CC BY
16УДК 327
Средиземноморье и партнёрские программы НАТО*
Часть 2
Евро-атлантический жребий cредиземноморского мира**
Марина КУКАРЦЕВА Ольга ТИМАКОВА
В 1994 г. НАТО начали программу сотрудничества для региона Северной Африки и Ближнего Востока, получившую название «Средиземноморский диалог» (СД). Изначально к нему присоединились пять стран - Египет, Израиль, Мавритания, Марокко и Тунис, в 1995 г. - Иордания, а в 2000 г. - Алжир.
«„Диалог" отражает мнение Североатлантического союза о тесной связи, существующей между безопасностью в Европе и безопасностью и стабильностью в Средиземноморском регионе. Это составная часть адаптации НАТО к условиям безопасности после окончания холодной войны, а также важный элемент политики внешних сношений и сотрудничества, проводимой Североатлантическим союзом» [1].
КУКАРЦЕВА Марина Алексеевна - доктор философских наук, профессор кафедры политологии и политической философии Дипломатической академии МИД России. E-mail: mkukartseva@ gmall.com; SPIN-код: 8048-2073.
ТИМАКОВА Ольга Александровна - аспирант Дипломатической академии МИД России. E-mail: [email protected]; SPIN-код: 3347-6915.
Ключевые слова: НАТО, партнёрства, Средиземноморье, Европа, Ближний Восток, Северная Африка.
1 Средиземноморский диалог НАТО // URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/toplcs_60021.htm
* Окончание. Начало см.: Обозреватель-Observer. 2016. № 7.
** Работа выполнена при поддержке гранта РГНФ 15-03-00870 «Философия политического и реальная политика».
Основной целью программы НАТО ставила повышение открытости альянса для стран Средиземноморья, укрепление региональной безопасности и стабильности, поиск новых партнёров [2]. Очевидно, была и ещё цель - сдерживание террористической угрозы, исходящей из Южного Средиземноморья.
Однако вопрос о реальной утилитарности программы «Средиземноморский диалог» с самого начала не был ясен всем её участникам [3]. Изначально идея заключалась в том, что от сотрудничества выиграют обе стороны: средиземноморские партнёры внесут существенный вклад в укрепление альянса, а он поможет им в обеспечении их внешней безопасности, сделав акцент на сдерживании конфликтов. При этом многосторонний формат сотрудничества и консультаций был не интересен арабским странам - участникам программы. Они были заинтересованы в углублении сотрудничества с НАТО исключительно на двусторонней основе, поскольку только так перед их лидерами открывались реальные возможности обеспечения их личной безопасности и политической выживаемости.
Усложняло дело присутствие в числе участников СД Израиля, с которым хотя и были в 90-е годы в Осло достигнуты соглашения о принципах сотрудничества, но коренного улучшения, а тем более разрешения арабо-израильского конфликта так и не последовало [4]. В конечном итоге отношения между Израилем и арабскими странами СД привело к приостановке с 2008 г. практики проведения министерских встреч в формате «НАТО + 7», а с 2010 г. Турция из-за неулаженного конфликта между Анкарой и Тель-Авивом по поводу инцидента вокруг «Флотилии свободы» фактически заблокировала всю партнёрскую деятельность в рамках СД по военной линии.
Трансформация механизма партнёрств НАТО
В результате противоречия между партнёрами стали расти экспоненциально и в НАТО было принято решение унифицировать все партнёрские программы, используя инструмент военно-политического сотрудничества, предусмотренный Планом работы Евроатлантического партнёрства. С его помощью была
создана Индивидуальная программа партнёрства и сотрудничества, которая заменила прежние различные партнёрские форматы. В соответствии с ней все партнёры НАТО, независимо от формата взаимодействия, получали равный доступ к инструментам, включённым в «партнёрское меню сотрудничества», которые
2 Orfy M. M. NATO and the Middle East: The Geopolitical Context Post-9/11 // Routledge Studies in Middle Eastern Politics. 2011. P. 154-155.
3 Sedge M. Arc of Instability: NATO's New Focus along the Southern Flank // Armed Forces Journal International October. 1996.
4 Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению («Договорённости Осло»), принятых 13 сентября 1993 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/ oslo_agreements.html
ранее были доступны только членам Совета Евроатлантического партнёрства. А в апреле 2011 г. на министерской встрече НАТО в Берлине была одобрена новая политика сотрудничества со всеми партнёрами Североатлантического альянса, получившая название «Политика для более эффективного и гибкого партнёрства» [5].
В результате нововведений все страны СД заключили индивидуальную программу партнёрства и сотрудничества с НАТО, предусматривающие разные обязательства. Три из них - Египет, Иордания и Марокко - ранее предоставили свои войска для коалиционной миссии СФОР* в Боснии, а Иордания - ещё и в операции ИСАФ ** в Афганистане. И хотя вклад партнёров существенно углубил отношения между ними и альянсом * * *, но к развитию постоянного военного сотрудничества между НАТО и странами Восточного и Южного Средиземноморья это так и не привело [6]. Каждая страна по-прежнему исходила из собственных приоритетов и не стремилась к взваливанию на себя каких-то дополнительных обязательств, тем более подкреплённых юридически.
Вашингтонские стратеги НАТО всё же полагали, что страны Средиземноморья, объединённые общей
проблемой борьбы с терроризмом, будут прямо или косвенно участвовать в операции альянса «Active Endeavour» по патрулированию в Средиземном море. Но на это согласился лишь Израиль, чьё участие в этой операции в конечном итоге было приостановлено из-за конфликта с Турцией и Марокко. Возможно, что это признак того, что практическое сотрудничество, или сфокусированное на выполнении точечных задач, или осуществлённое в рамках определённой миссии, в отсутствие широкого стратегического диалога и общих интересов не приносит никаких выгод обеим сторонам.
Но всё же можно найти одну операцию, ставшую первым существенным и одновременно весьма неоднозначным событием в жизни средиземноморского мира, связанного с военными операциями НАТО. Это -ливийская операция «Unified Protector», когда произошла смена режима М. Каддафи.
Известно, что в ответ на ливийский кризис НАТО вслед за резолюцией Совета Безопасности ООН № 1973 от 17 марта 2011 г. официально через институты сотрудничества, а неофициально через своих представителей и послов своих стран незамедлительно обратилась ко всем
5 http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_04/20110415_110415-Partnership-Policy.pdf
6 NATO Elevates Mediterranean Dialogue to a Genuine Partnership, Launches Istanbul Cooperation Initiative. NATO Update. June 29, 2004 // URL: http://www.nato.int/docu/ update/2004/06-june/e0629d.htm
* Stabilization Force - Силы НАТО по поддержанию мира в Боснии и Герцеговине.
** International Security Assistance Force - Международные силы содействия безопасности.
*** Иордания и Марокко даже вошли в число 13 привилегированных партнёров, приглашённых на саммит НАТО в Чикаго в 2012 г.
партнёрам, и особенно к странам -членам «Средиземноморского диалога» и «Стамбульской инициативы сотрудничества». И они откликнулись, когда альянсу нужно было срочно и решительно получить необходимую политическую и военную поддержку. Правда, спустя пять лет Б. Обама заявил, что ливийская операция была самой большой ошибкой Вашингтона времён его президентства, в том числе потому, что каждая из участвующих в ней стран стремилась к собственной выгоде, уничтожая режим Джамахирии.
Создаётся впечатление, что особенностями партнёрства НАТО и стран Средиземноморья является чрезмерное акцентирование двустороннего сотрудничества. Это парализует деятельность многостороннего форума. Ключевая причина - кризис доверия, который население средиземноморского и западного миров в течение веков так и не сумело преодолеть. Это обстоятельство обозначило для НАТО огромную проблему - пределы и возможности самого механизма партнёрства, имеющего для существования НАТО ключевое значение.
Особенности механизма партнёрств НАТО
Можно утверждать, что механизм партнёрства по-настоящему витален для Североатлантического союза, он - его атрибут, без которого глобальный масштаб деятельности альянса невозможен [7]. Впрочем, это диктуется самой жизнью: новые войны XXI в. делают феномен глобального партнёрства жизненно необходимым [8]. В сегодняшнем мире нет такого врага, угрозы или опасности, которые могут быть отведены и минимизированы без помощи партнёров: политических, экономических, сформированных по принципу географической, религиозной, цивилизационной, этнической и иной близости.
Для НАТО партнёры важны ещё и потому, что они содействуют по-
литической легитимизации действий альянса, что делает крепкие партнёрские узы столь же значимыми для НАТО, как и современное военное снаряжение и силы быстрого реагирования. Безусловно, первоочередной задачей для обеспечения безопасности стран НАТО является гарантированная стабильность на границах зоны ответственности альянса. Но именно партнёрские отношения, в частности в рамках программы «Партнёрство ради мира», со странами Восточной и Южной Европы, стремящихся к либеральному образу жизни, ассоциированного с США и странами Старого Света, позволили добиться беспрецедентного расширения состава НАТО.
С помощью механизма партнёрства осуществляется функционирова-
7 NATO Strategic Concept 2010: Active Engagement, Modern Defence // URL: http://www.nato. int/cps/en/natohq/official_texts_68580.htm
8 Калдор М. Новые и старые войны. Организованное насилие в глобальную эпоху. М.: Изд-во Института Гайдара, 2015.
ние альянса, его эффективная трансформация, способствующая его тесному сотрудничеству с разными международными институтами и странами. Однако к 2010 г. НАТО исчерпала потенциал действующего несколько лет формата партнёрских программ. Ключевая причина - «усталость» прежнего алгоритма выстраивания партнёрств. Напряжённость в отношениях между странами-партнёрами во многих случаях возникала в результате желания США, с одной стороны, привлечь широкий круг самых разных партнёров, а с другой - замкнуть их исключительно на политическую идентичность НАТО как военно-политического института, защищающего неолиберальные ценности.
Стремясь уйти от этого устаревшего алгоритма формирования партнёрства, в 2010 г. альянс осуществил реформу самой политики партнёрства. Суть реформы заключалась в новом функциональном, прагматичном принципе партнёрских отношений - выстраивание сотрудничества исходя из эффективности роли страны в практических операциях альянса. Стратегическая логика новой политики партнёрства НАТО - сделать альянс ориентиром для сотрудничества с многочисленными партнёрами, которые необходимы США для того, чтобы реализовать собственную стратегию национальной безопасности и гарантировать собственные глобальные интере-
сы. Однако сработала она только частично, главным образом в силу высокой инерционности системы: НАТО просто не хватает политической воли для инициирования и налаживания диалога со странами, которые могут не разделять те же ценности, что и старые члены альянса [9]. Искушение применять политические лекала и стереотипы 90-х годов велико, ведь всё ещё получается искусственно разделять страны и регионы и использовать институциональные рычаги для внедрения в странах-партнёрах политических и оборонных реформ.
Например, в ближайшее время «в Польшу и страны Прибалтики планируется перебросить четыре батальона численностью до 4000 человек. Ожидается, что два батальона предоставят США, по одному - Великобритания и Германия» [10].
И это тем более опасно для НАТО, потому что незаметно для самого альянса выросла другая проблема: оказалось, что НАТО порой нуждается в партнёрстве гораздо больше, чем партнёры. И это - кризис целе-полагания.
При этом если выгоду некоторых партнёров, например Черногории, которая 2 декабря 2015 г. была официально приглашена главами МИД НАТО вступить в альянс, можно объяснить экономическими причинами (можно переложить на плечи мирового гегемона львиную долю своих расходов на оборону), то выгода НАТО от некоторых партнёрств не
9 Isaac S. Kh. NATO and Middle East and North Africa (MENA) Security: Prospects for Burden Sharing. NATO Defense College Forum Paper. № 16. April 2011. P. 5.
10 СМИ сообщили о планах НАТО перебросить 4000 человек к границе с Россией // URL: https://news.mail.ru/politics/25640972/?frommail=1
всегда очевидна. Разве что одна -партнёры делают для НАТО то, что сам альянс сделать не всегда может, например, осложнить геополитику и экономику отношений с Россией и этим вдохнуть в НАТО новые жизненные силы.
Тем не менее очевидно: механизм партнёрства НАТО должен быть оптимизирован. Саммит НАТО 2012 г. в Чикаго имел такую возможность. Тогда были все шансы положить начало «умным партнёрствам»: обратиться к странам, которые, возможно, не разделяют те же демократические ценности, что и члены альянса, но которые могут внести существенный вклад в борьбу с вызовами международной безопасности, исходящими из Средиземноморско-Ближневосточного региона.
НАТО оказалась перед задачами выявления и отбора критериев иерархизации партнёров, необходимостью поисков ответов на вопросы:
- что же важнее - особенности политической системы и политического режима страны или вклад, который та может предложить в реализации общих задач;
- каким образом партнёры могут влиять на формирование решения альянса в зависимости, например, от их роли в операциях НАТО;
- каковы будут действия альянса по достижению консенсуса в случае возникновения политических противоречий между страной-членом и страной-партнёром.
В связи с этим можно рассмотреть три группы партнёров НАТО: передовых, оперативных и стран -участниц диалога.
Передовые партнёрства могли бы опираться на «наиболее способных» партнёров по их:
- доказанной на деле способности вносить вклад в операции под руководством НАТО с точки зрения и возможностей и политической поддержки;
- способности внести финансовый вклад в расширение возможностей альянса;
- способности внести специфический вклад в решение проблем новых вызовов безопасности.
Эти партнёры являются не только «партнёрами в силу необходимости», но и «партнёрами в силу одинаковых ценностей», т. е. странами развитой демократии. Именно им выгодно использовать инициативу по партнёрской совместимости (Partnership Interoperability Initiative -PII), начатую по итогам саммита в Уэльсе (2014 г.), которая охватывает самых проверенных партнёров для предоставления им большего доступа к деятельности НАТО*.
Оперативные партнёрства стали бы самым большим блоком стран - партнёров НАТО, так как возглавляемые НАТО операции вряд ли когда-либо смогут быть реализованы без вклада партнёров**.
Третий круг партнёрств - страны - участники диалога, выразив-
* На данный момент участниками инициативы, получившими доступ к программе расширенных возможностей, являются только пять стран - Австралия, Финляндия, Грузия, Иордания и Швеция.
** В эту группу можно отнести страны - члены программ партнёрства «Средиземноморский диалог» и «Стамбульская инициатива сотрудничества».
шие желание наладить отношения с альянсом или находящиеся на первых этапах установления связей сотрудничества. Кроме того, в эту группу могут войти страны, вносящие вклад в операции НАТО, но не заинтересованные в институали-зации своих отношений с альянсом. Такой формат диалога позволит им оставаться на связи по
завершении конкретного сотрудничества в рамках той или иной операции*.
Если НАТО будет следовать этому обновлённому принципу подбора партнёров, то сам механизм партнёрства по-прежнему останется атрибутом деятельности альянса, вдохнёт в него свежие силы и откроет перед ним новые возможности.
Перспективы механизма партнёрств НАТО в Средиземноморье
Выше были указаны особенности жизни стран Средиземноморья, ведущие к появлению ключевых трудностей, препятствующих сотрудничеству НАТО и региона: гео-историкополитические обстоятельства, перманентные кризисы целеполагания и доверия, а также выявленные проблемы самого альянса - избыточная политизированность, злоупотребления стереотипами, желание к повсеместному расширению. Можно ли преодолеть эти трудности, что это даст Средиземноморью, НАТО и что от этого может ждать Россия?
Для региона формат программы «Средиземноморский диалог» обладает мощнейшим потенциалом в решении проблем региональной безопасности, ведь НАТО сегодня остаётся единственной организацией в регионе, способной организовать большую многонациональную боевую операцию и её контролировать. Углублённое военно-политиче-
ское сотрудничество с НАТО открывает странам-партнёрам доступ к современным системам военного управления и планирования, вооружения и боевого обеспечения.
Что касается НАТО, то партнёрство со странами Средиземноморья возведёт по границам альянса щит, состоящий из способных противостоять многим угрозам государств. Однако для этого НАТО необходимо пересмотреть свой подход к странам региона, перестав считать их самих источником угрозы.
Критически важным для средиземноморской стратегии НАТО должно быть сотрудничество с Россией [11]. Значительным шагом стало бы добавление в повестку дня обсуждения механизмов кризисного управления и задач стратегического диалога по главным вызовам безопасности в регионе Средиземноморья. НАТО должна признать ключевую роль России в стратегическом диалоге в Средиземноморье. Это
11 Иванов О. П. Россия и НАТО: точка невозврата // Обозреватель-ОЪзегуег. 2015. № 1. С. 14.
* В третью группу можно отнести такие страны, как Китай, Индия, страны Латинской Америки.
также поможет смягчить различия в подходах НАТО и России к региону, включая Сирию.
Активное участие России в урегулировании кризиса в Сирии показывает, насколько важно для Москвы, чтобы в Средиземноморье наступил мир.
По заявлению официального представителя МИД России М. Захаровой, российская сторона ждала 20 апреля 2016 г. от возобновления консультаций в рамках Совета Россия - НАТО честного, равноправного и принципиального разговора по ключевым вопросам безопасно-
сти. Однако встреча, по сути дела, окончилась ничем.
«Я исхожу из того, что страны НАТО понимают, что продолжать самих себя изолировать от реальных процессов в области безопасности - это играть против интересов не только глобальной безопасности, но и против интересов самого альянса. Отсюда, видимо, интерес к возобновлению диалога с нами», - заявил по итогам встречи постоянный представитель России при НАТО А. Грушко [12].
Но новых встреч до момента формулирования позитивной программы обсуждения проблем Россия проводить не будет.
В отличие от Средиземноморья, евро-атлантический жребий не является для России определяющим. А вот для средиземноморского мира и его населения с их запутанными в веках историческими связями с Западом, не раз приводившими к социальным и личным катастрофам и до сих пор вызывающими лишь видимость примирения, он просто неизбежен. Роль партнёров НАТО нелегка для исполнения, редко кто из этих стран несёт это тяжёлое бремя осознанно.
Однако стратегические изменения смыслов мировой политики бросают Средиземноморье и НАТО навстречу друг другу при понимании каждой из сторон несостоятельности и сложности реализации задуманного. Это усугубляет ситуацию, придаёт ей привкус некоего имманентного, вялотекущего политического апокалипсиса. Отбить этот привкус может отход НАТО от своих мессианских амбиций и связывание своих действий с перспективными здоровыми силами региона и мира.
12 Встреча Россия - НАТО не улучшила отношений // URL: http://www.vesti.ru/doc.html? id=2746708
Библиография • References
Встреча Россия - НАТО не улучшила отношений // URL: http://www.vesti.ru/doc. html? id=2746708
[Vstrecha Rossija - NATO ne uluchshila otnoshenij // URL: http://www.vesti.ru/doc. html? id=2746708]
Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению («Договорённости Осло»), принятых 13 сентября 1993 г. // URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/oslo_agreements.html
[Deklaracija principov o vremennyh merah po samoupravleniju («Dogovorjonnosti Oslo»), prinjatyh 13 sentjabrja 1993 g. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/declarations/oslo_agreements.html]
Иванов О. П. Россия и НАТО: точка невозврата // Обозреватель-Observer. 2015. № 1. C. 5-16.
[Ivanov O. P. Rossija i NATO: tochka nevozvrata // Obozrevatel'-Observer. 2015. № 1. C. 5-16]
Калдор М. Новые и старые войны. Организованное насилие в глобальную эпоху.
М.: Изд-во Института Гайдара, 2015. - 416 с. [Kaldor M. Novye i starye vojny. Organizovannoe nasilie v global'nuju jepohu. M.: Izd-
vo Instituta Gajdara, 2015. - 416 s.] СМИ сообщили о планах НАТО перебросить 4000 человек к границе с Россией //
URL: https://news.mail.ru/politics/25640972/? frommail=1 [SMI soobshhili o planah NATO perebrosit' 4000 chelovek k granice s Rossiej // URL:
https://news.mail.ru/politics/25640972/? frommail=1] Средиземноморский диалог НАТО // URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/ topics_60021.htm
[Sredizemnomorskij dialog NATO // URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/ topics_60021.htm]
Isaac S. Kh. NATO and Middle East and North Africa (MENA) Security: Prospects for Burden Sharing. NATO Defense College Forum Paper. № 16. April 2011. P. 57. NATO Elevates Mediterranean Dialogue to a Genuine Partnership, Launches Istanbul Cooperation Initiative, NATO Update, 2004. June 29 // URL: http://www.nato. int/docu/update/2004/06-june/e0629d.htm NATO Strategic Concept 2010: Active Engagement, Modern Defence // URL: http://
www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_68580.htm Orfy M. M. NATO and the Middle East: The Geopolitical Context Post-9/11 // Routledge
Studies in Middle Eastern Politics. 2011. - 256 p. Sedge M. Arc of Instability: NATO's New Focus along the Southern Flank // Armed
Forces Journal International. 1996. October. P. 70-75. http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_04/20110415_110415-Part nership-Policy.pdf
