CC BY
126
Коррупция в сфере размещения бюджетного заказа как угроза экономической безопасности государства
Котельников Владимир Юрьевич,
аспирант кафедры экономической теории, Южный федеральный университет e-mail: itcons@bk. ru
Аннотация
В статье проведен анализ сложившихся проблем в сфере бюджетных заказов, показаны пути решения, рассмотрены возможные позитивные изменения в рамках федеральной контрактной системы.
In article the analysis of the developed problems in sphere of procurement is carried out, decision ways are shown; possible positive changes in frameworks of federal contract system are considered.
Ключевые слова: государственный заказ, коррупция, аукцион.
Keywords: state procurement, corruption, auction.
В условиях трансформации государственной системы управления приоритетное значение приобретает повышение эффективности методов и инструментов государственного регулирования, в том числе за счет совершенствования рынка бюджетных закупок. Через систему госзаказа происходит размещение, производство, закупка и поставка товаров, работ и услуг для общественных и государственных нужд.
Сфера размещения бюджетного заказа - это сложная система взаимодействия правового, финансового, организационного и управленческого элементов, объединяемых одной целью - удовлетворение государственных нужд, которая, по сути, является важнейшей областью
сотрудничества государства и бизнеса, где соприкасаются интересы обеих сторон. При этом государство выступает в качестве субъекта рыночных отношений, осуществляя заказы и закупки огромной номенклатуры товаров и услуг, кредитуя и финансируя предприятия, обеспечивая устойчивость их функционирования, используя государственный заказ как рыночный инструмент регулирования социально - экономического развития регионов.
Необходимость формирования эффективной системы бюджетных закупок определяется высоким удельным весом, которые государственные заказы традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета Российской Федерации и повышением уровня экономической безопасности.
Проблема развития современных методов и механизмов организации и управления государственными заказами приобретает особую актуальность в связи с растущими проблемами и критикой со стороны публичных политических групп и общества. Например, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев оценил потери бюджета в системе госзакупок в триллион рублей в год1. После этого перед Правительством РФ была поставлена задача разработать новый, более эффективный закон, регулирующий данные отношения.
Таким образом, система бюджетного заказа вскоре обретет новую форму. Приоритетным направлением последующей институциональной модернизации рынка бюджетных заказов станет внедрение Федеральной контрактной системой (ФКС), чьей главной задачей должно стать предотвращение коррупции.
Одной из потенциально возможных форм проявления коррупции в сфере государственных закупок является конфликт интересов. Термин «конфликт» (от лат. сопШС;ш - столкновение) - определяется как столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьёзное разногласие, острый спор, приводящий к борьбе. Конфликт интересов - «это
1 Медведев оценил воровство в системе госзакупок в триллион рублей в год. Информационное издание «Лента». http://lenta.ru/news/2010/10/29/punish/
конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами гражданского служащего, при котором его частные интересы (вытекающие из положения гражданского служащего как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций» . На рисунке 1 показано, как в графическом виде можно представить конфликт интересов.
Для сферы осуществления конкурсных закупок за счет «общественных/государственных» средств, в качестве наиболее наглядного примера конфликта интересов и его разрешения можно рассмотреть практику Всемирного банка, где конфликт интересов является одним из основных факторов определения правомочности участников конкурса. В частности, лицо или фирма, вовлеченные в подготовку спецификаций или технических заданий для конкурса, не могут впоследствии выступать в качестве участника этого конкурса. В российском законодательстве, регламентирующем сферу государственных заказов, прямого запрета при подобной ситуации не существует.
3
Рисунок 1 - Г рафическая иллюстрация конфликта интересов
2' Чернышев Г. Конфликт интересов // Г. Чернышев, М: Эж-Юрист. - 2004. - № 25., с. - 14. 3 Составлен автором по результатам исследования.
На основе изучения опыта функционирования европейских систем бюджетного заказа в виде аукционов, изучим, как же реализуется подобная практика:
1) Предположим, аукционист уже установил отношения с одним из участников до аукциона. Аукционист позволяет указанному участнику сделать ставку ниже ставок конкурентов.
Это может означать один из двух вариантов:
- в случае если предпочтительный участник сделал самую низкую ставку, аукционист позволяет ему удорожиться, но всё равно выиграть торги, таким образом увеличивая платёж.
- если предпочтительный участник сделал не самую низкую ставку, аукционист позволяет ему попасть в самую низкую ставку, так чтобы выиграть аукцион.
Во всех случаях цена выплачивается по самой низкой ставке непредпочтительных участников.
Предпочтительный участник выигрывает, когда бы он ни захотел скорректировать свою ставку, что случается, если и только если предложенная им цена ниже, чем самая низкая ставка непредпочтительного участника.
Является очевидным, что начальная ставка предпочтительного участника не отвечает требованиям, так как она может быть скорректирована в обоих направлениях. Как бы то ни было, аукцион с предпочтительным участником - это то же самое, что последовательный аукцион, при котором сначала свои ставки делают непредпочтительные участники, а затем предпочтительный участник может адекватно отреагировать и имеет право на вычисление самой низкой ставки. Другими словами, предпочтительному участнику предоставляется право первого выбора.
В целом, если возникает такой вид коррупции, аукцион не всегда выбирает победителя исходя из самого дешёвого предложения, так как это
обычно не приводит к удовлетворительным результатам. Более того, возникает тенденция к уменьшению платежа покупателя.
2) В предыдущем случае для выбора предпочтительного участника не используется информация, доступная аукционисту при наблюдении за поведением ставок. Кроме того, для аукциониста может быть более выгодно оттягивать свой выбор до тех пор, пока он не увидит ставки, по следующим причинам:
- аукционист может иметь целью максимально выиграть от коррупции на основе увиденных ставок, и после выбрать предпочтительным самого доходного участника.
- аукционист минимизирует количество незаконных контактов до одного-двух участников, и, таким образом, уменьшает риск обнаружения мошенничества.
Как и ранее, при аукционе первой цены коррумпированная сделка может принимать одну или две формы. Аукционист может предложить участнику с самой низкой ставкой поднять ставку до второй низкой ставки в обмен на взятку, либо же аукционист может предложить участнику со второй высокой ставкой снизить ставку до самой низкой (что означает, что аукционист предоставляет ему право первого выбора), снова в обмен на взятку. Так как аукционист обладает хорошей информацией о желаниях участников платить (видя реальную цену в поданных ставках), он может выбрать такую форму коррупции, при которой возможно получить наибольший доход от взятки. Эту форму коррупции очень сложно обнаружить - и, таким образом, она подразумевает маленький риск для коррупционной коалиции, потому что вескими доказательствами коррупции обладают только две стороны.
В аукционе «второй цены» коррупционная коалиция состоит только из одного участника торгов и аукционист не может изменить выплачиваемую продавцу цену, и, таким образом, у них нет возможности выиграть от коррупционного дележа между собой. В коррупционную коалицию
минимального размера входят аукционист и два участника с самыми низкими ставками. Они могут договориться о том, что участник со второй низкой ставкой снимает свою ставку, чтобы самая низкая ставка выиграла аукцион, но должна при этом выплатить продавцу только третью низкую ставку.
Таким образом, аукцион Викри неэффективен в предотвращении данного вида коррупции. Более крупные коалиции также возможны, и они выигрывают больше от коррупции. Но риск обнаружения заметно увеличивается с числом людей, которые знают о данной коррупции.
3) Даже если заявки нельзя изменить после подачи, коррупция может иметь место в форме координации торгов. При этом аукционист служит как «рефери на ринге» в сговоре картеля участников, он координирует заявки до их подачи.
4) Во многих случаях закупки товаров и услуг у заявки есть много параметров. Кроме цены и другие характеристики качества требуют рассмотрения. В этих случаях обычная процедура - это «Выбор на основе качества и цены». При этом участников просят подавать заявки в запечатанных конвертах: первое предложение описывает цену («финансовое предложение»), а другое описывает поставляемый продукт или услугу («техническое предложение»). Затем оценочная комиссия рассматривает техническое и финансовое предложение. Здесь может присутствовать факт подлога, в случае если процедура была проведена непублично.
5) Даже после того, как обеспечена устойчивость цены к внешним воздействиям, коррупция может оставаться проблемой при оценке технических предложений. Участники могут пытаться дать взятку членам оценочной комиссии в обмен на выставление хороших баллов качества. Получив взятку, один или больше членов комиссии позволяют участнику просить более высокую цену.
6) В некоторых редких случаях соответствующее качество вполне нормально оценивается без развёрнутого комплекса мер. В этих случаях можно выполнить аукцион по баллам в том же формате, что и стандартный
одномерный аукцион, где подача заявок баллами занимает место цены, и все вопросы и пожелания, должны применяться с небольшой интерпретацией.
Подходящий случай - это так называемая процедура «аукциона А+Б», разработанный для выбора подрядчиков по ремонтным дорожным работ. Значение качества относится к длительности строительных работ, что приводит к дорогостоящим задержкам дорожного движения.
«Аукцион А+Б» требует от заявителя подавать финансовое предложение (расчетную стоимость) и расчетное время завершения. Это позволяет выработать следующее линейное правило подсчета баллов:
Общие баллы стоимости = расчетная стоимость + расчетное время завершения х цена единицы времени.
Основываясь на оговоренной единице времени завершения, и тогда контрактом удостаивается предложение с самой низкой итоговой ценой.
При таком аукционе как вариант может быть рассмотрен (и может быть на самом деле внедрен) одномерный аукцион, где каждый участник торгов подаёт баллы, ставка с самыми низкими баллами выигрывает, с пониманием того, что победитель свободен выбирать предпочтительную комбинацию цены и времени на завершение, так как это предоставляет обещанное суммарное количество баллов. Правило назначения цены - либо первые, либо вторые «баллы», где «вторые баллы» значит, что победитель должен подать заявку с наименьшей суммой баллов из всех проигрывающих (обобщенное правило цены аукциона Викри). Манипуляция в оценке качества не является проблемой, и поэтому коррупция может принимать только форму нечестного предложения цены.
На основе исследуемого материала можно выделить обобщенные характеристики действий:
- создаются односторонние преимущества для определенных участников рынка;
- нарушаются равные условия конкуренции;
- осуществляется запрет доступа к определенным процедурам.
Новая концепция Федеральной контрактной системы должна учитывать вышеперечисленные факты, т.е. принципы ФКС должны быть построены на основе противодействия оппортунистического поведения, должны учитывать систему мотивации в конфликте интересов.
Круг последствий конфликта интересов в системе бюджетного заказа в основном негативный:
- наносится материальный ущерб государству (имущественного характера);
- причиняется вред государству в виде моральной дискредитации (падает престиж государства в глазах общества);
- каждое третье лицо опосредованно получает таким образом ущерб (незаконная трата денежных средств, собранных в виде налогов и предназначаемых на определенную деятельность государства по удовлетворению интересов этих лиц. Например, образование, здравоохранение, оборона и пр.).
Стоит отметить, что именно этот негативный фон может стать катализатором обострения внутриполитической и социально-экономической ситуации, т.е. снижением экономической безопасности. По сути это может грозить утерей национального суверенитета, существенным ослаблением военной мощи, значительным снижением уровня и качества жизни населения, либо срывом достижения глобальных стратегических целей страны.
Для достижения наиболее высокого уровня экономической безопасности нужно незамедлительно предпринять меры в отношении модернизации рынка бюджетных заказов, и в первую очередь институциональной:
- транспарентность сферы не только размещения, но и исполнения контрактов с целью общественного и межведомственного контроля;
- создание конкурентной среды в каждой из проводимых процедур, за счет информатизации деятельности, агрегирования информации, институциональных инноваций;
- ограничение спонтанно формирующихся контрправил и рационального неисполнения экономическими агентами прописанных формальных требований, за счет антимонопольных правовых мер;
- закрепление за отдельно взятым специалистом определенной ответственности;
- повышение заработной платы специалистам на фоне ужесточения административного и уголовного законодательства.
В связи со сложностью социально-экономических взаимодействий в сфере государственных закупок необходимо поступательное движение в направлении создания такой системы правил и процедур, которая позволит сделать объективный выбор заказчику, решит задачу экономии бюджетных средств и, что не менее важно, будет способствовать снижению транзакционных издержек размещения заказов при следовании указанным нормам и устранению коррупции.
Таким образом, создание ФКС, как системообразующего элемента институционального механизма размещения бюджетных заказов, должно обеспечивать повышение эффективности прокьюремента. В том числе на основе агрегирования всего цикла государственной контрактации: планирования, размещения, реализации, мониторинга, приемки результатов и контроля исполнения на основе создания единой интегрированной информационной системы, обеспечивающей мониторинг
структуры государственных нужд, объема финансовых ресурсов для их обеспечения и экономии, а также предотвращения угроз экономической безопасности государства.
Список используемых источников
1. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". http://www.consultant.ru
2. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-Ф3 (ред. от 06.12.2011) "О защите конкуренции". http://www.consultant.ru
3. Проект Федерального закона "О федеральной контрактной системе". http://www.rg.ru/2011/09/01/kontrakt-site-dok.html
4. Чернышев Г. Конфликт интересов // Г. Чернышев, М: Эж-Юрист. -2004. - № 25
5. Bajari, P., R. McMillan, and S. Tadelis (2002). Auctions vs. Negotiations in Procurement: An Empirical Analysis, Working paper, Department of Economics, Stanford University.
6. Kaufmann, D. (2005). Six Questions on the Cost of Corruption with World Bank Institute Global Governance Director Daniel Kaufmann, in News. Washington, DC: The World Bank.
7. Menezes, F. and P. Monteiro (2003). Corruption and Auctions, Discussion paper, Australian National University.
8. Stapenhurst, R. and S. J. Kpundeh (Eds.) (1999) Curbing Corruption. Toward a Model for Building National Integrity. EDI Development Studies, Washington, DC: The World Bank.
9. Wolfstetter, E. (2006). Procurement of Goods and Services. Scope and Government, in S. Qi and X. Li (Eds.), Corporate Governance, Performance, and Economic Growth, Beijing: Economic Science Press.
10. Информационное издание «Лента» http://lenta.ru/
11. ФАС России http://fas.gov.ru/
12. The World Bank Group http://www.worldbank.org/
