CC BY
161
Трансакционный механизм
АУКЦИОНЫ - основной МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ закупок
н.н. ефремова
Академия бюджета и казначейства Министерства финансов российской Федерации
Важной проблемой взаимоотношений государства и частного сектора является выбор транс-акционного механизма государственных закупок. От того, как решается эта проблема, в значительной мере зависит эффективность использования бюджетных ассигнований на государственные закупки, качество государственного потребления и инвестиций. Трансакционный механизм на бумаге — это разработанные организатором рынка правила совершения сделок. Они показывают, чем, как и когда участники рынка могут торговать. В нашем случае организатором рынка и покупателем является государство в лице государственных органов, а продавцами — частные фирмы. Задача покупателя — приобрести продукцию с лучшей комбинацией цены и качества (value for money — как говорят в британском правительстве), а задача фирм — получить максимальную выручку от сделки.
В теоретической и эмпирической литературе аукцион доминирует над другими торговыми механизмами. Это «литературное» превосходство наряду с равным доступом фирм к торгам и низкой вероятностью коррупции чиновников, обслуживающих торги, помогает понять, почему аукцион столь популярен среди зарубежных стран1. Тогда выбор торгового механизма для государственных закупок — это не только выбор между разными торговыми механизмами, но и выбор между разными типами аукциона.
Проблема государства — определить тот аукцион, который дает лучшие равновесные результаты, проще говоря, минимизирует ожидаемую цену объекта. Государство, решая, какой аукцион лучше, должно предугадать, как поведут себя продавцы. А
1 Например, в Северной Калифорнии 97 % государственных строительных подрядов размещается путем конкурентных торгов.
каждый продавец должен предугадать, как поведут себя его конкуренты2.
Способность государства предлагать фирмам такой способ торга, который ведет к определенному результату, не означает, что ему достается вся выгода от сделки. Его доля выгоды ограничена другим важным свойством аукциона, а именно: информационной асимметрией. Информационная асимметрия означает, что государство не знает подлинных оценок объекта фирмами. Без такой асимметрии оно могло бы просто купить объект у той фирмы, которая предложит минимальную цену, по цене чуть выше минимальной или равной ей. Но когда подлинные оценки объекта неизвестны, эксплуатировать конкуренцию между фирмами на «все 100» невозможно. Государство не может всегда сбивать цену до минимальной планки, раз последняя ему неизвестна. Так что вопрос о том, какой аукцион оптимален для государства, нетривиален и находится в центре внимания специалистов по теории аукционов и государственным закупкам.
В первые десятилетия развития теории аукционов (с начала 60-х гг. ХХ в.) внимание исследователей в основном было приковано к аукционам по продаже неделимых объектов, таких как полотно художника. По этой причине и из-за популярности в коммерции их часто называют стандартными. Стандартных аукционов — четыре:
1) открытый (голосовой) аукцион по восходящей цене3;
2) открытый аукцион по нисходящей цене4;
2 Этим вопросом занимается теория игр. Она рассматривает принятие решений конкурентами в неустойчивой, неопределенной ситуации.
3 Он именуется еще английским.
4 Ученые называют этот аукцион голландским, так как он
используется, среди прочего, для продажи цветов в Нидер-
ландах.
3) закрытый аукцион по первой цене;
4) закрытый аукцион по второй цене5.
На открытом аукционе по восходящей цене цена выставленного на продажу объекта повышается до тех пор, пока не останется один, самый щедрый покупатель. Ему и присуждается объект по финальной (его) цене. Цену может вводить аукционщик или любой из покупателей. Аукцион именуется открытым, потому что заявки каждого участника известны остальным участникам. Исследователи обычно используют в своих работах то, что они называют японским аукционом. Здесь цена непрерывно повышается, и проигравшие покидают торги без права вернуться назад. Возможность совершить большой «ценовой прыжок», чтобы опередить других, исключена. Открытый аукцион по восходящей цене получил наибольшее распространение.
На открытом аукционе по нисходящей цене цена объекта понижается до тех пор, пока кто-то из участников не вызовется купить его. Ему и присуждается объект. Аукцион по нисходящей цене именуется открытым, потому что заявки каждого участника известны остальным участникам. По популярности он уступает открытому аукциону по восходящей цене6.
На закрытом аукционе по первой цене каждый участник в тайне от других, например в запечатанном конверте, подает одну-единственную заявку. Отсюда и слово «закрытый». А победителем становится тот, кто предложил первую (лучшую) цену. На аукционе по продаже цены заявок выстраиваются в порядке убывания, и первой (лучшей) оказывается максимальная цена. На аукционе по покупке цены заявок выстраиваются в порядке возрастания, и первой (лучшей) оказывается минимальная цена.
Закрытый аукцион по первой цене, именуемый еще тендером, широко используется для государственных закупок неделимых объектов. Конкуренция вынуждает продавцов делать ценовые уступки; государство выбирает заявку с минимальной (лучшей) ценой и покупает объект у ее подателя.
На закрытом аукционе по второй цене каждый участник в тайне от других подает одну-единс-твенную заявку, и победителем становится тот, кто предложил лучшую цену. Но сделка совершается не по первой (лучшей) цене, а по второй цене (следующей за лучшей). Той, которая, как минимум, на один «шаг» хуже первой. Аукцион имеет полезные
5 Этот аукцион часто называют аукционом Викри, по имени основоположника теории аукционов Уильяма Викри.
6 Алехин Б. И. Государственный долг. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - С. 219.
теоретические свойства, но используется редко7. Хотя вторая цена объективно отражает рыночную стоимость объекта, поскольку она — лучшая из тех цен, при которых существуют конкурентные спрос и предложение, выручка здесь искусственно ограничивается в том смысле, что аукционщик предпочел бы завершить аукцион по первой цене.
На открытом аукционе по нисходящей цене проблема участника — в общем статическая. Участник должен выбрать ту цену, которую ему предстоит огласить на торгах при условии, что другие участники своих цен еще не назвали. И участник, выбравший лучшую цену, становится победителем аукциона. Стратегически — эта игра эквивалентна закрытому аукциону по первой цене. Вот почему открытый аукцион по нисходящей цене часто называют открытым аукционом по первой цене.
При приватных оценках объекта доминирующей стратегией на открытом аукционе по восходящей цене является участие в торгах до тех пор, пока цена не достигнет желаемой отметки. Второй претендент покидает торги, когда достигается его оценка (вторая после первой), и победителем становится тот, кто имеет лучшую оценку. Но ценой сделки является не первая, а вторая цена (победителю не надо раскрывать свою оценку, так как соперников больше нет). Стратегически — такой аукцион эквивалентен закрытому аукциону по второй цене.
Более того, на закрытом аукционе по второй цене с приватными оценками оптимальной стратегией является правдивый биддинг, когда игрок сообщает аукционщику подлинную оценку, не считаясь с тем, как ведут себя другие игроки. «Говорить правду» — это и есть доминирующая стратегия в равновесии8. Здесь также побеждает тот, кто имеет самую лучшую оценку, и объект меняет владельца по цене, равной второй оценке. Вот почему открытый аукцион по восходящей цене часто называют открытым аукционом по второй цене, но при условии, что оценки — приватны или есть только два участника. При наличии в оценках общего компонента или при большем числе участников одни участники учатся на проигрыше других (покинувших аукцион) и могут менять свое поведение с учетом этих «уроков».
Важнейшим достижением теории аукционов является теорема Уильяма Викри о равноценности
7 Аукцион Викри применяется для продажи, например, почтовых марок (по почте) и некоторых товаров через Интернет. Многообъектная версия аукциона иногда используется правительствами для продажи иностранной валюты, а компаниями — для выкупа акций.
8 Алехин Б. И. Государственный долг. — М.: ЮНИТИ— ДАНА, 2004. — С. 221.
доходов: стандартные аукционы, для которых верны определенные условия, приносят одинаковую ожидаемую прибыль участникам, а значит, и равноценные ожидаемые доходы аукционщику9.
Теорема о равноценности доходов (ТРД) верна как для модели с приватными сигналами, так и для модели с общими сигналами. Более того, не только стандартные, но и специальные аукционы типа «платят все» приносят равноценные ожидаемые доходы. Принцип «платят все» означает, что хотя объект присуждается одному, самому щедрому, участнику, платит каждый участник, как, например, при покупке лотерейных билетов или в соперничестве лоббистов. Викри показал, что равноценность доходов следует из неодинакового поведения участников на неодинаковых аукционах10.
Важно понимать, что утверждает ТРД. Она утверждает, что доходы, ожидаемые от стандартных аукционов, одинаковы. Но из нее не следует, что одинаковы реализации этого результата. ТРД лишена какого бы то ни было эмпирического содержания, ибо она утверждает, что «оптимально все»11.
Пока выполняются условия ТРД, тип аукциона не имеет значения. Но выполняются эти условия далеко не всегда, что и создает проблему выбора. Одно разительное расхождение ТРД с действительностью — акционирование делимых объектов, которые состоят из равноценных единиц. К таким объектам относятся, например, выкупаемые государством его собственные облигации. Они группируются в выпуски, и теоретически каждый выпуск может быть выставлен на аукцион по выкупу (у инвесторов). Побеждают на таком аукционе — в данном случае продают облигации государству — несколько участников.
Пол Милгрем и Роберт Вебер исследовали равновесные стратегии для стандартных аукционов в модели с общими оценками. Получилось, что максимальную выручку дает аукцион по восходящей цене. Интуиция подсказывает, почему: биддинг на этом аукционе питает информацией соперников, и включение ее в стратегию каждого соперника ослабляет «проклятие победителя». Аукцион по второй цене стоит на втором месте, а третье и четвертое места делят аукцион по нисходящей цене и аукцион по первой цене (табл. 1). Эти
9 В 1966 г. за эту теорему и другие достижениями в области теории аукционов Викри получил Нобелевскую премию. О теореме см.: Vickrey W. Counterspeculation, Auctions, and Competitive Sealed Tenders // Journal Of Finance. — March 1961. — Р. 8 — 37.
10 Vickrey W. Counterspeculation, Auctions, and Competitive Sealed Tenders // Journal Of Finance. — March 1961. — Р. 8 — 37.
11 Алехин Б. И. Государственный долг. — М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2004. - С. 226.
три аукциона лишены той конструкции, которая ослабляет «проклятие победителя» на аукционе по восходящей цене12. Итак, ТРД на всю торговлю в форме аукциона не распространяется.
Таблица 1
иерархия стандартных аукционов в модели с общими оценками
тип аукциона место по выручке
аукционщика
Аукцион по восходящей цене 1
Аукцион по второй цене 2
Аукцион по нисходящей цене 3-4
Аукцион по первой цене 3-4
Здесь уместно вспомнить еще об одном условии ТРД: участники аукциона нейтральны (безразличны) к риску проиграть его. Что произойдет с равноценностью доходов, если сделать участников чувствительными к риску?
Когда есть корреляция оценок, «проклятие победителя» вынуждает соперников сдерживать свой пыл. Доминирующаястратегиянааукционепо первой цене— как можно меньше «высовываться» над ожидаемой ценой перепродажи. Занижение оглашаемых аукци-онщику цен может зайти так далеко, что соперники останутся без приза, а аукционщик — с не самой высокой выручкой. Наоборот, аукцион по второй цене развязывает соперникам руки (скорее язык), ибо победитель платит не свою цену, а цену следующего за ним участника. Предлагать более высокую цену, чем та, которую они предложили бы на аукционе по первой цене, участников заставляет уверенность в том, что они не проиграют, если остальные решат, что их оценка объекта слишком низка. Здесь каждый старается ответить на вопрос: «Если бы я знал, что моя оценка — самая высокая, а следующая оценка лишь чуть-чуть ниже моей, то на какую величину я скорректировал бы свою оценку?» Равновесная стратегия биддинга на аукционе по второй цене — оглашать скорректированную оценку Хотя эта стратегия сложнее, чем стратегия в модели с приватными оценками (говорить правду), она все же достаточно проста.
На аукционе по восходящей цене выручка продавца еще больше, чем на аукционе по второй цене. Причина в том, что в ходе торгов каждый узнает, что думают об объекте другие. Цена растет, и проигравшие покидают аукцион. Уцелевшие, зная оценки проигравших, ревизуют свои оценки. Это знание ослабляет «проклятие победителя» и побуждает уцелевших к более агрессивному биддингу. Значит, «агрессивно» увеличивается и выручка продавца.
12 Milgrom P. and Weber R. J. A Theory of Auctions and Competitive Bidding //Econometrica. - September 1982, 50 - P. 1089 - 1122.
И у закрытого аукциона по второй цене есть проблема — общая с открытым аукционом. Оба аукциона требуют от аукционщика абсолютной надежности. Это не вполне реалистичное требование в частом секторе, где аукционщики время от времени обманывают участников аукционов. Например, после начала закрытого аукциона по второй цене у них появляется сильный позыв к махинациям. Допустим, аукци-онщик вводит свои заявки чуть ниже лидирующей заявки, чтобы извлечь дополнительный доход. Участники отвечают на это тем, что третируют аукцион по второй цене как аукцион по первой цене. Поэтому в частном секторе самый невыгодный аукцион — по первой цене — явление нередкое. Вероятность обмана со стороны такого «важного» аукционщика, как государство, конечно, ниже. В отличие от частных продавцов государство может чаще использовать более продуктивные торговые механизмы — аукционы по восходящей и второй цене.
Итак, ученые рекомендуют продавцам аукцион по восходящей цене. Продавцы отдают должное теории и чаще других используют этот аукцион. Чтобы выручка стала еще больше, остальные аукционы должны быть закрытыми и по второй цене. На деле остальные аукционы часто — закрытые и по первой цене, о чем и говорит российский и зарубежный опыт государственных закупок.
Закрытый аукцион по первой цене именуется также тендером (конкурсом)13. По сути, тендер является тем же аукционом, в котором при выявлении победителя помимо ценового критерия принимаются во внимание также функциональные и качественные характеристики товара, качество работ или услуг, а также другие предложения14.
Практически во всех странах используется несколько основных способов закупок. Аукцион в большинстве случаев является наиболее эффективным
13 По статистике, более двух третей мировых аукционов проводится именно по этой схеме. Кузнецов К. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. — СПб.: Питер, 2005. — 368 с.
14 Отбор лучших заявок везде может проходить по двум основным принципам. Так, Европейский союз предлагает следующие критерии отбора лучших предложений:
а) по наименьшей цене, когда другие критерии не учитываются.
В России согласно Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отбор по наименьшей цене без учета других критериев допускается при размещении государственных заказов путем проведения аукциона или путем проведения запроса котировок.
б) по совокупности критериев, которые могут включать цену, срок завершения работ, эксплуатационные расходы (если создается новый объект), прибыльность, технические характеристики, гарантийное обслуживание.
механизмом стимулирования конкуренции и, соответственно, снижения расходов, а также подразумевает высокий уровень информационной прозрачности15.
В законодательстве Европейского союза декларируется возможность использования аукционов по первой цене в качестве доминирующего механизма закупок для государственных нужд. К примеру, основным способом закупок в Польше является аукцион по первой цене. В общем случае отказ от этого механизма возможен лишь при закупках на небольшие суммы, предусматривающих использование общественных средств в объеме менее 30 тыс. евро.
В Новой Зеландии аукцион рассматривается так же, как основной способ закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд16.
В Японии наиболее популярным способом размещения государственного заказа является аукцион по первой цене. При этом доля товаров, закупаемых для государственных нужд таким способом (85 %), значительно превышает долю услуг (53 %)17.
В США используется такой способ организации закупок, как проведение аукциона с подачей предложений. Как и в других странах, в США возможны закупки на основе аукционов по первой цене, закупки у единственного источника и закупки на основе переговоров с сохранением элементов конкуренции18. Государство придает огромное значение организации и эффективному управлению аукционами.
Данные статистики российских государственных закупок также указывают на то, что количество аукционов по первой цене при размещении заказов для государственных нужд в нашей стране неуклонно растет, а количество так называемых «селективных аукционов» (закрытых конкурсов) соответственно снижается. Так, если в 2003 г. в России было проведено 63 904 аукциона по первой цене и 3 681 селективный
15 Организация открытого аукциона (по сравнению с организацией аукциона по первой цене) требует значительных денежных и временных затрат. Этот механизм бывает неэффективным при небольших закупках товаров или когда рынок товаров или услуг является конкурентным, т. е. можно проводить закупки более простыми способами (например, с использованием запроса котировок). Поэтому обычно законодательно ставятся условия, при которых данный способ закупок не применяется (например, пороговые суммы, ниже которых данный способ не применяется).
16 Guidelines for Contracting with Non-Government Organisations for Services Sought by the Crown (Новая Зеландия), «A Guide to the management of departmental purchasing — the treasury» http://www. treasury. govt. nz/publicsector/purchasing/
17 Государственные закупки в Японии. http://www. kantei. go. jp/foreign/procurement/2001/ch/ch2.html.
18 Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. Институт США и Канады. — М.: Наука, 2002. — 926 с.
аукцион, то в 2006 г. количество аукционов по первой цене возросло до 258 256, а количество селективных аукционов снизилось до 2 549 (табл. 2) 19.
Таблица 2
Использование аукционов по первой цене и селективных аукционов в качестве способа размещения заказов для государственных нужд в России
Показатель 2003 2004 2005 2006
Количество аукционов по первой цене 63 904 108 549 164 471 258 256
Количество селективных аукционов 3 681 3 028 3 241 2 549
При этом лидирующие позиции аукцион по первой цене занимает и в структуре стоимости заключенных государственных контрактов. Например, в 2006 г. на его долю приходилось 68 % стоимости заключенных государственных контрактов (см. табл. 3).
Таблица 3
Структура стоимости заключенных контрактов по итогам размещения заказов для государственных нужд в России в 2006 г., %
Способ Аукци- Открытый Запрос Единс- Закуп-
размеще- он по аукцион котиро- твенный ка до
ния заказа первой (обратный вок источник 60 тыс.
цене английскому) руб.
Доля 68 1 3 24 4
Экономия бюджетных средств от применения данного способа закупок возросла с 30, 847 млрд руб. в 2004 г. до 107, 075 млрд руб. в 2006 г. 20.
Данные по России в целом подтверждает практика отдельных российских регионов21. Свердловская область планировала в 2005 г. закупить 81 % продукции по контрактам, заключенным на основе аукциона по первой цене22. В Республике Татарстан в 2006 г. 63,4 % всего объема централизованных закупок произведено путем открытых аукционов и 24,8 %
19 Итоги размещения заказов в 2006 г. и перспективы развития нормативной правовой базы в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов: Тез. докл. заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А. В. Шаронова. Конф. «Госзаказ: состояние, проблемы и перспективы» в рамках Междунар. форума-выставки «Г0СЗАКАЗ-2007». - М., 2007.
20 Данный способ закупок доминирует и в частном секторе. В среднем цена контракта при этом снижается на 10 — 25 %. В Газпромбанке признались, что за счет такой системы закупок экономится 10 — 15 % от планируемых сумм. Осадшая О. Особенности национального тендера // Финанс. — 2004. — № 13. — С. 40 — 43.
21 Обзор деятельности за 2006 г. Департамент государственного заказа Ярославской области. — 2007.
22 О состоянии и перспективах развития системы государствен-
ных закупок Свердловской области с учетом совершенство-
вания федерального законодательства: Тез. докл. губернатора Свердловской области Росселя Э. Э. Конф. «Госзаказ: состояние, проблемы и перспективы» в рамках I Междунар. форума-выставки «ГОСЗАКАЗ-2005». — М., 2005.
— путем селективных. В Санкт-Петербурге за период 2004 — 2006 гг. в структуре размещения заказа (по сумме размещения) наблюдается тенденция роста аукционов по первой цене с 36,7 до 45,3 %23.
В Ярославской области 75 % общей стоимости заключенных государственных контрактов приходится на аукцион по первой цене (5 743,3 млн руб.).
В Москве количество аукционов по первой цене при размещении заказов для государственных нужд выросло с 2 927 в 2003 г. до 12 065 в 2005 г. При этом общая стоимость лотов, размещаемых на аукционах, увеличилась с 66 млрд руб. в 2003 г. до 180 млрд руб. в 2005 г. Как и по России в целом, в Москве доля селективных аукционов в структуре используемых способов закупок сократилась с 57,8 % в 2003 г. до 7 % в 2005 г.
В настоящее время многие страны кроме аукциона по первой цене успешно применяют в качестве способа размещения заказов и электронный аукцион (обратный открытому английскому аукциону). Среди таких стран Великобритания, Германия, Франция и ряд других стран24.
Дело в том, что провести закрытый аукцион по первой цене гораздо проще (дешевле), чем открытый. Открытый аукцион требует присутствия участников в специальном помещении, что во многих ситуациях трудно устроить. Оптимальным решением в этом случае является замена таких «физических» торгов электронными.
Использование рядом стран не только законодательно закрепленной возможности применять форму электронного обратного аукциона, но и факультативное ее применение привело к необходимости редактирования Типового закона ЮНСИТРАЛ. В течение процесса корректировок Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли были определены основные критерии, позволяющие проводить электронный обратный аукцион, такие как:
а) наличие возможности сформулировать подробные и точные спецификации товаров (работ, услуг), то есть речь идет о стандартных товарах и услугах (например, офисная мебель);
23 Смотрицкая И. И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы. Научный доклад. — М., 2007.
24 Пионером в области электронных закупок являются США. 26 октября 1993 г. был разослан меморандум президента «Рационализация закупочной деятельности на основе электронной коммерции», адресованный главам исполнительных органов власти и президентскому совету. Кузнецов К. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М.: Альпина Паблишер, 2003. — 339 с. Перспективы использования электронных аукционов отмечены в презентации Зайцева С. И. Электронные аукционы. Департамент г. Москвы по конкурентной политике. — М., 2006.
б) наличие конкурентного рынка поставщиков, которые будут отвечать квалифицированным требованиям для участия в электронном обратном аукционе с обеспечением эффективной конкуренции.
Кроме того, рассматривается вопрос о том, может ли цена являться единственным критерием, который будет использоваться при определении выигравшей заявки.
Для выбора способа размещения заказов в форме электронного аукциона в различных странах применяются различные критерии. Однако практически везде данная форма не применяется в отношении строительных услуг, что вполне соответствует гипотезе Роберта Макмиллана о сложности контрактов25.
В соответствии с Кодексом государственных закупок Франции электронный аукцион представляет собой процедуру отбора предложений электронным методом, позволяющую кандидатам пересматривать цену в сторону ее уменьшения и вносить некоторые другие количественные изменения в их предложения.
Компетентные органы вправе проводить электронный аукцион только в случае заключения контракта на поставки, сумма которых превышает 135 тыс. евро — для поставок и услуг для нужд государства, 210 тыс. евро — для поставок и услуг для нужд территориальных органов, 210 тыс. евро—для поставок для нужд органа, проводящего аукцион и действующего в области обороны. При этом орган, объявивший аукцион, вправе выбирать между проведением электронного аукциона и аукциона по первой цене26.
В 2005 г. Министерство финансов Таиланда издало постановление о проведении электронных обратных аукционов, в которых поставщики размещают свои предложения через Интернет. В этом случае заказ отдается квалифицированному участнику с наименьшей ценой. Электронные аукционы предусматриваются для заказов свыше 50 тыс. долл. США или по желанию государственного агентства27.
В Великобритании отсутствуют установленные законодательством специальные критерии для выбора способа размещения заказов в форме аукциона по первой цене и электронного аукциона, а также предусматривающие перечень продукции, который используется для проведения процедуры электронного аукциона. Способ размещения государственного
25 Bajari Р., McMillan R and Tadelis S. Auctions versus Negotiations in Procurement: An Empirical Analysis. — Stanford University, 2003.
26 Перечня товаров, работ, услуг для проведения электронных аукционов во французском кодексе нет.
27 Единого утвержденного перечня продукции, который
используется для проведения процедуры аукциона, в Таиланде
не существует.
заказа в форме электронного аукциона применяется в тех случаях, когда предмет контракта не является сложным (например, закупка оргтехники для государственной организации), где при обеспечении всеми участниками аукциона уровня качества и технических характеристик товара, являющегося предметом контракта, главным критерием является предложение наиболее низкой цены. В остальных случаях применяется метод аукциона по первой цене28.
В директивах Европейского союза содержатся положения о проведении электронных аукционов для размещения заказа на поставку товаров, работ и услуг, за исключением выполнения определенных видов работ, таких как дизайнерские работы, которые относятся к объектам прав интеллектуальной собственности.
При проведении электронного аукциона заказчик обязан предоставить следующие спецификации:
— количественные показатели (цифры или процентное соотношение), значение которых будет являться предметом электронного аукциона и минимальную разницу в предложениях;
— порядок и технические спецификации для проведения электронного аукциона.
До начала проведения электронного аукциона заказчик должен провести полную предварительную оценку приемлемости участников. Все участники, которые подали заявки и прошли предварительную процедуру, должны быть в установленном порядке приглашены к участию в электронном аукционе в одно время.
В нашей стране в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под аукционом на право заключить государственный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта. Аукцион может быть открытым или закрытым (здесь эти термины имеют совершенно иное толкование, нежели в научной литературе29). Предусмотрено данным
28 «Best Value and Procurement handling of workforce matters in contracting» A Consultation Paper on draft guidance. http://www. local-regions. dtlr. gov. uk, а также «Supporting Strategic Service Delivery Partnerships in Local Government: A Research and Development Program». http://www. local-regions. dtlr. gov. uk.
29 Закрытый аукцион в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ отличается от открытого следующим:
— сведения о закупаемых товарах, работах, услугах составляют государственную тайну;
— для проведения закрытого аукциона необходимо заручиться поддержкой Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации);
законом и размещение заказов для государственных нужд путем проведения электронного аукциона30.
Так, в первом полугодии 2006 г. за счет средств федерального бюджета было проведено 124 аукциона, до конца года планировалось провести еще 147 аукционов31. Несмотря на то, что в российском законодательстве о размещении заказов это понятие введено лишь с 2006 г., в регионах электронные аукционы проводятся уже в течение нескольких лет. Например, в Новосибирской области, где электронный обратный аукцион фактически стал основным способом размещения государственного заказа, его используют с 2002г
В 2005 г. в Новосибирской области состоялось 210 электронных обратных аукционов для 16 государственных заказчиков, на которых разыграно 13,7 тыс. лотов на общую сумму 1,9 млрд руб. В аукционах приняли участие 1346 поставщиков (см. табл. 4). В результате конкуренции поставщиков совокупная стоимость разыгранных лотов в ходе аукционов понизилась на 295 млн руб., или на 15,7 %.
По сравнению с 2004 г. количество аукционов увеличилось на 62 %, количество разыгранных лотов — на 14 %, количество участников аукционов — на 13 %. В результате цены были понижены на 56 % (экономия бюджетных средств)32.
За 2003 г ОГУ «Белгородский информационный фонд» как организатор электронных обратных аукционов провело 253 закупки на общую сумму 966 млн руб, при этом эффективность относительно среднего от сумм предложений поставщиков на момент окончания электронных аукционов составила 16 %. В 2004г общая сумма закупок составила 1 241 млн руб.
В течение 2005 г. с использованием системы «Электронные торги» в Белгородской области было
— извещение о проведении закрытого аукциона, документация об аукционе, а также ее разъяснения подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет,
— при проведении закрытого аукциона не допускается представлять документы, разъяснения и т. д. в электронной форме, допускается использовать только письменную форму, не допускается осуществлять аудио- и видеозапись и т. д.
30 Процедуре госзакупок электронным способом посвящены работы: Горбунова-Посадова М. М. Электронные государственные закупки — М.: ИПМ им. М. В. Келдыша, 2004. — 56 с. и Горбунова-Посадова М. М, Ермакова А. В., Корягина Д. А., Полиловой Т. А. Программное обеспечение государственных закупок ИПМ им. Келдыша РАН Москва, 2001. http://www. keldysh. ru/papers/2001/prep46/prep2001_46.html.
31 Шаронов А. В. Первые итоги. // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2006. — №4. — С. 17.
32 Носков В. Ф. О проведении электронных торгов Адми-
нистрацией Новосибирской области в 2005 г. http://www.
ambit-group. ru/index. php?module=pagesetter&func=printp ub&tid=3&pid=13.
Таблица 4
Показатели размещения государственного заказа новосибирской области на электронных обратных аукционах
Показатель 2004 г. 2005 г.
Проведено аукционов 130 210
Разыграно лотов 12 045 13 674
Количество участников аукционов 1 194 1 346
Сумма экономии средств госзаказ- 189 295
чиков (снижения цен), млн руб.
Среднее количество лотов, разыг- 93 65
ранных на аукционе
Средняя стоимость лота, тыс. руб. 158 138
проведено 364 аукциона на общую сумму 1 222 млн руб. Общее число проведенных аукционов с начала работы системы превысило 1 000 на сумму более 3 млрд руб.33. Эффективность проведения электронных обратных аукционов в Белгородской области, с помощью которых в области размещается более 70 % государственного заказа, превысила в 2005 г 15 %.
В целом по России с ноября 2006 г. было объявлено почти 400 электронных аукционов. А за июль — сентябрь 2007 г. электронных аукционов было объявлено больше, чем за весь 2006 г и первую половину 2007 г. вместе взятые34.
18 октября 2007 г. на заседании Президиума Правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, посвященном вопросу электронных торгов и роли торгово-промышленных палат, электронный аукцион был отмечен как один из самых эффективных способов борьбы с коррупцией.
Таким образом, основываясь на результатах теории аукционов, а также зарубежном и отечественном опыте их проведения, можно заключить, что аукцион, в том числе в электронной форме, должен преобладать в российской системе государственных закупок в качестве способа размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Использование электронного обратного аукциона — это залог открытости и прозрачности процедур, высокой оперативности и малой трудоемкости размещения заказов, а также объективности определения победителей. Поэтому электронные аукционы — лучшее средство создания конкурентной среды на рынке государственных закупок, наличие и уровень развития которой целиком определяет эффективность расходования бюджетных средств на закупки продукции для государственных нужд.
33 Интервью с директором ОГУ «Белгородский информационный фонд» Д. М. Пантелеевым // Инфо-Trade. — 14 марта 2006. - Вып. 1. - С. 1-3.
34 Электронные торги — эффективный антикоррупционный механизм http://www. goszakaz. inconnect. ru/news/ view/?1599.
