CC BY
81
45 (285) - 2007
КОРРУПЦИЯ В АУКЦИОНАХ
средства ограничения коррупции и сговора в аукционах по закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд
н.н. ефремова
Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации
Аукционы — это эффективный механизм размещения государственных заказов. Они использовались веками и продолжают использоваться в настоящее время чаще, чем другие способы закупок. Но даже аукционы не застрахованы от манипуляций при помощи сговора и коррупции (фаворитизма). Сговор означает, что участники координируют свои действия с намерением повысить цену объекта. Коррупция — это лицо, проводящее аукцион, искажает правила аукциона в пользу какого-то одного или нескольких участников в обмен на взятку. Иногда коррупция и сговор взаимосвязаны.
К коррупции можно отнести все виды поведения, где доверенное лицо злоупотребляет своим положением в целях получения выгоды. Всемирный банк в руководстве о государственных закупках определяет «коррупционную практику» как «предложение, дачу, получение, или требование, прямо или косвенно, любой вещи, имеющей стоимость, в целях влияния на поведение государственного служащего в процессе осуществления государственных закупок или в процессе выполнения государственного контракта» В специфических условиях аукциона участвуют аукционщик, который действует от лица государственного заказчика, и участники, которые обязаны «играть по правилам». Очевидно, что если государственный заказчик и аукционщик — одно и то же лицо, то поля для осуществления коррупции не существует. Однако, если государственный заказчик — фирма, владеющая большой собственностью (например, государственная торговая ком-
1 Guidelines: Procurement of Goods and Services by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004a.
пания), то необходим агент, который взял бы на себя обязанности проведения аукциона от имени государственного заказчика. То же самое можно сказать в отношении государственного заказчика, который является государственной организацией или государственным органом. Является ли аукци-онщик внешним экспертом или государственным служащим — несущественно. В обоих случаях аукци-онщик и государственный заказчик не идентичны, и коррупция потенциально возможна.
Коррупция — распространенное явление по всему миру. Ее размах ошеломляет2. И не удивительно, что коррупция так негативно сказывается на социально-экономической ситуации и уровне развития огромного числа стран. Общая сумма «грязных» государственных контрактов, ежегодно заключаемых во всем мире, также крайне велика и сопоставима с суммой отмываемых средств.
Проявления коррупции носят разносторонний характер, однако основной урон коррупция наносит в хозяйственной сфере, где перед чиновниками от-
2 По самым консервативным оценкам общая сумма доходов,
получаемых во всем мире в виде взяток, измеряется даже не миллиардами, а триллионами (нижний предел) долларов США в год, а если прибавить к этому приблизительно рассчитанному показателю косвенные и долгосрочные издержки, его значение станет еще больше. Кроме этого, исследования показывают, каким бременем коррупция, подобно регрессивному налогу, ложится на плечи бедных, которые в конечном счете отдают непропорционально большую долю своих доходов в виде взяток для получения основных услуг и при этом страдают от ограниченности доступа к здравоохранению, образованию и другим подобным благам. Установлено также, что коррупция представляет собой значительное бремя для инвесторов (в среднем это бремя соответствует 20 %-ному налогу).
Борьба с коррупцией в расширенном контексте развития и управления: Тез. докл. главы делегации Всемирного банка Д. Кауфмана. Междунар. конф. — Мерид (Мексика), 2003. — 6 с.
крываются широкие возможности для личного обогащения за счет чужого имущества. Особенно остро коррупционная проблема проявляет себя в области распределения государственных заказов, в которой ежегодный оборот средств составляет порядка 10 % ВВП. А Всемирный банк оценил недавно масштаб взяточничества в государственном секторе закупок в размере 200 млрд долл. США в год3.
В области государственных закупок коррупционные отношения строятся вокруг простых схем взаимного обогащения коррумпированных чиновников и недобросовестных поставщиков. Эти отношения реализуются путем манипулирования ценами и процедурами размещения заказов. Несмотря на простоту применяемых в большинстве коррупционных схем, их массовость и повсеместность приводят к масштабным потерям государства, причиной которых являются искусственное завышение цены и низкое качество закупаемой продукции.
Один из способов измерить реальные издержки коррупции при осуществлении государственных закупок — сравнить фактические цены на аналогичные товары, работы и услуги, поставляемые при других условиях, например, по контрактам, заключенным в результате прямых переговоров, с ценами, которые формируются после, по-видимому, надлежащим образом проведенных аукционов. Обычно выявляется разница в ценах, составляющая порядка 20 — 30 %, а иногда существенно больше. Впрочем, эти сравнения — в лучшем случае лишь грубое приближение.
Существует мнение, что практически невозможно установить эталон, совершенно свободный от влияния коррупции, и поэтому истинная разница в затратах занижается. По самым скромным подсчетам, коррупция, носящая систематический характер, вероятно, увеличивает расходы на осуществление государственных закупок, по крайней мере, на 20-25 %4.
3 Kaufmann D. Six Questions on the Cost of Corruption with World Bank Institute Global Governance Director Daniel Kaufmann //News-The World Bank. - Washington, D. C. - 2005.
4 По данным из рабочего материала МВФ «Коррупция, государственные инвестиции и экономический рост» после связанного с коррупцией скандала, случившегося несколько лет назад в Милане и приведшего к многочисленным уголовным обвинениям и более тщательному расследованию практики заключения государственных контрактов, стоимость единичного объема работ по крупным проектам упала более чем на 50 %. Притом, что ежегодные бюджеты на закупки исчисляются миллиардами или сотнями миллионов долларов.
Борьба с коррупцией в расширенном контексте развития и управления: Тез. докл. главы делегации Всемирного банка Д. Кауфмана. Междунар. конф. — Мерид (Мексика), 2003. — 6 с.
Вот почему государственные заказчики должны быть бдительны в отношении коррупции в различных ее проявлениях. Кроме того, следует разрабатывать механизм, который бы устранил коррупцию или, по крайней мере, сделал бы ее осуществление более затруднительным.
Виды коррупции, наблюдаемые при осуществлении государственных закупок, могут быть следующими:
— мошенничество с оценками, искусственное завышение или занижение оценок (bid rigging)5;
— подгонка оценок, приведение в обозначенный заранее порядок (bid orchestration);
— искажение фактов о качестве объекта аукциона (distortion of quality ranking)6.
При каждом из этих видов коррупции аукцион-щик может заранее иметь или не иметь отношения с одним или несколькими участниками или же он в процессе аукциона устанавливает коррупционные связи с тем участником, который предлагает самую большую взятку.
Мошенничество с оценками происходит независимо от того, позволяет ли аукционщик привилегированному участнику пересмотреть свою оценку после получения информации об оценках соперников.
1.Выбор привилегированного участника независимо от оценок.
Предположим, что аукционщик установил отношение с одним из участников уже перед проведением аукциона. Аукционщик позволяет привилегированному участнику сопоставить свою оценку с самой низкой оценкой среди конкурентов.
Это может означать следующее:
— в случае, если привилегированный участник представил самую низкую оценку, аукционщик позволяет ему повысить ее и, тем самым, выиграть аукцион с большей выплатой;
— если привилегированный участник не представил самую низкую оценку, аукционщик позволит ему сопоставить свою оценку с самой низкой оценкой и пересмотреть свою, чтобы все же выиграть аукцион.
Во всех случаях выплачиваемая цена соответствует самой низкой цене непривилегированных участников. Очевидно, что первоначальная оценка
5 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Bid Rigging. An Analysis of Corruption in Auctions. Discussion paper. — Humboldt-University at Berlin. - 2005.
6 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
Menezes, F. and Monteiro P. Corruption and Auctions. Discussion paper. — Australian National University. — 2003.
привилегированного участника может быть пересмотрена в том или ином направлении7. Другими словами, привилегированному участнику дается право первого выбора8.
В общем, при данной форме коррупции аукцион не всегда выбирает участника с наименьшей оценкой в качестве победителя, так как он в основном неэффективен9.
Средством борьбы с этой формой коррупции может быть проведение открытого аукциона или аукциона по второй цене (аукциона Викри). В самом деле, в аукционе по второй цене каждый участник представляет оценку, равную его правдивой стоимости, подобно в английском аукционе каждый участник остается активным до тех пор, пока цена не достигнет его оценки.
Форма коррупции немного отличается, если выбор привилегированного участника основывается на конкуренции взяток. Предположим, аукцион-щик просит участников одновременно предложить взятки и представить оценки с тем, чтобы выбрать самую большую взятку в обмен на предоставление участнику привилегированного статуса.
Если это аукцион по первой цене, в равновесии участники предлагают максимальные оценки. В то же время они предлагают такие взятки, что их выплаты равны выплатам в аукционе по первой цене без коррупции. Доход эффективен в том смысле, что контракт получает участник с самой низкой оценкой, однако общий излишек прикарманивает аукционщик10. С точки зрения госзаказчика эта ситуация в высшей степени неудовлетворительна.
Опять же, эта коррупционная проблема может быть ограничена путем проведения открытого аукциона или аукциона по второй цене.
Отсюда первый вывод: следует делать выбор в пользу аукциона по второй цене и английского
7 Koc S. and Neilson W. Bribing the Auctioneer in First-Price Sealed-Bid Auctions. Discussion paper. — Texas A&M University, 2005.
8 Bikhchandani S., Lippman S. and Ryan R. On the Right-of-First-Refusal //Advances in Theoretical Economics. — 2005. — № 5. - Р. 1-42.
9 Это следует из двух фактов: 1) участники склонны занижать свои оценки, чтобы иметь выгоду в случае выигрыша; 2) предположим, оценка привилегированного участника — вторая по величине, он изменит ее на самую низкую оценку, и результат аукциона будет неэффективен.
Arozamena L. and Weinschelbaum F. The Effect of Corruption on Bidding Behavior in First-Price Auctions. Discussion paper. — Universidad de San Andres, 2004.
Bikhchandani S., Lippman S. and Ryan R. On the Right-of-First-Refusal //Advances in Theoretical Economics. — 2005. — № 5. — Р. 1—42.
10 Koc S. and NeilsonW. Bribing the Auctioneer in First-Price Sealed-
Bid Auctions. Discussion paper. — Texas A&M University, 2005.
аукциона, если есть подозрение, что аукционщик установил отношение с привилегированным участником перед аукционом или призывает давать взятки во время аукциона.
2. Выбор привилегированного участника, основанный на оценках.
В рассмотренном случае выбор привилегированного участника происходит без использования информации, открытой аукционщику путем наблюдения поведения участников на аукционе. Для коррумпированного аукционщика более разумно отложить такой выбор до тех пор, пока оценки не будут открыты, по следующим причинам:
— аукционщик на основе открытых оценок может сделать вывод и приблизительно подсчитать максимальную выручку от коррупции, и затем выбрать наиболее прибыльного участника в качестве привилегированного;
— делая «предложения» одному или небольшому количеству участников, аукционщик минимизирует количество незаконных контрактов и тем самым риск обнаружения11.
Как и прежде, в аукционе по первой цене коррупционная сделка может иметь две формы. Аукционщик может пригласить участника с самой низкой оценкой и увеличить его оценку до уровня второй по величине оценки в обмен на взятку. Или же аукционщик может пригласить участника со второй по величине оценкой и снизить его оценку до уровня самой низкой предложенной оценки (аукционщик предоставляет этому участнику право первого выбора), опять же в обмен на взятку12. Так как аукционщик имеет неплохую информацию о желании участников платить (путем подсчета правдивых оценок участников из их предложений), он может выбрать ту форму коррупции, которая приведет к наибольшему возможному доходу от взяток. Такую форму коррупции очень трудно обнаружить, так как только две стороны имеют сведения о ней. Поэтому она сопряжена с небольшим риском образования коррупционной коалиции.
В аукционе по второй цене коррупционная коалиция, состоящая только из одного участника и аукционщика, не может повлиять на цену, выплачиваемую продавцу и, таким образом, не имеет возможной выручки от коррупции, которую можно было бы разделить между участниками коалиции. Минимальный размер коррупционной коалиции
11 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Bid Rigging. An Analysis of Corruption in Auctions. Discussion paper. — Humboldt-University at Berlin. - 2005.
12 Menezes, F. and Monteiro P. Corruption and Auctions. Discussion paper. — Australian National University. — 2003.
включает аукционщика и двух участников с самыми низкими оценками13. Они могут договориться, что участник со второй по величине оценкой отзовет свою оценку и выиграет участник с самой низкой оценкой, но продавцу платить будет только третью по величине оценку. Таким образом, аукцион по второй цене, предложенный в первом выводе, недостаточен для предотвращения такой формы коррупции.
Более масштабные коалиции, конечно, возможны, и возможно они принесут больше прибыли для коалиции. Но очевидно также, что риск обнаружения возрастает с увеличением количества людей, знающих о коррупции.
Коррупционные схемы, которые следуют такому примеру, опираются на способность сторон менять оценки после того, как они были представлены на рассмотрение. При невозможности изменения оценок данная форма коррупции существует недолго. Способ сделать невозможным такое изменение — сделать процесс биддинга публичным. Как следствие, открытый аукцион, который также упомянут в первом выводе, достаточен как антикоррупционное средство просто потому, что он разрушает секретность, необходимую для этой формы коррупции14.
Вывод второй: следует делать выбор в пользу открытого аукциона, если существует подозрение, что аукционщик пытается провернуть скрытую сделку с небольшим количеством участников после биддинга в попытке собрать сторонние выплаты.
Открытый аукцион может быть нежелателен по некоторым причинам. Например, страх сговора. В этом случае следует попытаться сделать закрытый аукцион устойчивым по отношению к коррупции. Это требует использования технологии, которая бы сделала невозможным искажение оценок.
Возможно требование, чтобы аукционщик срывал печати на всех заявках публично после окончания процесса биддинга. Все же участники заинтересованы в том, чтобы информировать аук-ционщика о своих оценках, потому что они тоже извлекают пользу от коррупции. Поэтому бывает, что аукционщик приглашает каждого участника прийти к нему в офис с незапечатанной заявкой. Аукционщик записывает оценку, и участник затем запечатывает ее. Когда все заявки собраны, аукционщик решает, которому из участников позволить изменить свою оценку и заключить контракт с ним.
13 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Auctions and Corruption. Working Paper 401. — 2000.
14 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Auctions and Corruption. Working Paper 401. — 2000.
Первоначальная оценка этого участника аннулируется и заменяется новой, подделанной оценкой15. Вот почему обычная практика запечатывания заявок и требования их вскрытия недостаточны для того, чтобы устранить мошенничество с оценками. В дополнение к этому требуется, чтобы ни одна заявка не была аннулирована и заменена другой.
Зачастую проблему коррупции решают путем найма так называемого «хранителя» заявок, роль которого играет, например, публичный нотариус. Ему выплачивают достаточно высокое «жалование доверия» и представляют все заявки. Однако это вряд ли будет иметь результат, пока замена оценки может быть не обнаружена.
Может быть применена электронная система представления оценок. Такая система содержит журнал, в который вносятся записи о том, кто и в какое время представил заявку, и кто в какое время их просматривал. Она требует использования цифровой подписи и штампов времени. Используя журнал, аукционщик не может больше подменивать заявки бесследно. Однажды представленная заявка уже не может быть изменена.
Вывод третий: если существует подозрение, что аукционщик берет взятки в обмен на благоприятное отношение к участнику, но хотелось бы использовать формат закрытого аукциона, следует проводить аукцион с использованием электронной системы представления заявок с секретным журналом. Это средство также работает, когда отношения между аукционщиком и участниками существуют уже перед проведением аукциона (случай из первого вывода).
Даже если оценки не могут быть изменены после представления, коррупция все-таки может иметь место в виде подгонки оценок, т. е. приведения их в обозначенный заранее порядок. Так, аукционщик работает в качестве «управляющего» картеля о сговоре между участниками, которые координируют свои заявки перед представлением их на рассмотрение16.
15 Однако такая схема подвергает коррумпированного аукционщика высокому риску, так как он должен заключить незаконный контракт с каждым участником.
16 Небезызвестный пример — произошедший в США скандал со страховыми брокерами. Генеральный прокурор Нью-Йорка Элиот Спайтсер предъявил иск лидирующей страховой брокерской фирме, утверждая, что она «намекала не подозревающих клиентов страховать соглашения о доходных выплатах и, таким образом, обеспечивала завышенные суммы страховых контрактов». Вероятно, обвиняемые страховые брокеры вводили в заблуждение клиентов и заставляли думать, что имеет место правдивая конкуренция. Многие страховые компании в США были тогда обвинены в заманивании и мошенничестве с оценками. Жертвами незаконной практики стали клиенты тех самых брокеров.
При закупке многих товаров (работ, услуг) оценка объекта имеет множество аспектов. Независимо от цены различные качественные характеристики также важны и заслуживают внимания. В этом случае типичной процедурой является выбор, основанный на стоимости и качестве. Происходит это обычно следующим образом.
Участники представляют две заявки в двух различных конвертах: одну — определяющую цену (финансовое предложение), другую — определяющую качественные характеристики товара (работы, услуги) (техническое предложение). Техническое предложение далее рассматривается оценочным комитетом, который, не имея представления о финансовом предложении, приписывает заявкам участников баллы качества. Финансовое предложение остается запечатанным и лежит у государственного аудитора или независимого лица до публичного вскрытия, после того как все технические предложения будут оценены. И затем качественные и ценовые очки собираются в одно целое и под-считываются, используя соответствующее правило подсчета. Наконец, выбирается заявка, имеющая высший агрегированный балл17.
Типичное правило подсчета, используемое на практике, следующее:
— каждый член оценочного комитета оценивает техническое предложение по шкале от 0 до 100; затем качественный балл подсчитывается как среднее арифметическое среди индивидуальных баллов оценщиков;
— вскрывается финансовое предложение и предложенные цены преобразовываются в ценовые баллы в соответствии с формулой:
Ценовой балл =
Наименьшая представленная цена
= 100 х-
Представленная цена
Таким образом, наиболее дешевое предложение получит ценовой балл, равный 100, все другие
Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
17 Такой метод применяется Всемирным банком и Азиатским банком развития. Guidelines: Procurement of Goods and
Services by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. — Washington, D. C. - 2004a.
Guidelines: Selection and Employment of Consultants by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004b.
Handbook for Users of Consulting Services: Procedures and Practices. Asian Development Bank, Manila, 2002.
оценки получают оценки меньше. Наконец, качественные и ценовые баллы комбинируются в общий балл, используя линейную комбинацию, например, присваивая 80 % веса качеству и 20 % веса цене, по следующей формуле:
Общий балл = 80 % х Качественный балл + + 20 % х Ценовой балл.
В итоге выбирается предложение, имеющее высший общий балл18. Победитель обычно платит цену, представленную им в финансовом предложении. По аналогии с правилом Викри победитель может платить цену, равную наивысшему баллу из проигравших.
Сталкиваясь с проблемой коррупции, необходимо внимательнее относиться к мошенничеству с оценками. Это относится как к техническому, так и к финансовому предложениям. Заметим, что использование открытого аукциона (вывод второй) в основном не применимо по отношению к техническому предложению, поскольку это предложение обычно представляет собой сложный документ. Вот почему техническое предложение должно представляться электронным способом (вывод третий). Финансовое предложение оставляет больше выбора. Можно использовать как электронную систему представления заявок с секретным журналом, так и открытый аукционный формат. Обратный открытый аукцион должен иметь место после того, как технические предложения будут оценены, и качественные баллы объявлены. Лучший способ провести открытый аукцион — это аукцион с баллами, где обычный счетчик цен заменяется счетчиком баллов. Представив свои баллы качества, каждый участник может подсчитать цену, которая соответствует данным баллам.
Вывод четвертый: следует делать технические предложения неуязвимыми к искажению при помощи электронной системы представления оценок с секретным журналом. Следует делать финансовые предложения также неуязвимыми к искажению при помощи такой же системы или используя формат открытого аукциона с баллами, где ценовой бид-
18 Это правило подсчета отличается от того, что используется в аукционах с баллами (Asker J. and Cantillon E. Properties of Scoring Auctions. Working paper, Harvard Business School, 2004.), где заказчик подсчитывает общий балл предложения путем оценки стоимости технического предложения и вычитания цены, указанной в финансовом предложении. На практике часто невозможно подсчитать экономическую стоимость технического предложения, поэтому придержемся правила подсчета, описанного в Wolfstetter E. Procurement of Goods and Services. Scope and Government //Corporate Governance, Firm Performance, and Economic Growth, ed. by Q. Su and X. Li. Economic Science Press. Bejing, 2006.
динг имеет место после того, как все технические предложения будут оценены19.
Даже когда финансовые предложения неуязвимы к искажению, коррупция все еще может происходить при оценке технических предложений. Участники могут попытаться подкупить членов оценочного комитета в обмен на то, чтобы те оказали влияние на их баллы качества. Будучи подкупленными, один или более оценщиков позволяют участнику требовать высшей цены.
Вероятно, не существует абсолютного средства от этой проблемы. Но, тем не менее, существуют способы сделать этот вид коррупции более затруднительным, более расходным и более рискованным для вовлеченных сторон.
Один из способов — снизить вес качества при подсчете общего балла, для того чтобы не допустить возможности манипуляций20. Другой способ — вызывать оценщиков в случайной последовательности из большого объединения и после того, как заявки представлены. Это снижает влияние каждого единственного оценщика в оценочном комитете и, таким образом, делает более затратным для участников «покупать» высокую качественную оценку.
Вывод пятый: если возможно, следует вовлекать оценщиков в случайной последовательности из большого объединения потенциальных оценщиков и после того, как оценки уже представлены.
Следует проанализировать распределение баллов качества, с тем чтобы обнаружить предвзятость оценок каждого из оценщиков. Если оценщики согласны на ранжирование по качеству, то, скорее всего, они не коррумпированы. Если же оценщик «куплен» кем-то из участников, то он предложит оценку в его пользу. В принципе такая склонность может быть обнаружена с помощью статистической проверки.
Предложим простой способ, с помощью которого эффект резко отклоняющихся показателей снижается. Обычно подсчитывают баллы качества как средневзвешенную индивидуальных оценщиков. Балл каждого оценщика имеет здесь одинаковый вес. Хотя можно дать меньше или даже вообще не дать веса отклоняющимся показателям.
Можно рассчитать средний показатель, используя сбалансированные значения. Сбаланси-
19 Guidelines: Selection and Employment ofConsultants byWorld Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004b. - Р. 21.
20 Burguet R. and Che Y.-K. Competitive Procurement with Corruption //Rand Journal of Economics. — 2004. — № 35. — Р. 50-68.
рованное значение здесь означает, что средний показатель подсчитывается после удаления первого из наблюдаемых значений и последнего21. Например, применением этого способа будет удаление для каждого предложения высший и низший балл качества и подсчет среднего значения оставшихся оценщиков.
Еще шагом вперед будет подсчет среднего балла качества всех оценщиков. Средний балл — балл качества оценщика, который расположен «посередине»: половина оценщиков оценила предложение выше, половина — ниже, чем средний оценщик. В отличие от среднего значения на средний балл не действуют отклонения. Крайняя оценка возможно коррумпированного оценщика не влияет на средний балл.
Эффект этого альтернативного метода подсчета показывает следующая таблица22.
Существует три предложения и семь оценщиков. Оценщики не могут измерить действительное качество предложений точно, так что их баллы качества не будут идеально точными. Как видно из баллов качества, предложение А имеет самое высокое качество. Оно также самое дорогое, но в соответствии с правилом подсчета это — о предложение, которое должно быть выбрано. Предложение В немного ниже качеством, но оно и дешевле. В соответствии с правилом подсчета оно идет вторым. В этом примере оценщик 1 подкуплен поставщиком предложения В: он увеличивает балл качества предложения В и оказывает влияние на балл качества против его соперника с предложением А в попытке склонить решение в пользу предложения В.
Средневзвешенные баллы качества трех предложений равны 56,1 для А, 58,1 для В и 48,4 для С, соответственно. Общие баллы равны 56,9; 60,0 и 58,7 соответственно, так что выбрано предложение В. Влияние оценщика 1 перевешивает баланс и нарушает выбор в пользу лучшего предложения А. Однако, если агрегированный балл качества будет подсчитан с помощью сбалансированного среднего значения вместо среднего арифметического, оценщик 1 не сможет повлиять на ситуацию с выбором, что и видно из таблицы. В этом случае
21 Брайан и Чешетти использовали эту идею для подсчета индекса роста цен. Bryan M. and Cecchetti S. Measuring Core Inflation //Monetary Policy, ed. by N. G. Mankiw. — University of Chicago Press. - Chicago, 1994. - Р. 195-215.
22 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
Метод подсчета балла качества и общего балла
Предложение А В С
Цена 45 40 27
Ценовой балл 60,0 67,5 100,0
Правдивый балл качества 60,0 55,0 45,0
Правдивый общий балл 60,0 57,5 56,0
Оценщик балла качества
1 46 75 44
2 53 53 45
3 65 48 58
4 59 64 63
5 58 49 50
6 60 67 42
7 52 51 37
Результат при использовании среднего арифметического значения
Балл качества 56,1 58,1 48,4
Общий балл 56,9 60,0 58,7
Результат при использовании сбалансированного среднего значения
Балл качества 58,0 53,0 45,0
Общий балл 58,4 55,9 56,0
агрегированные баллы качества будут равны 58,0; 53,0 и 45,0 соответственно, и предложение А выигрывает с общим баллом 58,4 против балла 55,9 предложения В.
Оценка надежности решения с помощью метода моделирования Монте-Карло показывает, что с выбранными параметрами агрегирование баллов качества с помощью среднего арифметического приводит к выбору предложения А с вероятностью только 23 %23.
Эта вероятность возрастает до 47 % при использовании сбалансированного среднего значения. Однако слабая сторона данного метода в том, что он выбирает менее привлекательное предложение С с большей вероятностью, что, конечно, нежелательно24.
Вывод шестой: в аукционах с баллами следует рассмотреть возможность использования сбалансированного среднего значения вместо средневзвешенного значения.
Даже когда статистическая проверка невозможна, проверка баллов в таблице выявляет оценщика 1 как подозрительного. Очевидно, что в этих обстоятельствах необходимо начать расследование. Независимо следует спросить мнения всех оценщиков, причем отдельно у каждого. Расследование может включать опрос оценщиков, а также
23 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
24 При использовании среднего арифметического значения
предложение С выбирается с вероятностью 4 %, а при сбалансированном среднем значении — с 10 %-ной вероятностью.
проверку их последних банковских трансакций. Если оценщик вызвал подозрения, он должен быть внесен в черный список. Более того, сторонние мнения должны собираться в случайном порядке, даже если не замечено предвзятости. Конечно, такие действия должны заранее объявляться всем сторонам в качестве предупредительных мер в отношении коррупции25.
Вывод седьмой: следует проверять индивидуальные баллы качества, а также сильно отклоняющиеся значения. Если есть подозрение на манипуляции, необходимо рассмотреть возможность опроса сторонних мнений или инициирования проведения уголовного расследования. Следует также заранее (перед проведением аукциона) предупреждать все вовлеченные стороны о возможности предупредительных мер.
Некоторые государственные заказчики не фиксируют показатели индивидуальных оценщиков, и отчет их оценочных комитетов состоит только из среднего значения. Очевидно, это скрывает важную информацию, что, конечно, недопустимо.
В некоторых случаях относительное качество объекта аукциона можно запросто измерить и без сложной оценки. В таких случаях можно проводить аукцион с баллами, по существу, в той же манере, как стандартный аукцион (с оценками).
Федеральным управлением по строительству дорог США при выборе подрядчиков для работ
25 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
по ремонту шоссе используется процедура «А+В биддинг» 26. Здесь основная составляющая качества — продолжительность строительных работ, которые влекут дорогостоящую задержку транспорта27.
Присуждают контракт предложению с наименьшим общим баллом затрат. Победитель свободен выбирать предпочтительную ему комбинацию затрат и времени для завершения работ. Конечно, биддинг баллов может происходить как в формате закрытого аукциона, так и в формате открытого аукциона. И правило цены может быть как первого, так и второго «балла», где второй балл означает, что победитель должен платить низший из всех проигравших общих баллов затрат (правило Викри). Манипуляции с оценкой качества не происходит и поэтому коррупция может иметь место только в виде мошенничества с оценками.
Государственные закупки, основанные на «выборе цены и качества», обычно требуют списка кандидатов, из которых делается окончательный выбор данного размера, обычно шести участников. При этом обычно не обращают внимание на то, сколько всего участников проявило свой интерес28. Это жесткое требование сделано в целях обеспечения прозрачности, честности и конкуренции. Однако часто оно не является эффективным, потому что приводит на аукцион участников с низким качеством.
Участник с низким качеством имеет низкий уровень технического опыта и неспособен поставить товар (работу, услугу) высокого качества. Если на аукционе присутствует участник с высоким качеством, участник с низким качеством имеет мало или вообще не имеет шансов выиграть аукцион без коррупции. Вот почему он склонен подкупить оценщика в обмен на благоприятную оценку качества или на внутреннюю информацию, касающуюся не специфицированных еще, желаемых характеристик объекта. Так, участники с низким
26 Arizona Department of Transportation A+B Bidding, Performance Audit. Discussion Paper. — Report No. 99-22, Office of the Auditor General. State of Arizona. — 1999.
27 «А+В биддинг» процедура требует, чтобы участники представляли финансовое предложение (оцененные затраты) и оценку времени завершения работ, и использует следующее линейное правило подсчета. Общий балл затрат = оцененные затраты + оценка времени завершения работ х издержки на единицу времени.
28 Guidelines: Procurement of Goods and Services by World
Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004a.
Guidelines: Selection and Employment of Consultants by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004b.
качеством превращаются в так сказать «испорченные яблоки», и таким образом жесткое требование окончательного списка кандидатов может внести свой вклад в пагубное дело коррупции в процессе государственных закупок.
Потенциальным средством от этой проблемы служит сохранение размера окончательного списка кандидатов гибким и допущение того, чтобы он был более короткий, если участники имеют недостаточно высокое качество, чтобы войти в него.
«В целом пока аукционщик ответственен за проверку представленного качества, он, конечно, в обмен на взятку, может позволить какой-то фирме получить выполнение государственного контракта и произвести товар (работу, услугу), качество которого будет ниже заявленного.» — считают Челентани и Гануза29.
Вывод восьмой: при осуществлении государственных закупок, основанных на «выборе цены и качества», следует сохранять размер списка кандидатов, из которых делается окончательный выбор, и которые приглашаются к подаче технических и финансовых предложений, гибким. В этот список не следует включать участников, которые известны или которых подозревают как участников с низким качеством, потому что они, скорее всего, попытаются коррумпировать процесс закупок.
Допущение большей гибкости в выборе размера оценочного комитета идет против философии, которая сейчас преобладает в Европейском союзе и различных международных организациях. Они твердо верят в жесткие предписания конкуренции как лучшей защиты от коррупции. Однако практический опыт говорит о том, что эти самые правила открывают двери участникам, которые склонны к коррупции. Поэтому должны быть приняты следующие меры предосторожности.
Вывод девятый: список кандидатов, из которых делается окончательный выбор, должен готовиться теми, кто работает позднее (в другое время), чем оценщики технических предложений. Иначе оценщики могут уговорить их вовлечь в «испорченные яблоки» в ожидании того, что те предложат им взятки.
Однако коррупция часто продолжается после того, как государственный контракт уже присужден, т. е. во время его выполнения. Так коррупция принимает форму поручения подрядчику крупных заказов по изменению, которые поднимают цену
29 Celantani M. and Ganuza J.-J. Corruption and Competition in Procurement //European Economic Review. — 2002. — № 46. - P. 1273-1303.
над уровнем, указанным в начальном финансовом предложении. Такая форма коррупции вероятна, когда компетенция, указанная в технических спецификациях, и оценка затрат прописаны неточно30. Вот почему следует настаивать на проработке и точном указании компетенции поставщика.
Вывод десятый: следует удостовериться, что компетенция поставщика (подрядчика) в техническом предложении проработана детально. Также следует предусмотреть установление процесса пересмотра всех заказов по изменению, которые может требовать поставщик (подрядчик) во время исполнения государственного контракта. Без этих предписаний вероятны излишние заказы по изменению и последующее превышению стоимости затрат.
Конечно, необходимость менять заказы никогда не может быть всецело исключена. В зависимости от характера закупаемых товаров (работ, услуг) в большей или меньшей степени общим является то, что задачи поставщика (подрядчика) могут быть пересмотрены в соответствии с непредвиденными обстоятельствами. Вот почему отношения между государственным заказчиком и поставщиком нуждаются в постоянном руководстве.
Основная причина трудности борьбы с фаворитизмом заключается в том, что его наличие очень трудно доказать. В самом деле, почти всегда любой критерий выбора будет в пользу одних (ой) фирм (ы) за счет других. Решение строить плавательный бассейн, нежели стадион, хорошо для фирм, имеющих сравнительные преимущества в строительстве бассейнов. Проблема здесь — выбрать между критериями, которые благоприятствуют различным фирмам. Честный аукционщик подберет такой критерий, который соответствует общественному предпочтению, в то время как коррумпированный выберет критерий, подходящий для его корыстных намерений. Но общественные предпочтения зачастую невозможно точно определить. В основном обнаружение и доказательство того, что фаворитизм имеет место, очень затруднительно. Нужно обращать внимание на тщательное изучение примеров распределения во времени. К сожалению, суды склонны сосредотачивать свое внимание на взяточничестве, и лишь небольшое количество случаев фаворитизма рассматривается в суде.
Таким образом, сложная экономическая экспертиза имеет смысл в тех случаях, где есть подоз-
30 Lengwiler Y. and Wolfstetter E. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers, D. Piga and Spagnolo (eds.). — Cambridge University Press. — 2006 (forthcoming).
рение фаворитизма. В самом деле, в то время как это является правилом в случае обыкновенного сговора, экономическую экспертизу проводят редко в случаях, где присутствуют фаворитизм и коррупция.
Поскольку риски сговора и фаворитизма тесно связаны между собой, то к ним нужно обращаться одновременно31. Исследование проблемы сговора— задача органов по антимонопольной политике, в то время как проблема коррупции лежит в сфере ведения судов по уголовным делам. Таким образом, необходимо развивать сотрудничество, преодолевать институциональное разделение, улучшая эффективность судебных преследований в случаях, которые вовлекают и фаворитизм (коррупцию), и сговор.
Право разрабатывать правило подсчета или определять технические спецификации очень сильно влияет на получение прибыли и на выплаты фирм. Большинство законов о государственных закупках за рубежом содержат меры предосторожности, обеспечивающие, по возможности, стандартизацию. Когда это по каким-то причинам не осуществимо, решение аукционщика должно быть подчинено тщательной проверке правильности подсчета. Конкретно это означает, например, обязательство письменно обосновать свое решение. Другая мера — распознавать те фирмы, которые зачастую владеют большей информацией друг о друге, нежели государственный заказчик о них (рассмотреть разработку механизма раскрытия данной информации путем представления анонимных консультаций перед подачей документов). Так, можно узнать, в каких случаях правило подсчета приспособлено для определенной фирмы.
Во Франции служащие антимонопольных органов и судебных инстанций в течении длительного времени знали о тесных связях между сговором и коррупцией в аукционах при осуществлении государственных закупок. Слушание дела «Les Yvelinnes» в суде имело отношение к коррупции, где коррумпированные политики и служащие на самом деле были инициаторами, как сговора, так и коррупции. В соответствии с мнением судьи, рассматривающим главный коррупционный случай в Париже, почти нет ни единого случая крупного сговора в закупочных аукционах, где бы не было коррупции32.
31 Lambert-Mogiliansky A. and Kosenok G. Favoritism in procurement auctions. — New Economic School. — 2006.
32 Lambert A., Sonin K. Corruption and collusion in procurement tenders, 2003.
Lambert-Mogiliansky A. and Sonin K. Collusive Market-Sharing and Corruption in Procurement //Journal of Economics and Management Strategy. — 2006 (forthcoming).
Помимо эмпирической очевидности, аргументы теоретиков также свидетельствуют, что необходимо исследовать связи между сговором и коррупцией. Во-первых, картель обычно вынужден решать проблемы, такие как раскрытие информации, соглашение о том, как делить прибыль, принудительное удерживание от вступления в аукцион и т.д. Коррумпированный аукционщик должен вносить свой вклад в решение некоторых из этих проблем, например, обеспечивать создание барьеров для входа участников. Во-вторых, коррумпированные аукционщики ищут способы извлечения прибыли. Они могут поддерживать сговор только для того, чтобы создать прибыль, которую затем рассчитывают присвоить.
Процедуры размещения государственного заказа часто включают различные средства, которые позволяют аукционщику вмешиваться, например, обеспечивать всех участников последней информацией, чтобы отрегулировать чрезмерное информационное преимущество или устранить неопределенность в документах. Этому способствуют на вид безобидные особенности дизайна аукциона, которые могут быть использованы, чтобы разрушить конкуренцию.
Например, в ст. 2.18 Руководства по закупкам Всемирного банка отмечено, что «Дополнительная информация, разъяснения, исправление ошибок или изменение в аукционных документах должно быть доведено до сведения каждого участника аукциона — получателя первоначального комплекта документов в существенное время перед сроком окончания подачи предложений. Если необходимо, срок подачи предложений должен быть продлен». В связи с таким вмешательством представленные на рассмотрение предложения должны быть возвращены участникам (перед официальным оглашением) для пересмотра (при этом срок подачи документов продлевается) 33.
Выводы:
1. Коррупция и сговор в аукционах по закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд показывают стратегическую взаимодополняемость. В частности, на вид безобидные признаки гибкости процедуры, которые дают возможность пересмотра предложений, могут быть использованы, чтобы разрушить конкуренцию.
33 Плот и Сальмон (2000 г.) обращают внимание, что право отзывать заявки раскрывает игровые возможности, причиняющие ущерб конкуренции.
Plott C. and Salmon T. Comments Sought on Modifying the Simultaneous Multiple Round Auction Design to Allow for Combinatorial (package) Bidding. FCC report № AUC 00-31-G.
Право аукционщика вмешиваться в процесс, например, с новой информацией и давать фирмам возможность пересматривать свои предложения — потенциально очень разрушительно. Таким образом, необходимо урезать право аукционщика в этом отношении. Можно, например, сделать аук-ционщика ответственным за двусмысленность и другие пробелы в аукционной документации. Другая мера — подчиняться побуждению аукционщика к серьезной проверке перед пересмотром оценок. Замечание, однако, таково, что эта ограниченность идет против аргументов, которые рассматривают фаворитизм как основную проблему. Эти аргументы обращают внимание, что аукционщик должен быть ответственен за избежание ситуации, в которой фирма имеет чрезмерное информационное преимущество34.
2. Пакетный биддинг — сильно разрекламированная идея, нацеленная на усиление эффективности, на деле способствует сговору.
Пакетный биддинг дает возможность фирмам выбирать стратегии биддинга, основанные на сговоре. При индивидуальных предложениях принудительная сила коррупции радикально сни-жается35.
Необходимо ограничить использование пакетного биддинга. Желательно, чтобы каждая пакетная заявка также включала суб-пакетные заявки. Это может позволить удержать и сохранить некоторую выгоду пакетного биддинга, на фоне снижения риска сговора. Однако могут быть существенные издержки, связанные с оценкой суб-пакетов, и такие требования не всегда могут быть предъявлены.
3. Рыночное распределение, основанное на сговоре, чаще встречается в аукционах, где фирмы не являются слишком тесными конкурентами36.
34 Как незаконно благоприятную, часть информации обычно трудно оценить и, например, Всемирным банком она не ограничивается. Guidelines: Procurement of Goods and Services by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. — Washington, D. C. — 2004a. Guidelines: Selection and Employment of Consultants by World Bank Borrowers. The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. - Washington, D. C. - 2004b.
35 Ausubel, L. and Milgrom, P. Ascending Auctions with Package Bidding. //Frontiers of Theoretical Economics. — 2002. — Vol. 1, № 1. — Article 1.
36 Следуя Бернгейму и Уинстону, симметричная информация среди участников (но не между участниками и аукционщиком) допустима. Аукционщик, управляющий процессом размещения заказа, решает на основе частных сигналов, могут ли фирмы на протяжении срока подачи документов пересмотреть свои предложения. В отсутствии коррупции ценовая конкуренция между фирмами характеризуется равновесием Нэша. После подачи предложений аукционщик раскрывает предложения
Третий вывод призывает быть особенно бдительными к риску сговора, где конкуренция между фирмами не очень сильная. Это связано с ситуациями, когда рынок характеризуется небольшим количеством среднего размера фирм (относительно всего рынка) сравнительно одинаковой эффективности производства. Этот вывод относится к контексту, где взаимодействие между фирмами однократно или рынок ограниченный.
Зачастую неопределенность и изменение прибыльности будущих государственных контрактов также важны, так как они создают напряженность в картеле. Эта проблема подобна той, что встречается ценовым картелем, когда рынок подвержен резким колебаниям спроса. В государственных закупках опираться на коррупцию может оказаться оптимальным решением, когда неопределенность в отношении прибыльности будущих контрактов велика37.
Таким образом, основные стратегические рекомендации сфокусированы на дизайне аукционных процедур.
Продолжая тему коррупции, необходимо отметить, что для выяснения реального положения вещей очень важны данные. В связи с этим нужно поощрять внедрение механизмов обеспечения про-
фирмам и, когда уже срок истек, приглашает их посоревноваться во взятках за «право решать». Эффект коррупции — навязать цену нарушения соглашения. Нарушитель должен перебить во взятке вытесненного участника с тем, чтобы избежать продления срока подачи документов, что вызовет равновесие Нэша с низкими выплатами. Когда взятка необходимая, чтобы сбить вытесненного участника, достаточно высока, нарушение соглашения может быть остановлено.
В пакетном биддинге отступление от соглашения означает, что вытесненный участник получит нулевую выплату (его доля в «праве решать» равна его некооперативной выплате). Наоборот, в монообъектном аукционе с индивидуальными оценками отступление от нечестного рыночного распределения в основном снижает выплаты другого участника (не полностью вытесненного). Этот участник может не иметь желания платить больше, чтобы возвратиться к равновесию с низкими выплатами. Как результат, коррупция может быть достаточной, чтобы остановить нарушение, и сговор не получится. То есть пакетный биддинг может способствовать сговору.
Bernheim D. and Whinston M.(1986 г.) Menu Auction, Resource Allocation and Economic Influence //Quarterly Journal of Economies. - 1986. - Vol. CI 1-31. - Р. 1-31.
37 Как показывает случай «Les Yvelinnes», особенности судебного слушания ясно показывают, что коррумпированные
политики и должностные лица являются инициаторами картелей. Схема сговора основывалась здесь преимущественно на коррупции, нежели на повторяющемся взаимодействии между фирмами. Этот пример показывает общность интересов в разрушении конкуренции между фирмами и коррумпированным аукционщиком. Очевидно также, что существует конкуренция между объединением фирм, участвующих в сговоре, и аукци-онщиком за прибыль.
зрачности, таких как информационные системы типа «электронные закупки» и т. д38. Кроме того, опыт международных финансовых учреждений подтверждает, что коррупцию в системе государственных закупок нельзя остановить или ограничить только за счет наличия эффективных правил. Становится все более очевидным, что для оказания существенного воздействия на практику коррупции должны предприниматься согласованные действия. Возникает необходимость создания эффективных систем контроля, а также специальных правоохранительных органов, обладающих волей и способностью к действиям против нарушителей, какое бы положение они ни занимали. Следует готовить для работы в системе государственных закупок профессиональные кадры, изолированные от политического вмешательства в процессы принятия решений о предоставлении государственных контрактов. Соблазны коррупции у самих этих людей должны уменьшаться за счет достойной оплаты их труда, вознаграждающей их за честность.
38 Борьба с коррупцией в расширенном контексте развития и управления: Тез. докл. главы делегации Всемирного банка Д. Кауфмана. Междунар. конф. — Мерид (Мексика), 2003. — 6 с.
