского периода развития страны начиная с изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г. (в общей сложности было проведено семь конституционных реформ в 1989 — 1992 гг.).
Однако с точки зрения процесса принятия Конституция РФ появилась с грубейшими нарушениями: действовавший на тот момент Закон РСФСР 1990 г. о референдуме Российской Федерации не был отменен, его нормы о порядке проведения референдума по Конституции были отброшены, а референдум был проведен 12 декабря 1993 г. в порядке, установленном Указом Президента РФ.
Приведенные факты дают юридические основания говорить о не-лигитимности Конституции 1993 г. Обратим внимание на следующий момент: по Федеральному конституционному закону 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», если оценивается акт на предмет несоответствия Конституции, то надо исходить из позиций, закрепленных ст. 86 «Пределы проверки», где сказано, что Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции Российской
6 Подробнее см.: Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006.
7 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; М., 2000; Он же. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1.
Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Если Конституционный Суд найдет хотя бы одно из перечисленных оснований, он принимает постановление о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений несоответствующими Конституции Российской Федерации.
Из приведенных фактов со всей очевидностью следует, что под-конституционный акт можно оценить как противоречащий Конституции по тому основанию, что не соблюден порядок его принятия или нарушено разграничение полномочий в процессе принятия акта, тем более нарушен порядок принятия самой Конституции.
Некоторые конституционалисты весьма высокой квалификации полагают, что «сложности» принятия новой Конституции РФ не должны заслонить ее ценности: даже если эти ценности введены в формальном плане с некоторыми погрешностями, то последние перекрываются несомненной конструктивной пользой основного закона.
В частности, судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке профессор Н.В. Витрук прямо пишет: «Легитимность Конституции РФ нельзя сводить лишь к формальному моменту — законному порядку ее принятия, предусмотренного ранее действовавшей конституцией (хотя и этот момент имеет серьезное значение). Главное в легитимности конституции — это насколько полно и реально она воплощает волю народа, выражает его интересы, насколько общество ее принимает и поддерживает»8.
Что можно сказать по поводу данной позиции? Вспомним, что в голосовании по Конституции 1993 г. участвовало не более 54 % из 108 млн избирателей: из них поддержали Конституцию 32 млн, проголосовали против — 29 млн, 40 млн вообще не пришли голосовать. Была ли в этой ситуации «поддержка» обществом новой Конституции? Не выдавали ли создатели Конституции свою верность ей и поддержку ее частью народа за всеобщую волю в расчете на то, что в дальнейшем ее идеи «дойдут» до остальных?
8 Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 16—17.
Вольно или невольно, но дальнейшие высказывания Н.В. Витрука позволяют сделать вывод о том, что так оно и получилось. По его мнению, действие Конституции РФ, реализация ее положений показали, что Конституция стала фундаментом и инструментом сотрудничества основных политических сил, установления известного баланса всех ветвей публичной власти, что обеспечивает мирное развитие гражданского общества и политической системы, коренную модернизацию общественных отношений, поступательное движение в достижении целей, провозглашенных Конституцией. И далее он делает вывод: Конституция приобрела характер рациональной легитимности9.
Хотя автор не поясняет специально значение данного термина, его тезис, по крайней мере, ясен: главное состоит в сути основного закона, а не в порядке его принятия. Однако нельзя не заметить очевидную противоречивость в приведенных тезисах известного ученого, которая в будущем вольно или невольно позволит то же самое: если конституция, по мысли ее создателей, отражает идеалы народа (а история свидетельствует, что создатели иного и не прокламируют!), можно и в очередной раз пренебречь юридическим порядком ее принятия.
Однако, надо прямо признать, если существующие правила отвергаются, то это — уже революционный порядок. Признаем это, и всё становится на свои места: но тогда уж и от последующих политиков нечего требовать «священного» отношения к действующей конституции!
В позиции другого известного автора Председателя Конституционного Суда РФ профессора В.Д. Зорькина также просматривается непоследовательность. В целом он исходит из вывода: «Наша Конституция является необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы России»10. Как квалифицированный юрист В.Д. Зорькин, конечно, понимает, что от факта «своеобразного» пути принятия действующей Конституции никуда не уйти. В параграфе с характерным названием «Конституцию допустимо менять только конституционным путем» своей книги автор пишет следующее: «Конституция является высшим законом государства и как таковая предполагает, что изменения и тем более замена Конституции должны осуществляться исключительно конституционным путем. Это важнейший принцип не только легальности, но и легитимности действующего правопорядка. Отмена Конституции неконституционным путем с юридической точки зрения означает антиконституционный переворот или революцию. В России такая революция произошла в 1993 г.»11.
Однако после этого справедливого вывода посредством сложных, витиеватых умозаключений автор относит всех противников консти-
9 Там же. С. 17.
10 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 61.
"Там же. С. 103.
туционности Основного Закона 1993 г. то ли к идеалистам, готовым возвысить право, даже если при этом погибнет весь мир12, то ли к разрушителям права, ведущим к выстраиванию антиконституционных баррикад13, то ли к группам и личностям, претендующим на «избранность» и готовым ради своих взглядов идти на изменение правопорядка, в том числе и его конституционной основы14.
Откровенно говоря, все эти суждения В.Д. Зорькина кажутся несколько удивительными. Его позиция как сторонника ценностей, отраженных в Конституции, достаточно ясна и понятна: другой Конституции автор на данном этапе развития страны не представляет. Но разве это дает право автору выставлять сторонников иного подхода столь негативно? Фактически В.Д. Зорькин поступил не в лучших традициях политической дискуссии, когда оппонентов выставляют либо как недоумков-«идеалистов», либо как кровожадных соперников. Не испытывая симпатий к творцам Конституции, избравшим не лучший порядок ее принятия, все же не хотелось бы себя отнести к вышеперечисленным группам.
Мы ведь не отрицаем ценностей текста Конституции — речь о другом. Возникает опасность следующего рода: оправдание одного случая несоблюдения действующего законодательного порядка может стать основанием оправдания другого очередного случая, а это как раз и есть угроза законности и стабильности правопорядка. В самом деле, в ст. 135 Конституции РФ назван лишь один путь появления нового Основного Закона — разработка его Конституционным Собранием и принятие либо самим этим Собранием, либо референдумом, проводимым по инициативе Конституционного Собрания. Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», говоря о двух путях назначения общероссийского референдума (по инициативе Конституционного Собрания или двух миллионов избирателей), также ориентирует на то, что по новой Конституции он проводится только по инициативе Конституционного Собрания. Но что мешает несколько «иначе» истолковать нормативные правила, собрать миллионы подписей и не менее «демократическим» путем принять новую Конституцию РФ? И это будет очередной пример, подтверждающий тезис «цель оправдывает средства»!
Все сказанное усугубляется еще и тем, что в психологию населения, и без того травмированного историческими событиями и потому естественно воспринимающего тезис «нет ничего святого», добавляется крайняя форма проявления этого тезиса — неуважение к Конституции страны. Кроме того, сам процесс накопления фактов дает основания любому политику ниспровергнуть то, что было много де-
12 Там же. С. 106.
13 Там же. С. 108, 109.
14 Там же. С. 111-113.
сятилетий назад, особенно если есть формально-правовые зацепки: например, знаковые даты в истории страны заменяются на никому не известные события. Что уж тогда говорить о «подаренных» известных фактах в конституционной истории?!
Требуются ли поправки в Конституцию РФ? Оставив в стороне дискуссию о необходимости новой Конституции, конституционалист не вправе обойти вопросы, касающиеся качества существующей Конституции, в частности: о концепциях, заложенных в основной закон; о пробелах, возникших в связи тем, что его создатели решили не включать в Конституцию ряд положений; о дефектах конституционного регулирования. На все эти вопросы рано или поздно необходимо дать ответы.
Примечательно, что в Московском университете некоторое время назад проводилась масштабная конференция о проблемах и дефектах в конституционном праве. Автор этих строк в своем вступительном докладе коснулся ряда проблем15, которые не только не были решены, но с учетом реалий сегодняшнего дня требуют новых решений, особенно на фоне определенного усугубления этих проблем.
Так, заслуживают внимания несколько спорных позиций, отраженных в Основном Законе. Если они получат хотя бы уточняющую трактовку, то в этом случае потребуется не текущее. а принципиальное, конституционное реформирование.
Во-первых, это толкование сути разделения властей в Российской Федерации. В настоящее время действующая Конституция РФ исходит из традиционного деления единой государственной власти на три ее ветви — законодательную, исполнительную и судебную, что зафиксировано в ст. 10 . Однако уже в следующей статье (ст. 11) Конституция называет Президента Российской Федерации в числе основных федеральных органов, реализующих государственную власть. Сразу возникает вопрос: к какой же ветви власти его отнести? Большинство исследователей отказываются включать его в законодательную или исполнительную (и уж тем более в судебную!) власть и выделяют в качестве самостоятельной «президентскую власть»16. При всей бесспорности данного подхода принцип деления государственной власти на три ветви становится необоснованным. Следующий критический удар концепция «трех ветвей» получает при рассмотрении института прокуратуры: если оснований включать его в судебную власть нет, то при трехчленном делении его пришлось бы включить в исполнительную власть, в отношении которой прокуратура выполняет надзорные
15 Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Мат-лы Межд. науч. конф. Москва, 28-31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2008.
16 См.: Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Ред. колл.: Л.А. Окуньков, М.Я. Булошников, Б.С. Крылов, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников. М., 2002.
функции, а это существенно ослабило бы роль прокуратуры в осуществлении государственной власти.
Еще один критический упрек, касающийся «трехчленной» концепции, возникает при анализе роли избирательных комиссий: ЦИК РФ уже определена в законодательстве как самостоятельный государственный орган, который не попадает в разряд исполнительных органов государственной власти. Аналогичным представляется и статус органов банковско-финансового контроля, которые явно претендуют на то, чтобы считаться отдельной ветвью государственной власти.
Для нашей страны остается актуальным вопрос относительно разделения властей между государством и обществом. Как известно, государство возникло для решения некоторых общественных дел, в то же время многие дела в обществе должны быть самостоятельны и отделены от государства. Общество старается воздействовать на государство при осуществлении его функций управления с помощью руководящих структур. Главная проблема состоит в том, чтобы общественные подразделения не вмешивались в деятельность государственных органов, а последние, в свою очередь, не вправе вмешиваться в законную деятельность общественных формирований.
Таким образом, формулировки действующей Конституции относительно разделения властей нуждаются в поправках.
Во-вторых, это толкование сущности местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации суть местного самоуправления отражена как разновидность власти народа в РФ, что позволяет его трактовать скорее как общественную власть. Только усилиями Конституционного Суда РФ ситуация была исправлена: в ряде своих решений он четко записал, что местное самоуправление есть форма публичной власти, а это предполагает обязательный характер актов местного самоуправления на территории муниципальных образований. Соответственно возник вопрос: чем же отличается местное самоуправление от государственной власти, если его решения как разновидности публичной власти обязательны для всех субъектов права, находящихся на соответствующей территории, так же как и решения государственной власти? Конечно, допустимы различия по видам полномочий, направлениям и масштабам деятельности, но они существуют ведь и в среде самих органов государственной власти. Получается, следовательно, что положение ст. 12 Конституции («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти») искусственно разрывает обе системы. Однако в литературе уже давно было высказано предложение о том, чтобы видеть в органах власти на местах начала «государственной власти и народного самоуправления»17.
Другой вопрос состоит в том, насколько обоснованно Конституция РФ не включила систему органов местного самоуправления в
17 См.: ГригорянЛ.А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965.
сферу действия принципа разделения властей? Ведь система органов местного самоуправления также является разветвленной: в нее входят представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и ее глава; у каждого звена свои полномочия и средства взаимного влияния — все это напоминает разделение властей в системе государственной власти. Начало на пути признания элементов разделения властей в системе местного самоуправления было положено Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», назвавшим местную администрацию «исполнительно-распорядительным органом». Можно бы пойти и дальше, допустив отражение принципа разделения властей для местного самоуправления в Конституции РФ.
Что следовало бы добавить в Конституцию Российской Федерации? Хотя масштабное конституционное реформирование на сегодняшний день остается малореальным, это не снимает проблему совершенствования Конституции страны, включая и пополнение ее содержания. В связи с этим наши предложения сводятся к следующему.
Во-первых, следует пойти по пути ряда стран, которые в своих конституциях довольно полно отразили природу, функции, задачи государства, а также экономические, материальные (собственность), финансовые, социальные направления его политики и деятельности. Можно для примера сослаться на Конституцию Швейцарии, где есть отдельные главы об экономике, финансовом устройстве, окружающей среде и пространственном планировании, публичных работах и транспорте, энергетике и коммуникациях, жилье, работе, социальной защищенности и здоровье.
Включение соответствующих групп норм в Конституцию не означает отказ от отраслевого регулирования соответствующих общественных отношений: в данном случае создается их исходный конституционный фундамент. Если государство становится сторонником концепции экономической конституции, такого рода перераспределение регулирования и возвышение его до конституционного уровня будут логичными.
Во-вторых, в целях реализации высказанного предложения о необходимости уточнения роли разделения властей между обществом и государством не лишним может стать включение в Конституцию главы обобществе (о гражданском обществе). Напомним, что в ходе разработки проекта ныне действующей Конституции соответствующий раздел в проекте Конституционной комиссии был, он состоял из нескольких глав: 1. Собственность, труд, предпринимательство 2. Общественные и религиозные объединения 3. Воспитание, образование, наука, культура 4. Семья 5. Массовая информация18. В нынешних условиях, возможно,
18 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 321-324.
3 ВМУ, право, № 1
не все названные компоненты входят в понятие «гражданское общество», но отражение данной проблематики в Конституции РФ представляется целесообразным.
В-третьих, поскольку Российское государство является федеративным, наличие одной главы, посвященной всем вопросам федерализма, считаем явно недостаточным. Напомним, что в Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г. было несколько глав, касающихся статуса каждого субъекта федеративной структуры. В нынешней Конституции желательно иметь соответствующие три главы: о природе самой Российской Федерации; о субъектах РФ; об основах национальной и региональной политики Российской Федерации. Причем в последней главе необходимо упомянуть и о статусе национально-культурной автономии в России.
Весьма интересен опыт ФРГ. В Основном законе этого государства подробно (порой детально) урегулированы полномочия федерации и земель. При предлагаемом нами расширении предмета конституционного регулирования до трех глав представляется необходимым уже в первой из них более полно отразить исключительные сферы ведения и полномочия Российской Федерации, совместные сферы РФ и субъектов РФ и полномочия каждой стороны в данных сферах, наконец, сферы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации (см. об этом далее).
В-четвертых, следует поддержать не раз высказывавшееся в литературе предложение о целесообразности включения в Конституцию главы об избирательной системе, наличие которой, как это ни парадоксально, в определенной мере связано с консервативным характером Конституции как основного закона. Избирательная система в Российской Федерации является самым нестабильным институтом конституционного права, подверженным в силу ее регулирования нормами федеральных законов относительно легким изменениям. Кроме того, избирательная система характеризует народовластие и демократическую организацию публичной власти в ее формах государственной власти и местного самоуправления. С этих позиций избирательную систему также целесообразно в основных параметрах отразить в Конституции Российской Федерации.
Какие дефекты действующей Конституции следует исправить? К дефектам Конституции следует, очевидно, отнести неудачные юридические конструкции, т.е. трудно исполняемые и часто противоречащие друг другу.
Одним из таких дефектов следует считать закрепленный в Конституции РФ неравный характер силы и значения ее норм. Так, в ст. 15 записано, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу». Таким образом, в этой норме провозглашается одинаковая роль всех ее предписаний в системе российского законодательства. Однако несколько далее (в ч. 1 ст. 16) говорится о том, что
положения главы 1 Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Положение политически громкое, но в то же время юридически мало что значащее: ведь естественно, что как правила данной главы, так и нормы других глав Конституции могут быть изменены только в порядке, определенном самой Конституцией, — иначе и быть не может.
Но уж совсем неясной является ч. 2 ст. 16, которая гласит: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Звучит «громко», но иного и быть не может, причем с обеих сторон: не только нормы других глав должны корреспондировать главе 1, но и нормы последней должны соответствовать положениям иных частей Конституции. Более того, необходимо, чтобы нормы внутри главы 1 Конституции также были взаимоувязаны, что не всегда наблюдается на практике. Например, когда в ст. 10 говорится о трех ветвях государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), а в ст. 11 в числе осуществляющих государственную власть назван также и Президент Российской Федерации, не совсем понятно, к какой ветви его отнести.
Глава 2 Конституции завершается ст. 64, которая гласит: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией». Норма конструктивна в первой части, поскольку говорит о таком понятии, как основы правового статуса личности. Однако далее следует декларативное заявление: ведь любое положение Конституции изменяется в установленном ею порядке!
Досадным дефектом конституционного регулирования являются противоречия в отражении приницпа народовластия, полноты власти народа. Согласно ч. 2 ст.3: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Далее в ч. 3 говорится: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Таким образом, очевидно, что народ осуществляет публичную власть в форме и государственной власти, и местного самоуправления, причем как через органы, так и непосредственно. Далее ч. 1 ст. 11 Конституции устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». А согласно ч. 2 ст. 11: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». В общем, создатели конституционного текста забыли здесь
назвать непосредственное народовластие как канал государственной власти.
Как известно, при подготовке Конституции по инициативе первого Президента Российской Федерации все было сделано для усиления позиций главы государства и ослабления роли палат парламента, особенно Государственной Думы как выборного органа политического и партийного представительства. Весьма медленно ситуация выправляется, частично и посредством конституционного реформирования. Однако ряд неувязок в Конституции сохраняются. В частности, по-прежнему в ст. 94 остается положение о том, что «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Иными словами, природа Федерального Собрания как органа парламентского контроля в ключевой статье так и не отражена.
Согласно ч. 3 ст. 117 Конституции: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». И далее в ч. 4 зафиксировано: «Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».
Казалось бы, логичные решения, отражающие сильные позиции Президента Российской Федерации, в целом характерны для данной Конституции. Но в ч. 3 ст. 109 записано: «Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания». Спрашивается, возможен ли ее роспуск, если вопрос о недоверии или доверии Правительству возник именно в первый год работы Государственной Думы?. Этот вопрос носит скорее риторический, чем практический характер.
Включенные в Конституцию Российской Федерации некоторые положения относительно конституционно-правовой ответственности Президента РФ представляются также нереальными. В частности, если предыдущая Конституция предполагала ответственность Пре-
зидента за нарушение Основного Закона или своей присяги, то действующая Конституция такие основания конституционно-правовой ответственности исключила. В ней записано, что основаниями конституционно-правовой ответственности Президента являются государственная измена или иное тяжкое преступление. Это при том, что представить такие составы для нынешнего Президента Российской Федерации просто нереально (к счастью!). Налицо влияние формулировок Конституции США, но там ведь такие положения появились более 200 лет назад, когда была опасность тайной «службы» Президента США на благо английской короне.
Формулировка об «ином тяжком преступлении» вызывает недоумение по нескольким причинам: наряду с «иным» есть и «особо тяжкое», о котором не упомянуто в Конституции; но более парадоксально то, что нетяжкое преступление Президент, получается, может совершить без боязни быть привлеченным к ответственности.
Вызывает ряд вопросов ч. 3 ст. 92 Конституции: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации».
Наша Конституция не выстраивает цепочки высших должностных лиц государства, которые последовательно обязаны взять на себя исполнение обязанности Президента, если он не в состоянии этого делать. Между тем может получиться так, что Председатель Правительства будет не в состоянии этого делать, и тогда исполняющим обязанности Президента станет исполняющий обязанности Председателя Правительства, что прямо не вытекает из Конституции. Гораздо мудрее этот вопрос решен в других конституциях, где в числе возможных лиц, которым это поручается, названы руководители палат парламента, высших судов государства.
Нельзя признать удовлетворительной норму о возможностях исполняющего обязанности Президента РФ по ч. 3 ст. 92. Получается, что он, будучи руководителем Правительства, вправе отправить его в отставку и быстро сформировать новый кабинет. Хотя опять же неясно: как он, исполняющий обязанности Президента, будет предлагать Государственной Думе для получения согласия кандидатуру самого себя на пост главы Правительства? Он может предложить Совету Федерации новых руководителей всех трех высших судов государства — Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Исполняющий обязанности Президента может утвердить новую военную доктрину государства, поменять высшее командование Вооруженных Сил страны и вообще принять стратегическое решение как исполняющий обязанности Верховного Главнокомандующего государства.
Возникает вопрос, стоит ли все это делать, если как максимум через три месяца может быть избран новый Президент РФ и им вовсе может не стать исполняющий обязанности Президента? Но самое интересное состоит в том, что из ч. 3 ст. 92 даже не следует, что исполняющий обязанности выполняет свои функции до избрания нового Президента: вполне возможно, он это будет делать вплоть до момента, когда действующий Президент сможет вернуться к своим функциям... и обнаружит, что «наделал» исполняющий обязанности за время его отсутствия.
Полная неответственность Президента Российской Федерации, отраженная в Конституции, позволяет ему безбоязненно совершать любые действия, даже если они противоречат Конституции. Например, согласно ст. 108 Конституции Российской Федерации, не предусмотрено право вето Президента по федеральным конституционным законам, т.е. он не может их отклонять в случае принятия каждой палатой Федерального Собрания и обязан подписать. Однако в 1997 г. принятый в мае обеими палатами Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ отказался подписывать, сделал это только в декабре 1997 г., когда Государственная Дума и Совет Федерации включили в текст поправки, на которых он настаивал. Не предусмотрено Конституцией для таких случаев процедур возложения на какой-то третий орган, например Конституционный Суд РФ, функции примирения законодательной и исполнительной ветвей власти.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
2. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Мат-лы Межд. науч. конф. Москва, 28-31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2008.
3. Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008.
4. Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010.
5. Киреев В.В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М.,
2006.
6. Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008.
7. Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. № 1.
