CC BY
43
Антикоррупционные средства
Аукцион КАК СРЕДСТВО ОТ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
н.н. ефремова,
Академия бюджета и казначейства Минфина России
Государство закупает у частных фирм все — от карандашей и ручек до военной техники. Для частных фирм государство с его огромным кошельком является самым желанным покупателем. Поэтому они часто пытаются подкупить государственных чиновников, ведающих размещением заказов на покупку товаров и услуг за государственный счет.
Государственные закупки — одна из самых коррупционных сфер в России, — считает председатель комиссии Госдумы по противодействию коррупции Михаил Гришанков, о чем свидетельствует его выступление в июле 2006 г. на круглом столе в Медиа-центре газеты «Известия». При том, что государство ежегодно из федерального бюджета выделяет огромные средства (до 20 % федерального бюджета составляют расходы на государственные закупки, или около 3 % ВВП страны), также ежегодно оно теряет более 150 млрд руб. «на коррупции в области государственных закупок». Доля «честных» конкурсов составляла до 1 января 2006 г. не более 1 %. Абсолютное большинство конкурсов проходило так, что победитель был известен заранее.
Неоднократно на заседаниях Правительства РФ сферу государственных закупок называли одной из самых коррупционных. Проблема коррупции в сфере государственных закупок давно волнует не только политиков, но и ученых.
Ученые не могут предложить палочку-выручалочку от коррупции, но они хотя бы научились различать закупочные механизмы по эффективности и устойчивости к коррупции. Механизмы эти — рынок с фиксированными ценами, парный торг и аукцион.
В чем же преимущества аукциона над другими механизмами? Элементарным рынком с фиксированными ценами является предприятие розничной торговли (магазин). Торговаться с продавцом здесь не принято.
Парный торг ведется в свободной манере, без каких-либо ограничений на инициативу участников; каждая сторона может делать первое или любое последующее предложение и прекратить торг, приняв текущее предложение. Парный торг представляет собой приватные переговоры, где цена сделки устанавливается парой, состоящей из покупателя и продавца, и информация о взаимных предложениях не разглашается третьим лицам.
В отличие от аукциона парный торг создает «проблему партнера». Договаривающиеся стороны иногда не могут договориться о справедливой сделке из-за того, что оценка объекта покупателем ниже затрат продавца. Между тем каждый мог бы найти себе партнера по эффективной сделке среди других, исключенных из данных переговоров участников рынка, если бы торговые пары формировались иначе1.
Аукцион в литературе обычно подается как встреча одного продавца с несколькими покупателями. Это аукцион продавца, раз продавец — инициатор встречи. В нашем случае государство встречается с несколькими продавцами. Это аукцион покупателя. По сравнению с аукционом продавца аукцион покупателя обсуждается редко. Его даже называют обратным аукционом, чтобы напомнить, что это не аукцион по продаже, или называют его закупочным аукционом.
Аукцион — это публичные торги, участники которых конкурируют между собой, последовательно улучшая цену объекта, пока кто-либо из них не предложит такую цену, которую никто другой не пожелает улучшить.2 Аукцион позволяет
1 Якунина А., Менкхаус Д. Обнаружение цены и рыночная информация в условиях переходной экономики России: лабораторное исследование. М.: EERC, Working paper 01-14R, 2002. С. 4.
2 Алехин Б. Рынок ценных бумаг. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
С. 267.
заключать сделки в обход фиксированной цены или общеизвестной стоимости. Цена эволюционирует в ходе аукциона в зависимости от баланса спроса и предложения, распределения информации между участниками аукциона и других факторов.
Ключевое преимущество аукциона над другими механизмами состоит в способности инициатора придерживаться заранее установленных (им) правил и тем самым извлекать максимальную выгоду из сделки. Инициатор получает преимущество первого хода. Например, он может установить такой режим торга, который вынудит возможных оппонентов вести себя «как надо». В этом заключается главная притягательная сила аукциона для государства (будь оно покупателем или продавцом).
Сяо-Хуа Лю и Престон МакАфи сравнили аукцион с парным торгом, используя такой явный подход к выбору того или другого механизма, как эволюционная стабильность. Часто товары, реализуемые на аукционе и парном торге, имеют общие свойства: они уникальны, дороги и обладают равновесно неустойчивыми ценами. И часто аукцион превосходит парный торг. Лю и МакАфи ссылаются на Пола Милгрома, который, применив модель монополии со случайным отбором разнородных покупателей и возможностью перепродажи, показал, что аукцион, как правило, дает эффективный и стабильный результат. 3
В случае с разнородными покупателями и продавцами (когда сводится на нет преимущество аукциона в «спаривании» покупателей и продавцов) равновесен как аукцион, так и парный торг. Но только аукцион стабилен в своей эволюции. Это дает ему новое преимущество, возникающее из раздела прибыли от сделки между ее сторонами4.
У Клауса Калти продавцы предлагают некий неделимый объект и нулевую резервную цену, а отобранные случайным образом покупатели оценивают объект. Когда два и более покупателя встречаются с одним продавцом, возникает аукцион. Когда один покупатель встречается с одним продавцом, возможен выбор между парным торгом и рынком с фиксированными ценами. Используя модель Лю-МакАфи, Калти показал, что рынок с фиксированными ценами имеет превосходство над парным торгом. Эти торговые механизмы могут находиться в равновесии, но они не могут сосуществовать. Только рынок с фиксированными
3 Milgrom Paul. «Auction Theory» In T. F. Bewley, (Ed.), Advances in Economic Theory, New York: Cambridge Univ. Press, 1987.
4 McAfee, Preston and Xiaohua Lu. «The Evolutionary Stability of Auctions over Bargaining», Games and Economic Behavior, August 1996, p. 228 - 254.
ценами выказывает стабильное в эволюции уникальное равновесие, означающее его превосходство над парным торгом. «Стоит подчеркнуть, — пишет Калти, — что это не чистые механизмы; they are short for «переговоры, если один продавец встречает одного покупателя, в противном случае — аукцион». Калти также заключает, что рынок с фиксированными ценами эквивалентен аукциону, раз на обоих рынках избыток делится между сторонами сделки одинаково. Но логика за этим делением разная: на рынке с фиксированными ценами цена продажи влияет на спрос, с которым сталкиваются продавцы, а на аукционе покупатели случайным образом распределяются между продавцами. Так что два рынка эквивалентны только в равновесии5.
Эмпирические работы подтверждают теоретический анализ. А. Якунина и Дэйл Мэнкхаус сравнили приватные переговоры с двусторонним аукционом на российском рынке продовольствия. Двусторонним является аукцион, в котором участвуют несколько конкурирующих между собой покупателей (одна сторона рынка) и несколько конкурирующих между собой продавцов (вторая сторона рынка). Такое сравнение интересно потому, что в России сделки по купле-продаже продовольствия совершаются в основном на приватных переговорах, а аукцион внедряется медленно. Популярность приватных переговоров вызвана тем, что они являются самым примитивным механизмом обнаружения цены.
Путем лабораторных экспериментов Якунина и Мэнкхаус исследовали продажи, цены и выручку для каждого механизма. Оказалось, что самое примитивное — не самое выгодное. Выручка продавцов на спот-рынке с приватными переговорами почти на 30 % ниже их выручки от сделок на спот-аукционе. «Следовательно, — заключают эти авторы, — при тех же базовых функциях спроса и предложения заработки продавцов могут быть повышены более чем на 40 %, если форма торговли будет изменена с приватных переговоров на двойной аукцион. Совокупные заработки возрастут на таком рынке на 13 %»6.
Лабораторные эксперименты показали, что двойной аукцион:
• приносит трейдерам больше излишков в основном потому, что он позволяет продать больше единиц товара, чем приватные переговоры;
5 Kultti Klaus. «Price Formation by Bargaining and Posted Prices», Centre for Economic Research, Tilburg University, 1997.
6 Якунина А., Менкхаус Д. Обнаружение цены и рыночная информация в условиях переходной экономики России: лабораторное исследование. М.: EERC, Working paper 01-14R, 2002. С. 47.
• предоставляет больше возможностей найти нужного партнера;
• имеет гораздо большую скорость заключения сделок (ценное время приватных переговоров растрачивается впустую, что невозможно при аукционе);
• информационно богаче приватных переговоров, а значит, быстрее и точнее открывает цену сделки7.
Проблему выбора торгового механизма для государственных закупок впервые исследовал Роберт МакМиллан. Эта проблема сужается в его работе до вопроса, размещать ли контракты на строительство зданий посредством аукциона или посредством приватных переговоров. Автор сделал три вывода (подтвердил три гипотезы)8.
Во-первых, при неизменном числе претендентов на контракт сложные контракты — те, что требуют последующего сопровождения, — лучше распределять посредством приватных переговоров, а простые — посредством конкурентных торгов. Здесь выбор между аукционом и приватными переговорами напрямую связан с выбором форм контракта9. Во-вторых, чем больше участников аукциона, тем сильнее конкуренция между ними и тем больше выгода для заказчика. Однако во время строительных бумов «заманить» подрядчиков на аукцион гораздо сложнее, и привлекательность
7 Якунина А., Менкхаус Д. Обнаружение цены и рыночная информация в условиях переходной экономики России: лабораторное исследование. М.: EERC, Working paper 01-14R, 2002. С. 47- 48.
8 Для проверки гипотез МакМиллан создал простой теоретический «каркас», используя модель Патрика Бажари и Стивена Таделиса. Эти двое теоретически показали, что рынок с фиксированными ценами больше подходят для проектов с большими предварительными издержками, но создает дополнительные трудности, когда необходимо последующее сопровождение контракта. Контракты по схеме «издержки плюс», наоборот, легче сопровождать. Бажари и Таделис делают вывод, что контракты с фиксированными ценами хорошо подходят к простым проектам с небольшим числом ожидаемых изменений, в то время как контракты по схеме «издержки плюс» подходят для сложных проектов, где ожидаются значительные изменения (2001).
9 Этот вывод не расходится с мнением о том, что поскольку закрытый аукцион не способен активировать все связи заказчика с подрядчиками, чем сложнее проект, тем привлекательнее приватные переговоры по сравнению с аукционом. На приватных переговорах заказчик обсуждает проект в деталях с возможным подрядчиком, прежде чем заключить контракт. Подрядчик может иметь важную информацию о технологии строительства и ценах, которую заказчик мог бы использовать при разработке планов и спецификаций. Таким образом, в случае со сложными проектами приватные переговоры обещают сторонам возможной сделки более плотное взаимодействие, чем аукцион.
аукциона в такое время снижается. Следовательно, можно говорить о цикличности использования аукциона. В-третьих, приватные переговоры привлекательнее аукциона, когда заказчику противостоят крупные подрядчики с хорошей репутацией и большим опытом.
Помимо того, что аукцион - это самый эффективный торговый механизм, он является еще и самым устойчивым к коррупции. Григорий Косенок и Ариан Ламберт Могилиански в работе под названием «Favoritism in Repeated Procurement Auction» рассмотрели взаимодействие между двумя фирмами, вовлеченными в отношения, связанные с осуществлением государственных закупок путем проведения аукциона и установили следующую закономерность.
Если аукцион проводится единовременно, взятка для получения контракта должна быть максимальной, так как ценность предпочтений равна нулю. С ростом этой ценности конкуренция ослабевает, т. е. появляется фаворит.
На различных рынках, где фирмы встречаются неоднократно, сговор между фирмой и государственным заказчиком налагает большие непредвиденные расходы на фирмы, которые не участвуют в сговоре и не знают о нем. Таким образом, «среда» приспосабливается к условиям сговора, что проявляется в соответствии условий контракта конкретным потребностям победителя, т. е. фаворитизм повышает выгоду от сговора.
Кроме того, сговор и коррупция часто сочетаются при осуществлении государственных закупок.
Одна из ключевых характеристик государственных закупок, которые носят повторяющийся характер, состоит в том, что существует некоторая неопределенность в общественном спросе. Эта неопределенность может быть выражена как случайность текущих общественных предпочтений. В каждый определенный период государственный орган, фирмы и агент разделяют общие приоритеты. В начале периода агент видит приватные сигналы этих предпочтений. Его обязанность — подсчитывать результат, который отражает текущие общественные предпочтения. Наличие асимметричной информации между государственным органом и его агентом означает, что агент действует по своему усмотрению, подсчитывая оценки. Кроме того, фирмы могут рискнуть и повлиять на это решение. Методика оценок, которая в качестве приоритетной рассматривает сторону, где фирма имеет сравнительные преимущества, означает, что в случае выигрыша
фирма получит более высокую ожидаемую прибыль, и таким образом взятка окупается. Связь этих двух факторов создает риск фаворитизма, т. е. риск того, возьмет ли агент взятку с тем, чтобы распределение оценок было в пользу фаворита.
Когда агент склонен к коррупции, равновесие характеризуется фаворитизмом: оценки всегда будут в пользу одной фирмы. И наоборот, когда агент неподкупен и ценность фаворитизма для него равна нулю, он принимает во внимание всю доступную информацию. Таким образом, ясно, что положительная тенденция к фаворитизму снижает конкуренцию между фирмами, и победитель выигрывает со значительным отрывом.
Оптимальный механизм включает правило распределения оценок, основанное на издержках фирм и методике подсчета оценок. Когда агент склонен брать взятки в обмен на выбор методики оценок, сговор может быть более прибыльным. Сговор приносит максимальный доход, когда распределение оценок не зависит ни от издержек фирм, ни от реальных предпочтений. Это также приводит к минимальной ренте для агента. Кстати, исследования показали, что асимметрия вследствие сочетания между «внутренними» и «внешними» фирмами относительно сговора, которая также влияет на неопределенность желания агента брать взятки, не ведет к неэффективности сговора. Согласно эмпирическим данным победитель — наиболее эффективная фирма, и ее прибыль зачастую больше, чем в среднем по отрасли.
Фаворитизм и сговор тесно связаны между собой. Основной источник конфликтов в сговоре — это сочетание между способностью адаптироваться к несовершенным или частично видимым изменениям среды и побуждающими намерениями. При условии некоторых обусловленных допущений фаворитизм эффективно исключает натянутость при приспособлении «среды» к сговору. Фаворитизм увеличивает доходы от сговора, так как равновесие в методике оценок максимизирует доход победителя. Таким образом, фаворитизм приводит к сговору.
Важно, что если фирма имеет преимущество в каком-либо компоненте, она использует это преимущество для получения результата в равновесии, используя сговор.
Кроме того, при единовременном проведении аукционов усиление контроля и применение более жестких наказаний не имеют эффекта при наличии фаворитизма. Эти факторы действуют лишь на распределение ренты между фирмами и агентом.
Более подробно категория коррупции рассматривается Иваном Ленгвилером и Элмаром Вольфстеттером в работе под названием «Auctions and corruption» (2000). Коррупция определяется авторами работы как злоупотребление позицией доверия для извлечения нечестной выгоды. В контексте аукциона коррупция связана с недостатком честности аукционщика. Это случается независимо от того, искажает ли аукционщик правила аукциона в пользу какого-либо участника в обмен на взятку или нет. Коррупция может быть просто двусторонней «сделкой» между участником и аукционщиком, но может также вовлекать в сговор между несколькими участниками, которые присоединились к заключению «сделки» с аукционщиком. Коррупция характеризуется авторами как часто наблюдаемое, хорошо документированное явление во многих аукционах при осуществлении государственных закупок.
Конечно, коррупции в аукционе не может быть, если продавец одновременно является аукционщиком. Коррупция имеет место, когда аукционщик — агент продавца. Такое делегирование происходит из-за того, что у продавца может быть недостаток опыта в проведении аукционов. Неважно, является ли аукционщик специализированным аукционным домом, или нет, важно, что аукционщик действует независимо от имени продавца.
Коррупция может не работать в открытом аукционе просто потому, что он недостаточно секретен. Однако открытые аукционы могут быть неосуществимы в случае проведения сложных строительных работ. В таких аукционах закрытая форма является единственно возможной. Это факт, что закрытые торги обеспечивает секретность, которая нужна для коррупционной игры аукционщика и одного из участников.
Коррупция имеет важный распределительный эффект. Особенно, если количество участников аукциона велико, ожидаемые участниками равновесные выплаты не подвержены действию возможности коррупции — следствие теоремы об эквивалентности доходов. Тем не менее существует передача «благосостояния» от продавца к агенту, который действует как аукционщик, продавец несет издержки всего ожидаемого наказания. Кроме того, эквивалентность доходов теряется, если коррупционные схемы широко распространены и вовлекают большинство участников.
Несмотря на то, что стандартные закрытые аукционы уязвимы в плане коррупции, существуют способы сделать аукционы устойчивыми к корруп-
ции (например, проводить большинство аукционов открытым способом), а это самое главное.
Тем не менее аукцион может легко выродиться в закулисный парный торг, когда число участников слишком мало. У нас нет примеров такого вырождения аукциона по закупке для государственных нужд, но есть пример из истории аукциона по продаже. Биргит Якобсен изучила аукцион по продаже лицензий на эксплуатацию лесных участков в Мурманской области, проводимые Федеральной службой лесного хозяйства (ФСЛХ) России, и обнаружила, что отсутствие подлинного интереса к долговременному лесному бизнесу в области резко сужает круг участников аукциона и часто один-единственный претендент фактически получает лицензию до аукциона, т. е. аукцион объявляется после тайной сделки. Но и при одном участнике, без конкуренции аукцион, по крайней мере, социально лучше двустороннего торга. Государство упускает «лесную» ренту, так как резервная цена лицензии очень низка. Однако аукцион, будучи экономически неэффективным, обеспечивает социальную эффективность в том смысле, что ФСЛХ может заключать социально выгодные сделки. В обозримой перспективе это единственный способ поддерживать минимальную деловую активность в мурманских лесах и жизнь в некоторых отдаленных районах10.
Утрата «лесной» ренты подтверждает теорию аукционов в той ее части, где доход аукционщика прямо увязывается с числом участников аукциона. При бесконечно большом числе конкурентов цена объекта достигает наивысшей оценки. Следовательно, аукцион должен привлекать как можно больше участников.
Итак, в теоретической и эмпирической литературе аукцион доминирует над другими торговыми механизмами. Это «литературное» превосходство наряду с равным доступом фирм к торгам и низкой вероятностью коррупции чиновников, обслуживающих торги, помогает понять, почему аукцион столь популярен среди правительств всего мира11.
Похоже, что и Правительство РФ пришло к такому выводу. Ведь, в последнее время все больше и больше государственных заказов размещается путем проведения аукционов, что было отмечено на заседании Правительства РФ 28 сентября 2006 г.
10 Моделью для мурманских аукционов послужили знаменитые «лесные» аукционы в США и Канаде. Jacobsen, Birgit. «Auction Without Competition: The Case of Timber Sales in the Murmansk Region», IIASA, Interim Report IR-99-072, 1999.
11 Например, в Северной Калифорнии 97 % государственных
строительных подрядов размещаются путем конкурентных торгов.
Именно благодаря этому способу размещения
заказов достигается максимальная экономия бюджетных средств12.
Литература
1. Алехин Б. Рынок ценных бумаг. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
2. Якунина А., Менкхаус Д. Обнаружение цены и рыночная информация в условиях переходной экономики России: лабораторное исследование. М.: EERC, Working paper 01-14R, 2002.
3. Milgrom Paul. «Auction Theory» In T. F. Bewley, (Ed.), Advances in Economic Theory, New York: Cambridge Univ. Press, 1987.
4. McAfee, Preston and Xiaohua Lu. «The Evolutionary Stabiliti of Auctions over Bargaining», Games and Economic Behavior, August 1996.
5. Kullti Klaus. «Price Formation by Bargaining and Posted Prices», Centre for Economic Research, Tilburg University, 1997.
6. Jacobsen Birgit. «Auction Without Competition: The Case of Timber Sales in the Murmansk Region», IIASA, Interim Report IR-99-072, 1999.
7. Yvan Lengwiler, Elmar Wolfstetter. «Auctions and coorruption» Working paper No. 401, 2000.
8. Grigory Kosenok, Ariane Lambert Mogiliansky. «Favoritism in repeated procurement auctions», 2004.
12 В настоящее время Росздрав размещает все заказы на поставку лекарственных препаратов в рамках национального проекта путем проведения аукционных торгов. Экономия бюджетных средств, достигнутая по результатам проведения открытого аукциона по одному из лотов, составила 55 %.
