CC BY
13
УДК 343.352 ББК 67.408
© 2021 г. Бондарева Елена Александровна,
аспирант кафедры административного и служебного права Южно-Российского института управления (филиала РАНХиГС). E-mail: [email protected]
СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
Статья посвящена поиску эффективных средств противодействия коррупции при осуществлении публичных закупок в России в условиях глобализации. Автор полагает, что применяемые в праве других развитых стран институты по борьбе с коррупцией могут быть успешно использованы и в России.
Ключевые слова: публичные закупки, глобализация, транснациональное преступление, публичное должностное лицо, коррупция, конфискация имущества, полиграф.
Bondareva Elena Aleksandrovna - Postgraduate student of the Department of Administrative and Service Law,
South Russian Institute of Management (the branch of RANEPA).
ANTI-CORRUPTION MEANS IN PUBLIC PROCUREMENT IN THE CONTEXT OF GLOBALIZATION
The article is devoted to the search for effective means of combating corruption in the implementation of public procurement in Russia in the context of globalization. The author believes that anti-corruption institutions used in the law of other developed countries can be successfully used in Russia as well.
Keywords: public procurement, globalization, transnational crime, public official, corruption, confiscation of property, polygraph.
В последние несколько лет на мировой арене наблюдается новый виток эволюционного развития международных отношений и существующих рыночных систем. Происходят упомянутые изменения вследствие мировой миграции капитала, трудовых и производственных ресурсов, экономических и технологических процессов, слияния культур разных стран, изменений политических отношений. Создаваемые из нескольких государств союзы неизбежно ведут к стиранию барьеров для движения товаров, работ, услуг к конечному потребителю. Образовываются единые банковская, налоговая, денежная системы, единое законодательство, появляются новые механизмы управления всеми экономическими процессами на уровне мирового хозяйства в целом. Все приведенные признаки характерны для глобализации, теория которой относится к середине 80-х гг. прошлого столетия. По мнению Г.В. Глебова, О.В. Милаевой, глобализация представляет собой процесс всемирной экономической, политической, культурной и религиозной интеграции и унификации [1, с. 28]. Ряд исследователей, основываясь на показателях объемов движения товаров, инвестиций, мигрантов и др., считают, что уровень глобализации сегодня значительно ниже, чем это было, например, в XIX в., современная интеграция
представляется им регионализацией или автаркией. «Скептиками глобализации» или сторонниками «реальной регионализации» можно назвать таких известных западных ученых, как, П. Хирст, Г. Томпсон, И. Валлер-стайн, Л. Вайс, Дж. Миттелман [2; 3].
Современная глобализация характеризуется состоянием, когда решающую роль начинают играть как информационные потоки и каналы обмена информацией [4, с. 50], так и наднациональное право. Реконфигурация современной экономики и социума, развитие информационно-коммуникационных технологий существенно изменили облик мира, породили трансформацию суверенитета государств и, как следствие, надстройки социума - права.
Трансформация мирохозяйственных связей, национального права союзных государств привела к появлению транснациональной организованной преступности.
С целью предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней ООН принята Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., вступившая в силу 29 сентября 2003 г., для Российской Федерации - 25 июня 2004 г. (далее - Конвенция). В Конвенции приведены признаки
транснационального преступления, основным из которых является совершение преступного деяния более чем в одном государстве, а также различные вариации, связанные с его подготовкой, планированием, руководством, местом его существенных последствий и т. д*.
В России с целью удовлетворения потребностей государства в товарах, работах, услугах в 2005 г. была проведена реформа в области закупок, в процессе которой государственные закупки были созданы как институт. Столь радикальные меры были обусловлены тем, что государственные закупки росли быстрее, чем валовый внутренний продукт России, а существующие механизмы регулирования были неэффективными и практически не содержали санкций за несоблюдение соответствующего законодательства. Проведение реформы в области государственных закупок должно было повысить эффективность проводимых государственных закупок, создать соответствующие условия для конкуренции, сделать государственные закупки максимально прозрачными, разработать механизмы, обеспечивающие эффективную борьбу с коррупцией, которая рассматривалась в качестве основной проблемы государственных закупок.
В настоящее время одним из главных законов в Российской Федерации, регламентирующим правоотношения в области публичных закупок, является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ № 44-ФЗ), с принятием которого в российском законодательстве появилось понятие - контрактная система. Помимо ФЗ № 44-ФЗ к законодательству в указанной области относится Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Федеральный закон от 18 июля 2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и др. Говоря о системе, представляется некое единство, целостность элементов, неразрывно связанных друг с другом. Несовершенство системы в разных ее аспектах становится первопричиной низкого уровня эффективности использования средств бюджетной системы всех
уровней, приводя к низким результатам функционирования в сфере государственного управления публичными закупками.
Несмотря на то, что уже несколько лет введена в действие и реализовывается антикоррупционная программа, огромные средства бюджетов всех уровней, направляемых на удовлетворение публичных нужд, подвергаются хищениям, как со стороны нечестных предпринимателей, так и со стороны коррумпированных чиновников.
За нарушение законодательства в сфере публичных закупок к нарушителям, наряду с другими видами ответственности, может быть применена уголовная ответственность.
Несмотря на предусмотренные законодателем виды и меры ответственности, хищения в бюджетной сфере продолжаются, и тенденций к их уменьшению не просматривается.
По материалам проверок, проведенных Счетной палатой РФ за период 2018 г. и 2019 г., было возбуждено всего 65 уголовных дел, по 98 материалам проводятся оперативно-розыскные мероприятия и доследственные проверки. Благодаря работе Счетной палаты в бюджетную систему России и Союзного государства было возвращено в 2018 г. 7,5 млрд руб., а в 2019 г. 4,52 млрд рублей. В 2020 г. по результатам проверок Счетная палата направила в правоохранительные органы, органы государственной безопасности и Генеральную прокуратуру 52 материала. По результатам их рассмотрения были возбуждены 32 уголовных дела. Также в результате мер прокурорского реагирования государству был возмещен ущерб в размере 142 млн рублей. В бюджетную систему России и Союзного государства возвращено 16 423,3 млн рублей [5].
Представляется, что ежегодно выявляемые Счетной палатой Российской Федерации нарушения связаны с тем, что имеющиеся в арсенале российского законодательства инструменты недостаточно эффективны в борьбе с преступлениями в сфере государственных и муниципальных закупок, предусмотренные российским законодательством меры ответственности не выполняют своей превентивной функции.
Необходимо привнести в российское национальное законодательство изменения нормативно-правовой базы с учетом ратифи-
* Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.
цированных Россией конвенций, заключенных международных договоров, учитывая происходящие в мире процессы глобализации и цифровизации, неизбежно приведшие к появлению транснациональной организованной преступности.
Целью Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), ратифицированной Российской Федерацией 8 марта 2006 № 40-ФЗ с заявлениями (далее - Конвенция против коррупции), является содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. В соответствии со ст. 2 Конвенции против коррупции, публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу*.
В действующем российском законодательстве отсутствует термин «публичное должностное лицо». При привлечении к административной либо уголовной ответственности за различные правонарушения, за коррупцию, в том числе в сфере государственных закупок, российские правоприменители используют дефиницию должностного лица, приведен-
ную в ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, либо дефиницию представителя власти, приведенную в ст. 318 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Из вышеприведенных норм следует, что дефиниция публичного должностного лица в соответствии со ст. 2 Конвенции против коррупции включает в себя гораздо больший круг субъектов.
С учетом глобализации и принятых на себя обязательств, введение дефиниции «публичное должностное лицо» в российское законодательство позволит национальному и международному праву оперировать одинаковым правовым понятийным аппаратом, России расширить круг привлекаемых к ответственности субъектов, индивидуализировать ответственность в зависимости от выполняемых должностных публичных полномочий и полномочий, выполняемых должностными лицами частных структур.
На основании вышеизложенного, предлагается в Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» ввести термин публичного должностного лица, также привести в соответствие терминологию сопутствующего законодательства, в том числе законодательства в области государственных закупок и законодательства, предусматривающего соответствующие виды ответственности.
Как показывает практика, подтверждаемая отчетами контролирующих и надзирающих органов, действующее в России антикоррупционное законодательство и вводимые антикоррупционные новеллы в виде установления особой системы запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, не являются достаточными средствами предотвращения коррупционных проявлений в области государственных и муниципальных закупок.
Опасность преступлений в сфере публичных закупок кроется в том, что посредством лиц, нанятых государством стоять на страже его интересов и интересов общества, совершаются преступления, ведущие к растратам бюджетных средств, что в свою очередь подрывает авторитет государственной власти, негативно влияет на социально-экономиче-
* Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003) // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
скую обстановку в стране и устойчивость ее финансовой системы.
Видится, что решение проблемы должно быть многоаспектным. Усиление ответственности наряду с усовершенствованием процедуры привлечения к ответственности, разработка новых механизмов и использование новых средств при борьбе с преступлениями в сфере публичных закупок, должны стать инструментами, обеспечивающими высокий коэффициент эффективности в решении задачи по искоренению преступлений. Учитывая общественную значимость публичных закупок, от качества правового регулирования зависит эффективность, т. е. соотношение цели и результата, действие механизма осуществления закупок. Вся система осуществления государственных закупок нуждается в надежной правовой защите. Правовым базисом для построения механизма защиты служат принципы гласности и прозрачности, ответственности за результативность и эффективность осуществления закупок, предотвращения коррупции.
В рамках действующего Уголовного кодекса РФ нарушения в сфере публичных закупок квалифицируются по ряду статей, распределенных в главах 22, 23, 30 и 31, где родовыми объектами перечисленных преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие установленный порядок экономической деятельности, интересы службы в коммерческих и иных организациях, нормальную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, правильное функционирование деятельности судов, а также органов прокуратуры, следствия и т. д. Общеизвестно, что родовой объект представляет собой совокупность однородных и взаимосвязанных правоотношений. Однако ответственность за совершенные преступления в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд предусмотрена абсолютно разными главами, имеющими разные родовые объекты. Субъектами преступлений выступают должностные лица, а также контрактные управляющие, работники контрактной службы, члены комиссий по осуществлению закупок, лица, эксперты, операторы электронных площадок [6]. Составы преступлений в сфере публичных закупок - материальные, т. е. необходимо наступление негативных последствий, оканчивающих преступление. При таких условиях для государства очень существенными обстоятельствами являются время обнаружения преступления, возможность вернуть похи-
щенные денежные средства либо возможность субъекта преступления возместить причиненный государству и обществу ущерб.
Видится, что с целью обеспечения обозримости и логической доступности нормативно-правового акта, будет правильно и более удобно выделить однородные нормы права, устанавливающие ответственность за несоблюдение законодательства о публичных закупках в отдельную главу, поименовав ее «Преступления в сфере осуществления публичных закупок» с одновременным введением дефиниции «публичное должностное лицо» в российское законодательство.
Как было приведено выше, результатами проводимых контрольно-надзорных мероприятий установлено стабильное увеличение роста правонарушений в указанной сфере, что в свою очередь свидетельствует о недостаточной эффективности используемых от коррупционных преступлений средств защиты.
Одним из средств, обеспечивающих государству возможность вернуть похищенные при осуществлении публичных закупок денежные средства, возместить причиненный государству и обществу ущерб субъектом преступления, может явиться институт конфискации.
Конфискация имущества как мера уголовного наказания отменена в России в 2003 г., но в настоящее время осталась в уголовном законодательстве как принудительная мера уголовно-правового характера, применяемая при совершении преступлений, перечисленных в п. «а» ч. 1 ст. 104.1. УК РФ. Среди преступлений, при совершении которых может применяться конфискация, нет составов за совершение преступлений в сфере публичных закупок, за исключением ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».
Институт конфискации имущества известен не только национальному праву России, но применяется в праве и других развитых стран, таких как Великобритания, США, Канада. В настоящее время в праве других стран активно применяется институт конфискации в случае, если имущество физического лица существенно превышает сумму его доходов и имеются подозрения, что оно нажито преступным путем. В отношении имущества подозреваемого, а также в отношении имущества лиц, состоящих с ним в близком родстве или свойстве, также активно применяется обеспечительная мера - арест. Срок погашения ареста составляет пять лет при одновременном выполнении условия об отсутствии притязаний со стороны третьих лиц. Арест
может быть погашен досрочно, в случае представления подозреваемым доказательств легальности происхождения имущества. При этом за время ареста подозреваемый, а также лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, несут бремя содержания арестованного имущества, ответственность за риск его утраты или повреждения с одновременным отсутствием права по распоряжению арестованным имуществом. Отличительной особенностью применяемой в западных странах конфискации является то, что она не обременена презумпцией невиновности и применяется в суде по месту нахождения вещи, а также то, что она не прекращается со смертью или ликвидацией ответчика в силу процессуального правопреемства. Таким образом нейтрализуется эффективность оформления прав незаконно нажитого имущества на подставных лиц, для подозреваемого теряется смысл скрываться от правосудия, поскольку перед обществом и государством будут отвечать ближайшие родственники и наследники коррупционеров.
Очевидно, что конфискация является достаточно эффективным инструментом борьбы с различного рода злоупотреблениями, приносящими значительный вред, и коррупцией в различных сферах, в том числе в сфере государственных закупок.
Как отмечалось выше, Россия является государством, ратифицирующим различные международные конвенции по борьбе с коррупцией, страной-участником международной организации ГРЕКО, ориентированной на борьбу с коррупцией путем выявления недостатков национальных механизмов и мониторинга законодательства стран-участников организации на предмет соответствия антикоррупционным стандартам Совета Европы. Советом Европы принята Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 [7], следовательно, Российская Федерация обязалась адаптировать собственное национальное право в соответствии с принятыми международными обязательствами.
Учитывая принятые Российской Федерацией обязательства, представляется возможным использование международного опыта по применению института конфискации, в связи с чем предлагается ввести в Уголовный кодекс РФ институт конфискации имущества с указанием на презумпцию неправомерно-
сти происхождения вещи по преступлениям, совершенным в сфере публичных закупок.
Как свидетельствует Л. Яблонская, в 1989 г. под эгидой ООН был проведен международный семинар по проблемам коррупции в области государственного управления, материалы которого явились предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на УШ Конгрессе ООН, где была принята Резолюция «Коррупция в сфере государственного управления». В Резолюции особенно была отмечена мировая всеобщность проблемы коррупции, государствам-членам даны рекомендации разработки «стратегий по борьбе с коррупцией как составных частей соответствующих программ» [8, с. 28].
На сегодняшний день наиболее развитым в правовом смысле международным документом, устанавливающим требования к поведению публичных должностных лиц, является Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы «О кодексе поведения государственных должностных лиц» от 11 мая 2000 [9, с. 54].
Коррупция, как антисоциальное явление, подрывает основы государственного устройства, делая его малоэффективным, недопустима в демократическом социальном государстве и тем более несовместима с образом и деятельностью лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе. Действия коррумпированных чиновников способны нивелировать эффективность любых государственных программ, что препятствует развитию и стабильности общества в целом. В 90-х гг. мировое сообщество пришло к выводу о важности усиления этико-деонтологического аспекта борьбы с коррупцией. Сам факт пребывания в должности, любая лояльность в действиях государственных и муниципальных служащих должны подразумевать служение интересам общества и государства. Государственный служащий должен осознавать степень проявленного к нему доверия со стороны государства и не подрывать веру общественности в беспристрастное выполнение им своих обязанностей*.
Учитывая изложенное, другим на наш взгляд средством противодействия коррупции, способным выполнить превентивную функцию по борьбе с преступлениями в области государственных и муниципальных закупок, может стать использование полиграфа в отношении претендента при поступле-
* Международный кодекс поведения государственных должностных лиц. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 12 декабря 1996.
нии на государственную службу, где полиграф одновременно выступает как инструмент, обеспечивающий этический аспект деятельности госслужащих. Применение полиграфа может быть обоснованным также при возник-
Литература
1. Глебов Г.И., Милаева О. В. Современные международные отношения: учебное пособие. Пенза, 2010.
2. Гэй У. Процессы глобализации и наука глобалистика // Век глобализации. 2008. № 1.
3. Mittelman J.H. Rethinking the new regionalism // Global Governance. 1996. № 2.
4. Круглов В.В., Никифорова В.Д., Никифоров А.А. Цифровизация как инструмент планетарной глобализации // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия Экономика и экологический менеджмент. 2020. № 1.
5. URL: http://ach.gov.ru/.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-Ф3 (ред. от 16.04.2021) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
7. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.
8. Яблонская Л.М. Этический аспект в деятельности государственных служащих: значение в преодолении коррупции // Вестник Челябинского государственного университета. Вып. 7. 2012. № 3 (257).
9. Шевердяев С.Н. Управление конфликтом интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности: конституционно-правовой анализ: монография. М., 2021.
новении спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации государственными служащими возложенных на них законодательством о публичных закупках полномочий.
Bibliography
1. Glebov G.I, Milaeva O.V Modern international relations. Tutorial. Penza, 2010.
2. Gay W. Processes of globalization and the science of globalization // The Age of Globalization. 2008. № 1.
3. Mittelman J.H. Rethinking the new regionalism // Global Governance. 1996. № 2.
4. Kruglov V.V., Nikiforova V.D., Nikiforov A.A. Digitalization as a tool of planetary globalization // Scientific journal NRU ITMO. Series Economics and Environmental Management. 2020. № 1.
5. URL: http://ach.gov.ru/.
6. The Criminal Code of the Russian Federation of June 13, 1996 № 63-FZ (as amended on 04.16.2021) // SZ RF. 1996. № 25. Art. 2954.
7. United Nations Convention against Corruption (adopted in New York on October 31, 2003 by Resolution 58/4 at the 51st plenary meeting of the 58th session of the UN General Assembly) // Bulletin of International Treaties. 2006. № 10.
8. Yablonskaya L.M. Ethical aspect in the activities of civil servants: significance in overcoming corruption // Bulletin of the Chelyabinsk State University. Issue 7. 2012. № 3 (257).
9. Sheverdyaev S.N. Management of the conflict of interests of persons holding state and municipal positions: constitutional and legal analysis: monograph. M., 2021.
