CC BY
173
УДК 342.41
к вопросу о динамике конституции
российской федерации и содержательных пределах
конституционных поправок
© Дерхо Д. С., 2016
Челябинский областной суд, г. Челябинск
Автор статьи, отмечая динамизм общественных отношений, указывает на неизбежность изменения действующего Основного закона, которое возможно в форме принятия поправок к Конституции РФ либо ее пересмотра. При этом автор анализирует положения главы 9 Конституции РФ с целью выявления содержательных (предметных) пределов изменения Конституции РФ с помощью поправок без ее пересмотра (принятия новой Конституции РФ).
Ключевые слова: конституционное правотворчество; факторы конституционного правообразова-ния; поправки к Конституции РФ; пересмотр Конституции РФ.
Не секрет, что Конституция РФ хоть и представляет собой жесткую правовую конструкцию, не является чем-то раз и навсегда данным, неизменным. Стабильность Конституции РФ 1993 г. как одно из ее признанных достоинств не исключает динамики конституционных положений. Напротив, в самой природе Основного закона страны как особого политико-правового явления, определяющего экономические, социальные, политические, культурно-нравственные устои российского общества и государства, заложена тенденция к непрерывному и последовательному изменению, совершенствованию.
Жизнь не стоит на месте. Под влиянием совокупности различных факторов объективного порядка общественные отношения, многообразные социальные связи непрерывно и динамично развиваются, приобретают неизвестные ранее формы, наполняются новым содержанием, поэтому требуют гибкого, актуального, своевременного правового регулирования, в том числе на конституционном уровне.
Безусловно, существенная степень универсализации конституционных предписаний, их векторный, обобщенный характер позволяют задавать правовой системе устойчивые исходные параметры, сохраняя неизменность текста Конституции РФ (без ущерба для его актуальности) в течение длительного периода времени.
Между тем любая универсализация не абсолютна, а каждая степень обобщения имеет свой предел, за которым утрачивает-
ся или (что еще хуже) искажается исходный смысл нормативного предписания.
По этой причине в момент, когда суть общественных отношений, их реальное содержание меняются настолько, что выходят за «внешний контур» очерченного конституционной нормой правового пространства (дискреции), возникает дефицит в конституционно-правовом регулировании, который подлежит устранению путем активации механизма конституционного правотворчества.
Следует отметить также, что Конституция РФ — это многослойный, мульти-смысловой нормативный правовой акт. Как справедливо заметил судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, Конституция является кладовой «неявных» знаний [1]. Схожую позицию выражает и Л. В. Бой-цова, указывая, что Конституция содержит в концентрированной форме огромные супериндивидуальные неявные знания, подлежащие выявлению с учетом изменений социальной среды [2].
Изложенные теоретические посылки позволяют сделать вывод о том, что изменение социальной среды и содержания общественных отношений оправдывают внесение поправок в Конституцию РФ либо ее пересмотр (т. е. текстуальную «правку» (изменение, принятие нового) Основного закона), но только в том случае, когда исчерпаны не только внешние (формально-логические) ресурсы универсальности (высокой степени обобщенности) конституционных норм, но также их внутренние (неявные) смысловые ресурсы.
Содержание главы 9 Конституции РФ закрепляет две формы конституционного правотворчества — принятие Федеральным Собранием поправок к главам 3—8 либо принятие новой Конституции через созыв Конституционного Собрания при пересмотре положений глав 1, 2, 9. Таким образом, в отличие, например, от Конституции Франции, где принцип жесткости Основного закона носит предметный характер и реализован путем наложения запрета на пересмотр конкретных положений о территориальной целостности государства и форме правления, Конституция РФ предусматривает усложненный порядок пересмотра в отношении всех нормативных предписаний, содержащихся в главах 1, 2, 9, непосредственно не определяя их предмет.
В связи с этим судьей Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарем в ходе научно-публицистической дискуссии по вопросу о стабильности и динамизме Конституции РФ [3] поставлен теоретически интересный и с практической точки зрения весьма значимый вопрос о том, возможно ли с помощью поправок внести любые иные изменения в текст Конституции, кроме связанных с пересмотром глав 1, 2 и 9, в том числе, например, дополнить ее новыми нормами, институтами и, соответственно, новыми главами.
Ответ на поставленный вопрос далеко не очевиден. С одной стороны, буквальное толкование норм ст. 135, 136 Конституции РФ позволяет заключить, что перечень задач, которые могут решаться принятием поправок к главам 3—8 Конституции РФ, не ограничен, поскольку прямое указание на какой-либо предметный, содержательный запрет в тексте Конституции РФ отсутствует. С другой стороны, как резонно заметил Н. С. Бондарь [4], само значение слова «поправка» (дополнение, изменяющее что-нибудь; исправление [5]) предполагает, что поправкой к Конституции РФ могут оформляться лишь единичные, казуальные, точечные изменения уже существующих норм, категорий и институтов.
В настоящее время в юридической литературе высказывается значительное число предложений об изменении (дополнении) положений Конституции РФ. Так, например, С. А. Авакьян предлагает: поднять на конституционный уровень нормы о закреплении конституционно-правовых основ экономической деятельности и социальной политики; ввести в Конституцию категорию «гражданское общество»; сделать шаги в направлении реального обеспечения наро-
довластия путем отражения на конституционном уровне конкретных возможностей народного контроля; вывести на конституционный уровень ключевые правила государственного устройства, в том числе путем создания более широкой основы для разделения сфер ведения и полномочий между Федерацией и субъектами; включить в Конституцию РФ главу об избирательной системе; устранить дефекты существующего конституционного регулирования [6].
Н. А. Боброва соглашается с тем, что Конституция РФ должна быть дополнена отдельной главой «Избирательная система и представительство в России» и, помимо прочего, указывает, что Основной закон требует корректировки в части: «мертворожденного» (в силу асимметричности Российской Федерации) принципа равноправия ее субъектов; принципа разделения властей, который не закреплен должным образом и нивелирован возвышением института Президента РФ над тремя ветвями власти; необходимости закрепления в Конституции РФ понятия «народная собственность» или «народное достояние» в качестве экономической основы народовластия; необходимости закрепления в Конституции РФ понятия «благосостояние народа» в качестве критерия эффективной власти [7].
Высказываются и другие предложения по совершенствованию Конституции РФ вплоть до таких «экзотических», как, например, обеспечение на уровне конституционно-правового регулирования фильтрации оппозиционных сил на предмет их финансирования и идейного содержания [8].
Не вдаваясь в оценку целесообразности, обоснованности, насущности приведенных выше предложений об изменении Конституции РФ, нельзя не согласиться с С. А. Авакьяном в том, что если Конституция РФ является действующим законом, а об этом прямо сказано в ст. 15 Основного закона, как и все действующее право, ее надо совершенствовать [9], тем более что проблема модернизации Конституции РФ всегда была в центре научных дискуссий [10].
В связи с этим текстуальное изменение Основного закона страны в той или иной форме — дело времени. Необходимость подобных изменений непременно настанет. Такой процесс уже запущен, о чем свидетельствуют поправки к Конституции РФ, оформленные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Пра-
вительства Российской Федерации» [11], Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» [12], Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [13], Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [14].
Следовательно, вопрос о легитимном предмете конституционных поправок (о том, до какого предела Конституция РФ может быть изменена с помощью поправок, а в каком случае требуется ее пересмотр) приобретает особое значение и в целях правильного практического разрешения должен стать предметом комплексных научно-теоретических изысканий.
Для того чтобы полнее разобраться в содержательных пределах конституционных поправок, необходимо понять, чего именно добивался конституционный законодатель (условно — разработчики Конституции РФ 1993 г.), какой смысл он вкладывал в формируемый механизм изменения Основного закона через принятие поправок к главам 3—8 либо принятие новой Конституции при пересмотре положений глав 1, 2, 9.
Первичным, внешним, формально-логическим критерием допустимости корректировки тех или иных положений Конституции РФ путем принятия поправок в силу прямого указания ст. 135, 136 Конституции РФ является расположение соответствующих (корректируемых) норм, категорий, институтов в главах 3—8 Конституции РФ. Нормы (категории, институты), содержащиеся в главах 1, 2, 9 Конституции РФ, с помощью поправок изменены быть не могут.
Однако представляется очевидным, что, устанавливая такой механизм изменения Основного закона, конституционный законодатель исходил не просто из формальных (структурных), а из предметных (содержательных) начал.
Так, сопоставление норм ст. 135, 136 Конституции РФ с общим содержанием глав 1—9 Конституции РФ показывает, что выбор между двумя формами изменения конституционных предписаний (поправки или пересмотр) отнюдь не случаен. Под особую правовую защиту конституционный законодатель поместил нормы об основах
конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о порядке изменения Конституции РФ. В отношении этих положений фактически установлено правило о том, что любое вмешательство в основы конституционного строя, базовый правовой статус человека и гражданина, порядок изменения конституционных норм возможно только посредством принятия новой Конституции. Что же касается менее значимых (с точки зрения декларируемого Основным законом приоритета гуманистических ценностей) вопросов федеративного устройства государства, а также вопросов организации государственной власти и местного самоуправления, то изменения в их конституционно-правовое регулирование могут быть внесены с помощью поправок и не требуют принятия новой Конституции.
Таким образом, наиболее важные конституционные предписания защищены более сложным механизмом их изменения. Поскольку такая структура Конституции РФ неслучайна, напротив, целенаправленно смоделирована конституционным законодателем, сама логика построения Конституции РФ наталкивает на вывод о том, что пределы изменения Основного закона посредством принятия поправок не ограничены лишь формальным критерием нахождения соответствующей нормы в той или иной главе, а имеют свои осязаемые содержательные границы, которые хоть и не определены буквой Конституции РФ, но вполне отчетливо диктуются ее духом.
Конституция РФ представляет собой целостный, сбалансированный нормативный правовой акт. Его положения взаимосвязаны и взаимозависимы, основаны на общих принципах и формируют единую правовую конструкцию. Деление конституционных положений на виды в зависимости от способа их изменения (через конституционную поправку или через пересмотр Конституции РФ в целом) целостность Основного закона страны не нарушает. Следовательно, принятие конституционных поправок не может и не должно приводить к изменению изначально заложенного в основу Конституции РФ структурного единства, избранной законодателем конституционной модели.
С учетом изложенного поправка к Конституции РФ в каждом случае должна одновременно соответствовать двум критериям — формальному и содержательному.
С формальной (структурной) точки зрения поправка может быть направлена толь-
ко на корректировку (принятие, изменение, отмену) конституционных норм (закрепленных этими нормами категорий, институтов), которые помещены в главы 3—8 Конституции РФ.
Думается, что буквальное толкование ст. 136 Конституции РФ не позволяет оформить поправкой введение в Основной закон новой главы, например, под порядковым номером 3.1 или 10, поскольку такое правотворческое действие выйдет за формальные рамки компетенции Федерального Собрания по определению содержания исключительно тех норм, которые содержатся в главах 3—8 Конституции РФ.
Кроме того, в каждом случае конституционная поправка должна быть дополнительно ограничена следующими содержательными пределами.
Во-первых, конституционная поправка в силу прямого указания ч. 2 ст. 16 Конституции РФ не может противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, т. е. положениям главы 1 Основного закона, которую принято именовать «малой Конституцией» или «Конституцией в Конституции» [15].
Во-вторых, конституционная поправка должна соответствовать смыслу положений, содержащихся в главах 2 и 9 Конституции РФ, так как конституционный законодатель именно с содержанием этих норм (наряду с положениями главы 1 Основного закона) связал существование самой Конституции РФ 1993 г., поэтому никакие иные положения не должны умалять их значение, отступать от их содержания и, тем более, вступать с ними в противоречие.
Иной подход к принятию конституционных поправок лишит особую правовую охрану норм, включенных в главы 2 и 9 Конституции РФ, заложенного конституционным законодателем смысла, поскольку создаст условия для искажения установленных ими предписаний, например, путем введения в Конституцию параллельных, дублирующих норм отличного содержания, либо создания таких правовых конструкций, которые бы умаляли гарантированные Основным законом права и свободы.
Между тем история создания действующей Конституции свидетельствует о том, что особая охрана глав 2 и 9 была предусмотрена отнюдь не случайно. Сам по себе механизм усложненного порядка изменения отдельных положений Конституции был изначально предусмотрен именно для того, чтобы исключить возможность их измене-
ния «через какие-то другие статьи „.других разделов» [16]. При этом на первых этапах разработки проекта под защиту предполагалось поместить только основы конституционного строя [17], но в конечном итоге возобладала другая точка зрения, сторонники которой настаивали на особой значимости положений, устанавливающих правовой статус человека и гражданина, а также определяющих порядок изменения положений (принятия новой) Конституции [18].
При таких обстоятельствах, несмотря на отсутствие в главах 2 и 9 предписаний, которые бы по аналогии с ч. 2 ст. 16 Конституции РФ устанавливали прямой запрет на введение в Основной закон противоречащих их нормам положений, сам смысл особого механизма правовой охраны этих глав подразумевает фактическое наличие подобного запрета.
В-третьих, конституционная поправка всегда должна соответствовать исходному предметному содержанию глав 3—8. Несмотря на то что статья 136 Конституции РФ устанавливает лишь формальные (по главам), а не содержательные (по предмету) пределы конституционных поправок, этот механизм не может быть использован для «переформатирования» Основного закона.
Так, глава 3 Конституции РФ содержит нормы о федеративном устройстве, глава 4 регулирует институт президентства, главы 5, 6, 7 устанавливают правовые основы деятельности Федерального Собрания, Правительства РФ, судебной власти и прокуратуры, глава 8 — правовые основы местного самоуправления. Думается, что такая структура Конституции РФ не подлежит изменению путем принятия поправок к ней. Ведь, произвольно отступив от изначально заданного структурой Конституции РФ предмета, можно смоделировать такие нормы, институты и главы (в корне пересмотрев содержание глав 3—8), наполнить их таким содержанием, что Конституция РФ 1993 г. фактически перестанет существовать, уступив место совершенно иной по смыслу и сути правовой конструкции.
Таким образом, отвечая на заданный Н. С. Бондарем вопрос, целесообразно допустить, что конституционной поправкой может быть оформлено изменение правового регулирования глав 3—8 Конституции РФ вплоть до введения в эти главы новых норм и институтов при условии, что таковые укладываются в первоначальный предметный характер соответствующей (коррек-
тируемой) главы Основного закона и не противоречат положениям глав 1, 2, 9.
Введение же в Конституцию РФ новых глав, равно как такое изменение содержания глав 3—8, которое бы изменяло их смысл и первоначальный предмет, путем принятия поправок недопустимо и может оформляться лишь пересмотром Конституции РФ в целом. ^
1. Гаджиев Г. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в Конституции Российской Федерации и возможности ее совершенствования / под ред. К. Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 22.
2. Бойцова Л. В. Конституционная юстиция. Теория интерпретации и демократический процесс // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1997. № 2. С. 3.
3. Бондарь Н. С. Социоисторический динамизм Конституции — без переписывания конституционного текста / / Журн. конституц. правосудия. 2014. № 2. С. 22—34.
4. Там же. С. 24.
5. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 563.
6. Авакьян С. А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2-9.
7. Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 33-37.
8. Баранов П. П., Овчинников А. И. Конституционная легитимность государственной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 7. С. 6.
9. Авакьян С. А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 9.
10. Тарабан Н. А. Конституция Российской Федерации: двадцать лет в российской истории // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 11.
11. Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
12. Там же. Ст. 1.
13. Там же. 2014. № 6. Ст. 548.
14. Там же. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4202.
15. См., напр., стенограмму выступления С. Н. Иванова на заседании Совета Республики Верховного Совета Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. (Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия : стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 3: 1992 г. Книга 2 (июль — декабрь 1992 г.) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2008. С. 461).
16. Стенограмма выступления В. Л. Шейниса на заседании Конституционной комиссии от 24 марта 1992 г. (Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия : стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): в 6 т. Т. 3: 1992 г. Книга 1 (январь — июнь 1992 г.) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2008. С. 320).
17. См., напр., проект Конституции РФ по состоянию на 21 февраля 1991 г. (Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия : стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.) : в 6 т. Т. 2: 1991 г. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2008. С. 63-115).
18. См., напр., стенограмму выступления А. М. Яковлева, Э. С. Юсубова, Л. Б. Тиунова и др. на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации (Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 15 / под общ. ред. С. А. Филатова [и др.]. М., 1996. С. 200-204).
список литературы
Авакьян С. А. Конституция Российской Федерации: итоги развития / / Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 23. - С. 3-11.
Авакьян С. А. Нужна ли конституционная реформа в России? / / Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 9. - С. 2-9.
Баранов П. П. Конституционная легитимность государственной власти России / П. П. Баранов, А. И. Овчинников // Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. - № 7. - С. 3-9.
Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 3. - С. 33-37.
Бойцова Л. В. Конституционная юстиция. Теория интерпретации и демократический процесс / / Вестн. Конституц. Суда РФ. - 1997. - № 2. - С. 2-6.
Бондарь Н. С. Социоисторический динамизм Конституции - без переписывания конституционного текста // Журн. конституц. правосудия. - 2014. № 2. - С. 22-34.
Гаджиев Г. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в Конституции Российской Федерации и возможности ее совершенствования / под ред. К. Г. Гагнидзе. - М., 1998. - 98 с.
Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 2: 1991 год / под общ. ред. О. Г. Румянцева. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 1120 с.
Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 3: 1992 год. Книга 1 (январь - июнь 1992 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 1120 с.
Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 3: 1992 год. Книга 2 (июль - декабрь 1992 года) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. - М. : Волтерс Клувер, 2008. -1040 с.
Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 15 / под общ. ред. С. А. Филатова, В. С. Черномырдина, С. М. Шахрая, Ю. Ф. Ярова, А. А. Собчака, В. Ф. Шумейко. - М. : Юрид. лит., 1996. - 592 с.
Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - 4-е изд., доп. - М. : Азбуковник, 1999. - 944 с.
Тарабан Н. А. Конституция Российской Федерации: двадцать лет в российской истории // Государственная власть и местное самоуправление. -2014. - № 8. - С. 9-12.
To the Guestion about the Dynamic of the Constitution of the Russian Federation and Substantive Limits on Constitutional Amendments
© Derho D., 2016
In this article, the author, celebrating the dynamism of social relations, points to the inevitability of change of the current Basic law, which may be in the form of amendments to the Constitution of the Russian Federation or its revision. The author analyzes the provisions of Chapter 9 of the Constitution of the Russian Federation with the purpose of identifying content (subject) limits changes to the Constitution via amendments without the adoption of the new Constitution of the Russian Federation as a result of its review.
Key words: œnstitutional law-making; the factors of the constitutional law-making process; amendments to the Constitution; the revision of the Constitution of the Russian Federation.
