CC BY
134
УДК 340
СРОКИ ИСПОЛНЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
THE TERM LIMITS OF EXECUTIVE BRANCH IN THE USA (LEGAL HISTORY ASPECT)
С. В. ЧЕЧЕЛЕВ (S. V. CHECHELEV)
Рассматриваются вопросы выработки и конституционного закрепления сроков полномочий президента США и губернаторов штатов в разные периоды американской истории, а также правоприменительная практика соответствующих правовых норм.
Ключевые слова: США, президент, губернатор, конституция, конституционная поправка, выборы, конституционный обычай, конституция Мексики, Конфедеративные Штаты Америки.
This article is about history of establishing term limits for President of United States and governors of the states and territories on the different stages of USA history.
Key words: USA, president, governor, constitution, constitutional amendments, election, constitutional convencion, constitution of Mexico, Confederate State of America.
Поправки, внесённые в 2008 г. в ныне действующую Конституцию РФ, в числе прочего касаются увеличения сроков полномочий Президента РФ с 4-х до 6 лет (п. 1 ст. 81) [1]. Данные положения вызвали общественную дискуссию о целесообразности данной меры, причин её принятия и значения для дальнейшего развития политической системы России. В связи с этим хотелось бы обратиться к историческому опыту Соединённых Штатов - одной из старейших демократий с президентской формой правления и сильной исполнительной властью в её субъектах.
Впервые в истории США институт президента появляется в некоторых из первых конституций штатов, принимаемых бывшими британскими колониями в 1775-1776 гг. В частности, такой титул для главы исполнительной власти был предусмотрен конституциями Пенсильвании, Делавэра, Нью-Йорка и Южной Каролины [2].
На общеамериканском уровне должность президента была предусмотрена Статьями Конфедерации, принятыми Вторым континентальным конгрессом в ноябре
1777 г. и ратифицированными штатами 1 марта 1781 г. Статья 9 определяла, что один из членов конгресса будет избран в качестве председателя. В официальных документах его должность называлась «Президент Соединённых Штатов в Конгрессе Собравшихся», или «Президент Конгресса» [3]. Фактически президент конгресса являлся лишь его спикером.
Новое качество институт президента как лица, наделённого всей полнотой федеральной исполнительной власти, обрёл уже, как известно, в Конституции США 1787 г. (ст. II). Причём вопросы о его компетенции, способе избрания и сроках полномочий явились предметом острых дискуссий на так называемом Филадельфийском конвенте, проходившем с 25 мая по 17 сентября 1787 г. Так, в ходе его заседаний А. Гамильтон, выступая сторонником «энергичной» исполнительной власти, основанной, как принято считать, на британской системе правления, предложил установить пожизненный строк правления для главы государства - «губернатора». Эта идея не получила никакой поддержки, так как в ней увидели фактически
© Чечелев С. В., 2011
суррогат монархии [4]. В центре же внимания Конвента оказались так называемый «Виргинский план», который предусматривал избрание главы исполнительной власти общенациональной легислатурой на определённый срок, но без права на переизбрание и внесённый двумя неделями позже проект, получивший название «План Нью-Джерси». Последний предусматривал создание коллегиального исполнительного органа, ежегодно избираемого общенациональной легислатурой сроком на один год (таким образом, здесь мы видим влияние норм Статей Конфедерации). В итоге этот последний план был отвергнут, а «виргинский» взят за основу. В проходивших впоследствии дебатах по поводу срока, на который бы избирался глава исполнительной власти, предлагались разные варианты: 3, 4, 7, 8, 11, 15 и даже 20 лет. В конечном итоге 26 июля конвент проголосовал за вариант, предлагающий 6-летний срок без права переизбрания [5]. Затем конвент поручил подготовку окончательного проекта специальной комиссии. Именно в ней должность главы исполнительной власти получила название «Президент Соединённых Штатов Америки». 6 августа комиссия представила проект конгрессу и началось его постатейное обсуждение и голосование.
В ходе обсуждения ст. II появились и иные варианты сроков президентских полномочий, в том числе и 4-летний срок с правом переизбрания. В итоге этот вопрос вместе с некоторыми другими был передан в Комитет по отложенным вопросам и когда последний представил конгрессу исправленный вариант конституции, нормы ст. II уже приобрели тот вид, в котором они были окончательно утверждены Конгрессом. Как комментировал данное положение абз. 1 разд. 1 ст. II Конституции в «Федералисте» А. Гамильтон, 4-летний срок достаточен для того, чтобы президент мог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он мог нанести вред обществу. Относительно сроков президентства он считал, что глава государства может переизбираться «столько раз, сколько народ Соединённых Штатов будет считать его заслуживающим своего доверия» [6]. Как отмечают исследователи, это был типичный для Филадельфийского конвента компромисс, который делал уступку республикан-
скому требованию кратковременного пребывания в должности, не лишая поклонников монархии английского типа надежды, что подходящий кандидат сможет править фактически пожизненно [7].
В итоге вопрос о количестве президентских сроков пришлось решать самому первому президенту США Д. Вашингтону. Обладая огромным авторитетом (в 1789 г. он был единогласно избран, а в 1792 г. с таким же результатом переизбран на свой пост коллегией выборщиков [8]), он осознавал, что идёт «нехоженой дорогой» и все его действия способствуют созданию соответствующих прецедентов [9]. Одним из них стало ограничение занятия должности президента двумя сроками. Как отмечает автор лучшей отечественной биографии первого президента США Н. Н. Яковлев: «человек, дороживший своей репутацией, каким был Вашингтон, не мог и помышлять о третьем сроке на посту, который причинил ему столько огорчений» [10]. Об этом же писал и его преемник на посту главы государства Д. Адамс, описывая день своей инаугурации (4 марта 1797 г.): «Мне казалось, что я читаю его мысли - “А! Ну вот я ушёл, а ты вступил! Посмотрим, кто из нас будет счастливее!”» [11].
Учитывая тот факт, что последующие более чем четверть века (1797-1825 гг.) у власти находились президенты так называемой «Вирджинской династии» (Д. Адамс, Т. Джефферсон, Д. Мэдисон и Д. Монро), принадлежавшие хотя и к разным политическим группировкам, но, будучи соратниками Вашингтона, считавшие себя продолжателями его дела и, соответственно, его политических традиций, и почитавшие традицию двух президентских сроков как абсолютную и незыблемую. Все они (кроме Д. Адамса) успешно переизбрались на второй срок и вполне могли претендовать на третий, но не сделали этого.
Следующий период (1825-1860 гг.) был эпохой партийных президентов, когда к власти приходили ставленники определённых политических партий или даже отдельных внутрипартийных группировок. Сложные перипетии партийно-политической борьбы не позволили этим лицам переизбраться даже на второй срок (а часто даже и поучаствовать
в номинации). Исключение составил 7-ой президент США генерал Э. Джексон (18291837 гг.), два успешных для страны президентских срока которого породили новый политический термин «Джексоновская демократия» [12].
Острый политический кризис середины XIX в. привёл на политическую арену двух харизматичных политиков, выдвинутых новой политической партией - республиканской. Оба они с успехом переизбрались на второй срок (А. Линкольн - в 1864 г. и У. Грант - в 1872 г.). Последний из них хотя и оказался во-многом объективно слабым президентом, но, продолжая оставаться популярной фигурой в силу своих личностных черт и военных заслуг в годы Гражданской войны, впервые в истории США заявил о своих амбициях в отношении третьего президентского срока. Считается, что при этом он руководствовался, в основном, финансовыми соображениями. Несмотря на громкие коррупционные скандалы, сотрясавшие период его президентства (в отношении одного из его сотрудников - военного секретаря У. Белкнапа был даже начат процесс импичмента) [13], к концу президентства он не имел личных накоплений и жалование президента США было единственным источником существования его и семьи [14]. Не желая продолжения прежнего стиля правления, неизбежно подрывающего популярность правящей партии, Палата представителей Конгресса США 8 февраля 1875 г. приняла следующую резолюцию: «согласно суждению этой Палаты, избрание Президента на третий срок против традиций республики, есть грубое нарушение примера Вашингтона, ныне священного, как сам закон и будет опасно для народных свобод и свободных институтов этой страны» [15]. Как отмечают исследователи, данный акт нижней палаты конгресса, верный по содержанию, следовало бы оформить не в виде резолюции, что давало возможность для её пересмотра, а в виде соответствующей конституционной поправки.
После У. Гранта вновь началась полоса партийных президентов, продолжавшаяся до начала XX в. В этот период избрание на второй срок для слабых и зависимых от партийных боссов президентов опять стало невозможным. Однако в начале XX в. с усилением
монополий и ростом проблем и конфликтов внутри американского общества возникает объективная потребность в усилении федеральной исполнительной власти. С У. МакКинли (трагически погибшего в начале своего второго срока в 1901 г.) вновь возвращается практика двух президентских сроков. Его преемник на президентском посту Т. Рузвельт, получив известие о своём переизбрании на второй срок на выборах в ноябре 1904 г., опьянённый победой сделал публичный жест, о котором впоследствии жалел всю жизнь. Ссылаясь на «мудрый обычай, ограничивающий президента», он заявил, что «ни при каких обстоятельствах я не буду кандидатом и не приму другой номинации» и, тем самым, как считает автор его русскоязычной биографии, отрезал себе путь к избранию в 1908 г. [16].
Известно, что первым и последним президентом, нарушившим традицию Д. Вашингтона, был Ф. Рузвельт. Причины, побудившие его к подобному поступку, очевидны - в 1940 г. США имели значительные проблемы как во внешней, так и во и внутренней политике. Соратники президента по демократической партии не без основания считали, что только его личность способна проводить нужный курс как внутри страны, так и в международных делах и только он может противостоять харизматичному кандидату республиканцев У. Уилки. Формально именно партийный конгресс демократов, проходивший в июле 1940 г. в Чикаго, настоял на выдвижении Рузвельта на третий срок (сам президент как глава партии оставил свободу выбора в пользу любого кандидата, однако его помощники в частных беседах конфиденциально заявляли, что президент согласится с решением съезда в случае его выдвижения) [17]. После такого поворота событий участие действующего президента на выборах 1944 г. и его избрание уже на четвёртый срок в кульминационный для США момент мировой войны уже были неизбежными.
Данные действия Ф. Рузвельта всё же заставили Конгресс в президентство его преемника Г. Трумэна разработать соответствующую конституционную поправку. Уже 21 марта 1947 г. Конгресс США принял XXI поправку к конституции (ратифициро-
вана 27 февраля 1951 г.). Данная поправка устанавливала, что один и тот же человек может занимать пост президента не более двух сроков (независимо от того, подряд или с перерывом). В случае, когда президент начал исполнение обязанностей с поста вицепрезидента в случае кончины или отставки предшественника, к полному сроку приравниваются 2 года и более. Поправка не распространялась на действовавшего в момент её принятия президента Г. Трумэна, который вступил в должность вследствие кончины Ф. Рузвельта в апреле 1945 г. и пробыл в должности почти полный первый срок (за исключением трёх месяцев), а затем в 1948 г. был переизбран на следующий срок. В силу этого Трумэн имел право баллотироваться в президенты и далее, но в 1952 г. после первых неудачных для себя праймериз в Нью-Гемпшире не стал выставлять свою кандидатуру. Реальную возможность для избрания на третий срок имел Л. Джонсон в 1968 г. (первый президентский срок которого отсчитывался от момента смерти Д. Кеннеди в ноябре 1963 г. и, таким образом, был менее полутора лет). Однако непопулярная в обществе Вьетнамская война не дала ему такой возможности. 31 марта 1968 г. в телеобращении он завил, что не будет выставлять свою кандидатуру на новый президентский срок [18].
Не менее важным, чем вопрос о количестве сроков полномочий главы исполнительной власти является, на наш взгляд, вопрос о продолжительности одного срока президентства (губернаторства). Несмотря на то, что в конституции США 1787 г. чётко и недвусмысленно зафиксировано положение о 4-летнем периоде одного президентского срока (разд. 1, ст. II), вариативность возможностей проявилась в конституциях других североамериканских государств, создававшихся либо непосредственно в рамках американской правовой традиции, либо под её прямым влиянием. К последней категории можно отнести мексиканские конституции. Так, первая конституция Мексики 1824 г., вводившая пост президента республики, устанавливала 4-летний срок президентства, запрещая его последующее переизбрание (ст. 77) [19].
Следующие конституции 1857 и 1917 гг. установили 6-летний период полномочий президента, также исключая возможность по-
вторного избрания, причём данная норма сохраняется в действующей мексиканской конституции 1917 г. и поныне. Известно, что по-луавторитарный режим южного соседа США приспособился к данной норме. Начиная с президентства Авилы Камачо (1940-1946 гг.) в стране окончательно утверждается политический институт преемничества, когда действующий президент в ходе своего правления называет своего преемника (также принадлежащего к правящей Партии мексиканской революции, переименованной в 1946 г. в Институционально-революционную партию) и, используя свои властные полномочия, обеспечивает передачу ему президентской власти в ходе очередных выборов главы государства.
Интересно, что в конституции Конфедеративных Штатов Америки (КША), принятой её временным конгрессом 11 марта 1861 г. также был установлен один 6-летний срок для президента КША (разд. 1. ст. II) [20]. Её первым и последним президентом стал сенатор от Миссисипи (и бывший военный секретарь в администрации президента Ф. Пирса) Джефферсон Дэвис. Избранный 9 февраля 1861 г. временным конгрессом КША в качестве временного президента, 6 ноября того же года он был избран в качестве постоянного президента гражданами непризнанного государства (инаугурация состоялась 22 февраля 1862 г.) и оставался на посту чуть более трёх лет - вплоть до краха конфедерации и своего ареста в мае 1865 г. Другой пример президентской власти - должность президента Техасской республики, существовавшей в 18361845 гг. По конституции Техаса 1836 г. исполнительная власть, согласно ст. 3, принадлежала президенту республики Техас. Срок президентских полномочий был установлен в размере двух лет для первого президента и трёх - для последующих (разд. 2 ст. 3) [21]. В то же время президент не имел права переизбрания на второй срок подряд. Таким образом, первый избранный в октябре 1836 г. президент Техаса, один из героев войны за независимость бывшей мексиканской территории Сэм Хьюстон, как это было предусмотрено конституцией, сложил с себя президентские полномочия в декабре 1838 г. и вновь был избран президентом в декабре
1841 г. уже на 3-летний срок. Ещё одним примером можно считать президентский пост в Республике Гавайи, существовавшей с момента свержения королевской власти местной династии и создания Временного правительства до вхождения в состав США (1894-1898 гг.). Раздел её конституции от 4 июля 1894 г., касавшийся президентской власти (исполнительная власть в республике согласно ст. 21 делилась между Президентом и Кабинетом), предусматривал после окончания своеобразного переходного периода (31 декабря 1900 г.) избрание главы исполнительной власти легислатурой на 6летний срок без возможности последующего переизбрания (ст. 23, 24) [22].
Интересно то, что ограничение президентства в вышеприведённых примерах одним сроком ряд американских (и не только) историков объясняют мексиканским влиянием [23]. На наш взгляд, данное утверждение не вполне корректно. Нам представляется, что происхождение подобной нормы нужно искать в правовой традиции самих США. Уже в конце XVIII в. данная норма существовала в конституциях ряда штатов, откуда, очевидно, и была заимствована конституцией Мексики 1824 г. Так, первые конституции штатов, принятые в 1775-1777 гг. предусматривали минимальные сроки пребывания глав исполнительной власти штатов на своём посту. Во всех штатах, кроме Пенсильвании, Нью-Йорка, Делавэра и Южной Каролины, губернатор избирался сроком на один год. В последнем штате президента штата переизбирали каждые два года, а в остальных трёх вышеперечисленных штатах - раз в три года [24]. По мнению исследователей, сама по себе «идея» губернаторской власти многим политическим деятелям того времени казалась «слишком монархической» [25]. Так, избиратели округа Бусбей (Массачусетс) в конституционных предложениях 1778 г. доказывали, что должности губернатора и вице-губернатора «излишни в свободном государстве». Кроме того, в конституциях штатов проявилась чёткая тенденция возвысить законодательную власть, а исполнительную превратить в её служанку [26]. Поэтому были приняты меры к ограничению власти губернаторов. Помимо того, что во всех штатах, за исключением Южной Каролины, губернатор
являлся лишь председателем коллегиального исполнительного органа (исполнительного совета), в ряде из них также были введены ограничения на срок пребывания одного и того же лица в должности губернатора. Но, например, в Нью-Йорке, губернатор штата Д. Клинтон занимал этот пост без малого два десятка лет (1777-1795 гг.) В дальнейшем сроки полномочий губернаторов несколько удлинились. Так, губернатор Калифорнии по конституции 1849 г. избирался на двухлетний срок (ст. 5) [27], а губернатор Иллинойса по конституции 1818 г. - на 4 года (разд. 2 ст. 3) [28].
На сегодняшний день в 48 штатах губернаторы избираются на 4 года, а в Нью-Гемпшире и Вермонте - на 2. Что касается сроков пребывания на посту главы исполнительной власти, то в 34 штатах и 4 территориях имеются подобного рода ограничения (причём в Вайоминге они зафиксированы не в конституции, а в особом законе), а в 14 штатах, Пуэрто-Рико и округе Колумбия их формально не существует. В ряде случаев имеются ограничения на последующее переизбрание. Так, конституции Арканзаса, Калифорнии, Делавэра, Мичигана, Миссисипи, Миссури, Невады и Северных Марианских остров полностью запрещают бывшим губернаторам возможность вновь баллотироваться на высший пост в своём штате. Конституции Монтаны и Вайоминга запрещают занимать должность губернатора более 8 лет в течение 16-летнего периода. В Индиане и Орегоне - более 8 лет из 12, а в остальных 24 штатах и 3 территориях (Гуам, Американское Самоа, Американские Виргинские острова) предусмотрена возможность нового избрания для лиц, занимавших пост главы штата в течение двух сроков после 4-летнего перерыва.
Таким образом, североамериканский конституционализм в ходе своего развития установил определённые стандарты для исполнительной власти (на уровне как глав субъектов, так и главы государства), проявившиеся, в частности, в разного рода ограничениях как по продолжительности занятия поста, так и по количеству сроков на этом посту. Конституционный опыт США показывает, что выработка оптимального срока президентских полномочий протекала на протяжении всей истории США. Можно счи-
тать, что и нынешние поправки к Конституции РФ - лишь один из этапов поиска оптимума в рассматриваемом нами вопросе.
1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ.
2. Согрин В. В. Политическая история США. -М., 2001. - С. 49.
3. United States of America: Congress: 1776-1789.
- URL : http://web.archive.org/web/200802040 02255; http://www.archontology.org/nations/ us/us 1/01_congress.php (дата обращения: 16.02.2011).
4. Становление Американского государства / отв. ред. А. А. Фурсенко. - М., 1992. - С. 127.
5. Там же. - С. 128.
6. Гамильтон А. Федералист № 69 // Федералист. - М., 2000. - С. 450.
7. Американские президенты: 41 исторический портрет от Джорджа Вашингтона до Билла Клинтона / под ред. Ю. Хайдекинга. - Ростов н/Д, 1997. - С. 12.
8. U.S. Presidential Elections. - URL :
http://uspresidentialelections.webs.com/ 17891828.htm#144704404 (дата обращения
16.02.2011).
9. Становление Американского государства / отв. ред. А. А. Фурсенко. - М., 1992. - С. 136.
10. Яковлев Н. Н. Вашингтон. - М., 1973. -С. 349.
11. Там же. - С. 350.
12. Подробнее см.: Словарь американской истории / под ред. Т. Пёрвиса. - М., 2007. -С. 148; Романова Н. Х. Реформы Э. Джексона. 1829-1837. - М., 1988.
13. См.: Hinds' Precedents Chapter LXXVII The
impeachment and trial of William Belknap. -P. 906. - URL : http://frwebgate.access.gpo.gov/ cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=hinds_prec_vol_iii& docid=f:hinds_lxxvii.pdf (дата обращения:
16.02.2011); The Belknap impeachment trial /
The Wisconsin magazine of history. Vol. 10. Number 2. Dec 1926. - P. 213. - URL : http://content.wisconsinhistory.org/cdm4/docu-ment.php?CISOROOT=/wmh&CISOPTR=5632 &CISoShOW=5600) (дата обращения:
16.02.2011).
14. Американские президенты: 41 исторический портрет от Джорджа Вашингтона до Билла Клинтона / под ред. Ю. Хайдекинга. - Ростов н/Д, 1997. - С. 273.
15. Journal of the House of Representatives. -Vol. 75. - P. 424. - URL: http://memory.loc.gov/ cgi-bin/ampage?collId=llhj&fileName=075/ llhj075.db&recNum=423&itemLink=D?hlaw:1:./ temp/~ammem_Ndnk::%230750413&linkText=1 (дата обращения: 16.02.2011).
16. Уткин А. И. Теодор Рузвельт. Политический портрет. - Свердловск, 1989. - С. 140.
17. Иванян Э. И. Белый дом: президенты и политика. - М., 1976. - С. 205-206.
18. Там же. - С. 405.
19. Constitution of Mexico 1824. - URL :
http://www.constitution.org/cons/mexico/ constit1824.htm (дата обращения: 16.02.2011).
20. Конституция Конфедеративных Штатов Америки. 11 марта 1861 г. // Северная Америка. Век XIX : сайт. - URL : http://america-xix. org. ru/library/csa_constitution/2 .html (дата обращения: 16.02.2011).
21. Constitution of the respublic of Texas // The Laws of Texas, 1822-1897. - Vol. 1. - P. 1073.
- URL : http://texashistory.unt.edu/ark:/67531/
metapth5872/m1/1081/ (дата обращения:
16.02.2011).
22. Constitution of the respublic of Hawaii. -
URL : http://www.angelfire.com/planet/big60/
ROHConst.pdf (дата обращения: 16.02.2011).
23. Hattaway H. Beringer R. Jefferson Davis, Con-fedrerate President. - University Press of Kansas, 2002. - P. 27.
24. Согрин В. В. Указ. соч. - С. 49.
25. Фурсенко А. А. Американская революция и образование США. - Л., 1978. История США : сайт. - URL : http://usa-history.ru/ books/item/f00/s00/z0000010/st009.shtml (дата обращения: 16.02.2011).
26. Согрин В. В. Указ. соч. - С. 47.
27. Чечелев С. В. Республика Калифорния: нереализованный суверенитет // Вестник ОмГУ. Серия «Право». - 2007. - № 4 (13). - С. 63; Constitution of the State of California. 1849 // California Secretary of State Debra Bowen site.
- URL : http://www.sos.ca.gov/archives/
collections/1849/ (дата обращения:
16.02.2011).
28. Саломатин А. Ю. История государства и права в США. Конец XVIII - XIX вв. - М., 2006; Constitution of the state of Illinois. November, 16. 1818. - URL : http://www.archive.org/stream/ constitutionsta02illigoog#page/n4/mode/1up (дата обращения: 16.02.2011).
