CC BY
61
7 (28) - 2008
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕГАПОЛИСА
ОРЕднИй город: проблемы идентификации
И УПРАВЛЕНИЯ
М.К. СТАРОВОЙТОВ,
доктор экономических наук, профессор
Л.Н. МЕДВЕДЕВА,
кандидат экономических наук, доцент Волжский политехнический институт
Сравнительный анализ демографических аспектов развития процесса урбанизации в различных странах мира свидетельствует о постоянном росте городов. Например, в 2002 г. в поселениях с числом жителей свыше 5 тыс. человек проживало более 1/3 населения земного шара (в начале XIX в. — менее 3 %), в поселениях с населением свыше 20 тыс. человек — более четверти населения. Наибольшей численностью городского населения отличаются страны ОЭСР, такие как: Великобритания — 91 %, Швеция - 87 %, Германия - 85 %, Дания - 84 %, Франция - 78 %, США - 77 %, Канада - 76 %, Израиль - 89 %, Япония - 78 %.
В России доля городского населения за период с 1913 по 2006 г. выросла более чем в 3,7 раза, однако стихийного образования крупных городов не наблюдалось. В советский период властями осуществлялась система мер, направленная на ограничение роста больших городов1 и на развитие средних и малых городских поселений - центров расселения на уровне одного или нескольких смежных низовых административных районов. В то же время процесс индустриализации страны привел к освоению новых территорий в Сибири и Европейской части России с последующим образованием крупных городов, таких как: Тольятти, Набережные Челны, Волгоград2 и др. В настоящее время в России 11 городов имеют население более одного миллиона жителей.
Таким образом, XX в. с полным правом можно назвать веком бурной урбанизации, существенного
1 Например, за счет системы «паспортного режима» ограничивающей прописку сельских жителей в городах.
2 С 1926 по 1939 г. в СССР возникло почти 500 городов. К 1926 г. в городах СССР проживало всего 18 % населения, к 1970 г. —
62 %, к 1990 г. - уже 66 %.
усиления роли городов в жизни людей. Причем ученые сходятся во мнении, что современный этап урбанизации в развитых странах - это уже не столько быстрый темп роста доли городского населения, сколько особенно интенсивное развитие процессов субурбанизации, связанных с образованием новых пространственных форм городского поселения - мегаполисов. Сегодня большинство экономически развитых стран, пожалуй, в полной мере ощущает последствия стихийной урбанизации и неуправляемого роста мегаполисов3. И историческая практика, и результаты современных социологических исследований свидетельствуют о том, что у большинства живущих в мегаполисах нет особых преимуществ перед жителями средних и малых городов, а вот проблем - экологических, демографических, транспортных, социально-психологических - накапливается с каждым годом все больше. Чем крупнее город, тем старее население, ниже рождаемость, выше заболеваемость, больше разводов и неполных семей. Причем досуговые, социально-культурные объекты не могут компенсировать этих негативных последствий излишней концентрации населения, и даже такое главное преимущество больших городов, как более высокий доход горожан, в большинстве случаев вынужден «подтягиваться» к планке более высокой стоимости жизни. Кризис больших городов является закономерным следствием обострения многих социальных и экономических проблем, в том числе проблемы безопасности жизнедеятельности, а потому задачи предупреждения техногенных катастроф и защиты
3 В 1700 г. на планете было 32 города с населением более 100 тыс., в 1800 г. - 65, в 1850 г. - 114, в 1900 г. - 326, в 1950 г. -670, в 1999 г. - 2000 (См. Энциклопедию «Кругосвет»).
от террора все больше переходят в разряд наиважнейших. Как следствие, происходит перемещение определенной части жителей городских агломераций в малые и средние города, в пригородные зоны с менее безопасными условиями для жизни4.
Понятие «среднего города» до сих пор является недостаточно выверенной дефиницией. Первые системные научные исследования, посвященные функционированию именно средних городов, появились в зарубежных изданиях еще в 1920—1930 гг. прошлого века5. Так, социолог Линд Роберт, пожалуй, впервые предпринял попытку функционального анализа социальной жизни в среднем американском городе, объектами которого выступали: источники дохода населения, особенности ведения домашнего хозяйства и воспитания детей, организации досуга и общественной жизни и др. Предложенная им теоретическая модель «городского кластера» в качестве методологической базы использовала модный в то время классово-экономический подход. Отвлекаясь от их идеологической компоненты, отметим, что ценность сделанных выводов состояла в обосновании необходимости исследования процессов, протекающих в монофункциональных средних городах, поскольку «изменения в области технологии и производства быстрее принимаются и осознаются массами именно в средних городах, нежели новые социальные идеи...» 6. Разработанные Л. Робертом модели социальной жизни среднего города положили начало более глубоким научным изысканиям в этой области.
Как показывают исследования7, понятие малого города в том значении, как мы его традиционно понимаем, появилось в России не ранее 1785 г., а понятие среднего города — лишь в ХХ веке8. Это во многом объясняется, на наш взгляд, тем, что в
4 Эти тенденции характерны, например, для таких стран, как Франция, Швеция, Италия, Канада, Великобритания, Нидерланды, Швейцария, Бельгия, Австрия и др.. Однако и Россия не является исключением, представители ее среднего класса все чаще выбирают в качестве постоянного места жительства пригороды.
5 См., например: Lynd R. Middletown. - N. Y., 1929; Lynd R. Middletown in transition. — N. Y., 1937; Power in american society as resource and problem, в кн.: Problems of power in american democracy, ed. A. Kornhauser, Detroit, 1957; Knowledge for what? Princeton, 1970 и др.
6 См.: Lynd R. Middletown in transition. — N.Y., 1937. Р. 37—38.
7 См., например: Городские поселения в Российской империи. Т. 1. Ч. 1. — СПб., 1860. С. 1—6.
8 В замысле губернской реформы присутствовала даже идея демографического выравнивания. Население губернии долж-
но было составлять 300—400 тыс. человек, уезда — 20—30 тыс. человек (См.: «Городские поселения...». С. 8).
XIX в. функции городского управления в России были крайне ограничены, поскольку доля горожан в общей массе населения не превышала 15 %9. Однако «провинциальный средний город» и поныне сохраняет свою самобытную особенность, несмотря на то, что сам объект управления стал намного сложнее и многограннее, с вполне сложившимися государственно-бюрократической, торгово-промышленной, церковно-реакционной субкультурами.
Нельзя не подчеркнуть, что действующий до недавнего времени Градостроительный кодекс РФ разграничивал городские и сельские поселения в зависимости от численности жителей на десять категорий, выделяя в качестве основных:
сверхкрупные города с населением более 3 млн человек;
крупнейшие города с населением от 1 до 3 млн человек;
крупные города с населением от 500 тыс. до 1 млн человек;
большие города с населением от 250 тыс. до 500 тыс. человек;
средние города с населением от 50 тыс. до 250 тыс. человек;
малые города и поселки с численностью населения до 50 тыс. человек и др. Минимальным городским поселением в России является город с численностью жителей свыше 12 тыс. человек, с долей занятых вне сельского хозяйства не менее 85 % от самодеятельного населения. Отнесение населенного пункта к категории города обычно оформляется в определенном законодательном порядке и сопровождается установлением его городской черты (границы города как административно-территориальной единицы и городских земель).
В недавно принятом Градостроительном кодексе РФ такая градация отсутствует, что порождает, на наш взгляд, значительные пробелы в публичном праве, поскольку городские поселения рассматриваются уже как социальные системы и истолковываются научными школами по-разному.
Согласно переписи населения 2002 г., в России средние города с численностью жителей от 50 до 500 тыс. человек составляют около 35 % от их общего числа. Однако научная корректность исследования обеспечивается в первую очередь правильным выделением границ типологической группы средних городов. Как правило, у определенной части российского населения средний
9 В конце XIX в. согласно переписи городское население составляло 12,9 %, а к 1917 г. в России насчитывалось около 800 городов, в которых проживало 18 % населения.
город ассоциируется с понятием провинциального города. Это объясняется тем, что в течение длительного времени в научных публикациях «типичный провинциальный город» как интуитивно осознаваемый стереотип не сводился к словарной дефиниции, а ассоциировался с понятием «нестоличный населенный пункт», без временных рамок, то есть малый или средний город. Между тем исследования позволяют утверждать, что в процессе построения правового общества, активного формирования в России именно цивилизованных рыночных отношений, введения местного самоуправления средние города в своем подавляющем большинстве начинают выступать центрами соответствующих муниципальных образований - городских, районных. Это требует, с одной стороны, наделения их равными экономическими и юридическими правами (наряду с крупными городами), а с другой, - создает возможности для приобретения ими определенных конкурентных преимуществ по сравнению с остальными городскими и сельскими поселениями.
Одна из существенных проблем, связанная с перспективами развития средних городов во всем мире, - это необходимость постоянного совершенствования производственной структуры. Возникает дилемма: производства, создающие критические нагрузки на окружающую среду, ведут к ухудшению качества жизни городского населения, являясь в то же время основным условием существования города. Поэтому проблема структурной перестройки производственной основы города стоит в ряду актуальных.
Помимо решения задачи снижения давления на окружающую среду, структурная перестройка производства в среднем городе объективно должна быть ориентирована на повышение общей эффективности его функционирования. Понятно, что городу невыгодно иметь на своей территории недостаточно прибыльные, тем более убыточные предприятия, которые неэффективно используют общегородские ресурсы: территорию, энергию, тепло, воду и др.. В том случае, если городским властям по каким-либо причинам (например, социальным) необходимо функционирование недостаточно эффективного или экологически вредного производства, то может быть использован целый ряд льгот (налоговых, инвестиционных) и созданы условия, при которых город будет экономически заинтересован в существовании данного производства.
Принимая во внимание масштабность таких сложных социально-экономических систем, как
города, необходимо учитывать их повышенную инертность, зачастую препятствующую эффективному выявлению факторов конкурентности. Иначе говоря, для сознательного управления городами необходимо выполнить поиск объективного измерителя параметров функционирования. К таким показателям можно отнести и численность населения, причем в группе средних городов этот показатель достаточно постоянен10.
Второй важный момент, характеризующий средние города, - муниципальная собственность и земля, использование которых должно приносить некий постоянный доход в городской бюджет. Как известно, механизмы привлечения внешних инвестиций и использования внутренних ресурсов взаимосвязаны и больше шансов в конкурентной борьбе имеет тот муниципалитет, кто достигнет большей эффективности в управлении собственными ресурсами, обладает хорошими навыками мотивации служащих и учета интересов хозяйствующих субъектов.
Таким образом, современный средний город -это устойчивый тип городского поселения с численностью населения от 50 до 500 тыс. человек, выступающий преимущественно как целостная территориальная единица местного самоуправления, характеризующийся разносторонней хозяйственной специализацией - многофункциональностью, наличием рыночной инфраструктуры, учреждений культуры, образования и здравоохранения, а также лучшей, по сравнению с малыми городами, транспортной инфраструктурой.
Известно, что многие средние города России отстают от крупных в развитии социальной инфраструктуры на 15-20 % по натуральным показателям, а по стоимостным и качественным разрыв значительно больше. И хотя уровень обеспеченности населения жильем здесь несколько выше, оборудование канализацией ниже в 1,5-3 раза, водопроводом и теплоснабжением - в 1,5-2 раза, газоснабжением - в 1,1-2,5 раза.
По данным Государственного комитета РФ по делам архитектуры и строительства, в средних городских поселениях наиболее эффективными оказываются инвестиции в развитие небольших предприятий (до 300 работников) преимущественно пищевой, легкой, деревообрабатывающей, металлообрабатывающей промышленности, строительных материалов, традиционных ремесел и народных промыслов.
10 Это, в частности, подтверждают исследования, проведенные по городу Волжскому Волгоградской области.
- 69
Контролировать и управлять такой «транзитной системой», как средний город, достаточно сложно, поскольку значительная часть оптовых продавцов и покупателей находится вне городского потребительского рынка. От умелого налаживания деловых партнерских отношений, в первую очередь с градообразующими предприятиями, зависит доходная часть бюджета города. Обычно в средних городах располагаются одно-два градообразующих предприятия. Причем с определением критериев отнесения предприятия к градообразующему тоже не все так однозначно. По одной из методик градообразующее — это предприятие с численностью работающих не менее 20 % от общего числа работающих в сфере производства, которое обеспечивает более 30 % поступлений средств в бюджет города (за вычетом дотаций из других бюджетов); и которое имеет на своем балансе объекты социальной инфраструктуры и коммунального хозяйства города. Известно, что взаимоотношения муниципальных органов с градообразующими предприятиями не всегда были гладкими. Так, например, в непростой «перестроечный период» многие предприятия просто-напросто переложили на бюджет муниципалитетов содержание объектов социально-культурного назначения.
Сегодня же отношения органов местного самоуправления и крупных предприятий города строятся в установленном порядке на договорной основе в форме тройственного соглашения (предприниматель, профсоюзы, администрация города) о социально-экономическом развитии. В этом документе предусматриваются меры по сохранению и развитию социальной сферы, ее финансированию, обеспечению занятости населения, переподготовке кадров, созданию рабочих мест или заблаговременному перемещению кадров и т. д.
Проблемы регулирования неоднородностей в развитии городских систем становятся все более актуальными в работе муниципалитетов и учитываются при разработке планов развития городов. В зависимости от решения проблем, возникающих в городской жизни, можно выстроить типы эталонных средних городов (см. рисунок).
Проблема управления средним городом заслуживает, на наш взгляд, самого пристального внимания. Средние города обычно многофункциональны и многоукладны, сориентированы на налаживание связей как внутри системы городов по всей России, так и с окружающей территорией, между различными отраслями хозяйства, расположенного в субъектах Федерации. И, тем не менее, проведенное исследование позволяет сделать вывод,
70 -
что реальная повседневная практика управления в средних городах накапливает приемы, формы и методы управления. Это привело к формированию новых научных направлений — территориальный менеджмент и маркетинг территорий.
Социологи утверждают, что в условиях урбанизации традиционные направления деятельности муниципальных образований — водоснабжение, обеспечение электроэнергией, уборка мусора, организация культурного досуга — все больше будут зависеть от кооперации, сотрудничества с частным бизнесом. Принципиально важно, чтобы социальные и предпринимательские интересы находились в гармонии11. И территориальный маркетинг здесь может сыграть далеко не последнюю роль.
Все известные в маркетинге территорий стратегии — имиджа, привлекательности, инфраструктуры, персонала — могут успешно развиваться каждым городом, но определенные акценты и приоритеты складываются зачастую исторически и не могут быть проигнорированы. Куда важнее вовремя усилить их, отмечает А. П. Панкрухин, использовать, поместить в наиболее выгодный контекст и соответственно позиционировать город. Имидж в формальном стиле — это герб, гимн, флаг города, муниципального образования, это стиль работы властных структур. Имидж «по-человечески» — это, прежде всего, те впечатления, которые получает человек при первой встрече и при расставании с территорией12.
В России возможность и потребность в стратегическом планировании развития города определяется рядом новых обстоятельств13:
1) меняются философия, принципы, наконец, сами цели развития городов; в качестве приоритетных называются гуманистические принципы, рассматривающие город как среду обитания человека, как место ведения предпринимательской деятельности;
2) если раньше городская власть отвечала преимущественно за решение основных производственных задач, возложенных федеральным центром на город, то в современных условиях задачей местных властей становится работа по смягчению последствий падения производства и сокращению занятости, по поддержанию новых видов деятель-
11 Привалов К. Марианна — в эмиграции//Сегодня. 2000. 10 апреля. С. 3.
12 Панкрухин А. П. Маркетинг территорий. 2-е издание. — СПб: Питер, 2006. С. 317.
13 Власова Н. Стратегическое планирование городского развития: теория и практика//Управленческое консультирование. 1999. № 3.
Эталонные города Калининград Псков Волжский Новоуральск Новороссийск
Преобладающие проблемы в развитии города:
Проблемы:
сопряжена с тем, что
в городе
осуществлена
реформа
управлениям
результате которой
Проблемы: во главе каждого из
конфликтные семнадцати
сюжеты по микрорайонов
расположению поставлены
отдельных выбранные по
объектов в черте конкурсу
города и управляющие, а со
использованию стороны городских
свободных отделов
технологий администрации
наметился процесс
сопротивления
любым
поползновениям
«снизу» на
расширение
контроля над
расходованием
средств городского
бюджета
Проблема: добиться включенности мощного интеллектуальног о потенциала в процесс решения проблем традиционно относившихся к ведению заводов Только в таком взаимодействии можно вырастить эффективную
систему управления городов, но механизм до конца не отработан.
Проблема ЗАТО
сводится к следующему: как совместить редкий для страны уровень интеллекта и обеспеченности комфортом жителей и их
низкой активностьк^ привыкших к патернализму
отчего предприятия Высочайшая концентрация интеллекта на компактной территории и отсутствием навыков самостоятельног о планирования
в гор. администрации
Проблема как совместить городские проблемы с проблемами санаториев принадлежащих
разным ведомствам. Как добиться реализации городской программы эффективного развития центра курортного города
Пути решения проблем городской жизни:
Через анализ проблем города удалось достичь понимания значимости фактора реального времени как недооцениваемог о ключевого элемента в программирован ии задач
Псковский опыт позволил сосредоточиться на
многообразии возможных форм иерархии городского
менеджмента, представить его как органическую совокупность процессов: собственно линейного управления (системы жизнеобеспечения), администрирования
(относительно правшу задаваемых
правовым полем принятия решении) и ре1улирования, оперирующего стимулами и затруднениями, вместо прямых команд
Опыт Волжского позволил вывести на обсуждение проблемы из
обычной конфронтации двух ветвей
власти в «третейское» пространство клубов,
ассоциаций палат, где интеллектуальна я мощь города может проявиться через
обсуждаемые проблем до тощ как они начнут реализовыватъся
Опыт Первоуральска позволил выстроить
особую плоскость взаимодействия интеллектуальн ых сил города и администрации через систему взаимного партнерста
Опыт властей города позволил вывести проблему на значительно более высокий уровеш, при ориентации не
только на жителей города но и лечащихся в санаториях
Проблемы средних городов России и возможные пути их решения
ности; именно местная власть является ответственной за социально-экономическое развитие города, включая его благоустройство, безопасность граждан, их социальную защиту и т. д.;
3) города начинают реально конкурировать друг с другом и с пригородами;
4) сами горожане постепенно становятся реальными участниками системы планирования, активно выступая в защиту своих интересов; тем самым идет формирование института общественного участия, в рамках которого становится возможным добиться согласования различных групп
- 71
населения, стейкхолдеров и органов городской власти14.
Стратегия развития города — это результат выбора целей и пути развития, русла, в котором должен развиваться данный объект, причем выбора, осуществляемого на основе неких принципов — базовых для принятия управленческих решений. Главная проблема связана с разработкой, принятием и реализацией такой стратегии, которая не просто соответствовала бы приоритетам и интересам определенных групп лоббирования, а объективно нацеливалась бы на перспективные цели развития города с учетом складывающейся и прогнозируемой рыночной конъюнктуры15.
В соответствии с концепцией ключевых факторов успеха, для процветания городских сообществ в условиях глобализированной рыночной экономики решающее значение имеет формирование совокупности «твердых и мягких» системных факторов, обеспечивающих владение следующими ключевыми компетенциями:
1) компетенция мастерства как способность производить товары и услуги в сфере материального производства на уровне высших мировых стандартов;
2) компетенция знаний как способность создавать и продавать новые знания, технологии и наукоемкие продукты и услуги;
3) компетенция связей как способность создавать и продавать услуги в сфере коммуникации и коммутации материальных, финансовых информационных потоков;
4) компетенция эффективного управления городом как единой системой (корпорацией), направленная на достижение общих целей ведущих групп влияния;
5) компетенция сотрудничества, то есть способность эффективно выявлять и согласовывать интересы различных групп влияния, стратегических партнеров и на этой основе формулировать общие цели и выстраивать стратегии их достижения;
6) компетенция жизнеобеспечения как способность создавать среду обитания, удовлетворяющую и превосходящую ожидания представителей ведущих групп по совокупности важных для них аспектов качества жизни.
Стратегия города рождается на основе системного, многоуровневого, детального анализа состояния и внешних условий его существования и позволяет:
• оценить условия, в которых будет проходить развитие города, его преимущества и недостатки, чтобы минимизировать угрозы (отрицательные эффекты) и максимизировать возможности (положительные эффекты) в рамках SWOT—анализа;
• четко определить согласованные в территориальном сообществе общие цели, позиционировать город, в том числе среди конкурентов, по ключевым направлениям;
• оптимально сочетать политику продукта с политикой «цены и продвижения территории», распределения ресурсов;
• скоординировать программы городского развития;
• получить ориентиры и инструменты для измерения и оценки результатов стратегического развития16.
На наш взгляд, дальнейшие перспективные исследования жизнедеятельности средних городов связаны с определением их места в системе иерархии городов, а также с разработкой инновационных управленческих технологий, позволяющих обеспечить не только простое, но и преимущественно интенсивное расширенное воспроизводство в границах среднего города.
14 См.: Виноградов В. Н, Эрлих О. В. Социальное проектирование становления и развития гражданского общества: создание стратегического плана района, города, региона: Научно-методическое пособие. — СПб: Леонтьевский центр, 2000; Виноградов В. Н, Эрлих О. В. Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации). — СПб: Леонтьевский центр, 2001.
15 Следует заметить, что на решение этой задачи нацелена концепция ключевых факторов успеха, так называемых ключевых компетенций городов и территорий, развиваемых в последние годы на основании разработок проф. Гарвардского университета Р. М. Кантера рядом западных исследователей.
72 -
16 Панкрухин А. П. Маркетинг территорий. 2-е издание. СПб: Питер, 2006. С. 325-326.
