CC BY
13«Валлийская» стратегия НАТО: искусство перевоплощения
Дмитрий Данилов
Афганские дилеммы
Когда генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен в ноябре 2013 г. объявил, что очередной саммит альянса состоится 4-5 сентября 2014 г. в Южном Уэльсе, он подчеркнул его особую значимость. Лидерам стран-участниц предстояло определить будущее Североатлантического союза после завершения к 2015 г. самой крупной в его истории операции -афганской. В этой связи перед НАТО встал целый комплекс взаимосвязанных проблем внутренней трансформации, определения будущих приоритетов и ключевых направлений военно-политической активности.
Конечно, принципиально важно было продемонстрировать успешность миссии альянса в Афганиста-
не, особенно на завершающем этапе операции Международных сил содействия безопасности ISAF (МССБ), возглавляемых НАТО. Это должно было подтвердить политическую и оперативную эффективность НАТО, её значимость и даже незаменимость в современной системе международной безопасности. Подтвердить не только для внешних партнёров и мирового сообщества, но также и для самих государств-членов, для внутренней консолидации альянса.
Также необходимо было провести тщательную и всестороннюю оценку афганской миссии и её результатов -как накопленного опыта и потенциала, так и возникших проблем и разного рода дефицитов. С учётом тако-
ДАНИЛОВ Дмитрий Александрович - кандидат экономических наук, заведующий отделом европейской безопасности (Институт Европы РАН). E-mail: [email protected]
Ключевые слова: НАТО, Россия, украинский кризис, саммит НАТО в Уэльсе, Афганистан, Международные силы содействия безопасности (МССБ), СБ ООН.
го анализа НАТО предстояло определить свою потенциальную роль на афганском треке после вывода сил МССБ, но главное - утвердить перспективные направления и параметры институциональной и оперативной перестройки альянса.
Причём речь шла не столько о традиционной оптимизации натовской машины и её механизмов, сколько о поиске ответа на ключевой вопрос: куда, на какие задачи перенацелить активность после выхода из Афганистана. Сформулированная А.Ф.Рас-муссеном для уэльского саммита цель - «модернизация альянса, чтобы он оставался сильным, гибким и готовым к любым вызовам безопасности» - была слишком общей и неопределённой. Так что НАТО оказалась на перепутье, перед крайне сложной дилеммой выбора будущего пути.
Уэльс, по существу, стал своего рода транзитным пунктом, где 28 стран-участниц должны были совместно решить, куда и как двигаться дальше.
Однако договориться об этом было крайне сложно, несмотря на, казалось бы, уже созданную общую платформу - Стратегическую концепцию НАТО, принятую в ноябре 2010 г. на саммите в Лиссабоне. На деле новая стратегия отражает вовсе не единое видение будущего, а достигнутый на том этапе компромисс. Прежде всего между теми, кто продолжал настаивать на усилении центральной функции - коллективной обороны (и ради этой «защиты» вступил в НАТО), и теми, кто, напротив, считал необходимым сосредоточиться на парировании нетрадиционных, неконвенциональных угроз и
вызовов и развивать сотрудничество с Россией.
Вектор перезагрузки отношений с Россией, пусть слабый, но поддерживаемый заинтересованностью Вашингтона (в первую очередь, чтобы избежать обострения конфликта с Москвой по ПРО и обеспечить её содействие по Афганистану и другим ключевым темам), позволил тем не менее сформулировать цель продвижения НАТО и России к стратегическому партнёрству. При этом платой «новоевропейцев», которые высказывали особую озабоченность вызовами с Востока, стало соглашение о продолжении постоянного патрулирования истребителями-бомбардировщиками НАТО воздушного пространства над странами Балтии и подтверждение Вашингтоном планов укрепления обороны всей европейской территории альянса путём размещения американской системы ПРО и её совмещения с соответствующей программой НАТО. Но достигнутый компромисс не снял внутренние противоречия в позициях стран альянса, а установленный в Лиссабоне баланс изначально не был достаточно устойчивым. Для его поддержания был необходим реальный прогресс в отношениях между Россией и США/НАТО, а неблагоприятные изменения политической конъюнктуры угрожали вновь нарушить равновесие, установленное на лиссабонских весах.
Но если американская линия на «перезагрузку» с Россией была распространена на многосторонние форматы, включая НАТО, то изменение афганского курса США стало для альянса крайне серьёзным внутрен-
ним вызовом. Полтора десятилетия Афганистан оставался приоритетом политики безопасности США. В повестке европейской безопасности рейтинг афганской тематики был явно ниже, но тем не менее он поддерживался союзниками США по НАТО пониманием необходимости движения навстречу интересам лидера.
Недостаточная востребованность инструментария НАТО в реализации американской стратегии угрожала европейцам эрозией трансатлантического единства и, как следствие, ростом внутриевропейских разногласий. И европейские союзники действительно доказали делом свою готовность поддержать США, впервые применяя ст. 5 Вашингтонского договора.
Однако изменение американской повестки безопасности, уход США из Афганистана на фоне и без того невысокого интереса к Европе, которая для них представлялась относительно стабильной геополитической пе-
риферией, обострили целый комплекс проблем.
Европейские союзники должны были подтвердить свою «нужность» для США и, следовательно, доказать востребованность НАТО. Но где и как если не в Афганистане? Расчёт на то, что европейцы смогут брать на себя основную ответственность в урегулировании конфликтов на пространстве «европейского соседства», провалился. В частности, несмотря на решимость франко-британского альянса мобилизовать партнёров для борьбы с режимом М.Каддафи, провести «европейскую операцию» в Ливии не удалось. И это заставило США ещё больше задуматься: не слишком ли дорого обходится им трансатлантическое партнёрство и не слишком ли мала плата европейцев за американское лидерство и гарантии. Другими словами, в преддверии саммита НАТО в Кардиффе обострилась, хотя и не афишировалась, дилемма распределения трансатлантического бремени и ответственности.
Постафганский транзит
Итак, национальные континген-ты МССБ возвращались из Афганистана (и Ирака) домой. Для НАТО это означало потерю полигона для оперативного взаимодействия стран-участниц, включая связку Европа - Америка, а также площадки для формирования вокруг НАТО сети политических и военных партнёрств. Следовательно, в Уэльсе предстояло определить новые возможности для поддержания и улучшения боевой и учебной подготовки, уровня боеготовности и совместимости сил НАТО. К тому же НАТО, и особенно её европейские члены, вновь, как и после
холодной войны, столкнулись с проблемой так называемого структурного разоружения, когда снижение профиля военных задач и (или) ресурсов требовали существенного пересмотра военного планирования, оборонных бюджетов и социальных программ.
Генеральной линией, при фактическом отсутствии каких-либо альтернатив или дополнительных идей, оставалась интенсификация «мирного» формата учебно-боевой подготовки на европейском театре. Конечно, это вызывает серьёзную озабоченность России (войска НАТО переме-
щаются в Европу, к нашим границам), но из этого можно извлечь и дополнительные дивиденды: за счёт снижения провоцирующей военной активности сторон (включая легенды учений), увеличения взаимной транспарентности (включая приглашение наблюдателей), активизации совместных учений и военного сотрудничества. Но даже решив эту задачу таким образом и договорившись с Россией, НАТО попадала в ловушку своего прошлого: альянс возвращался в Европу, в традиционную зону ответственности, где, однако, у него уже не было угроз и какой-то существенной классической, оборонной ответственности (даже официально, в соответствии с лиссабонскими документами). Поэтому США теряли интерес к Европе как ответственному трансатлантическому лидеру, обретенному после Второй мировой войны. Соединённые Штаты выдвигали дополнительные аргументы, чтобы увеличить свою активность на внеевропейских, а значит, и вненатовских направлениях, зафиксировав своё устойчивое место и присутствие в европейской системе безопасности за счёт ПРО и по-прежнему рассчитывая параметры военно-стратегического баланса по двусторонней линии США - Россия.
Поэтому на саммит в Уэльсе его участники должны были выйти с согласованным пониманием того, как укрепить трансатлантические позиции, расшатанные различиями интересов и приоритетов безопасности. С одной стороны, требовалось решить, как сохранить американскую заинтересованность в альянсе, а с другой - как укрепить его европей-
скую опору и усилить европейскую ответственность.
Традиционной риторики о монолитности альянса было явно недостаточно. Также недостаточно было сказать, как много сделали европейцы в Афганистане, поддержав США, и насколько высоко США ценят европейскую поддержку (нужно было найти новую основу для трансатлантического фундамента). Однако никто не хотел признаваться в её эрозии, а технологические рецепты его укрепления отсутствовали. ЕвроПРО обеспечивала присутствие, роль и влияние США в Европе, но не их заинтересованность в европейских союзниках в рамках НАТО. Попытки европейцев продемонстрировать свой партнёрский потенциал через укрепление Общей политики безопасности и обороны ЕС и развитие сотрудничества ЕС с НАТО оказались по меньшей мере нерезультативными. Напротив, в США укрепилось понимание, что Евросоюз не способен стать для них серьёзным партнёром в военно-политической сфере.
Аналогичные проблемы возникали и на внешней орбите НАТО. Операция в Афганистане цементировала систему натовских партнёрств. Альянс, формально отказавшийся на саммите в Лиссабоне от глобальной роли, продолжал формировать вокруг себя широкую коалицию государств, готовых и способных поддержать натовские действия на отдал ён-ной периферии за границами Евроатл антики. Но как сохранить этот накопленный потенциал, политический, оперативный, военно-технический, в дальнейшем с уходом НАТО из Афганистана? Ясно, что планировавшееся альянсом расши-
рение программы военной подготовки, учений в Европе не являлось для этого эффективным инструментом, поскольку партнёры НАТО по Афганистану, по существу, остались бы за пределами геополитической и оперативной повестки уходящего с Востока альянса.
Таким образом, саммит в Уэльсе должен был найти алгоритм решения всех трёх основных задач, установленных НАТО в Стратегической
концепции 2010 г., - коллективная оборона, управление кризисами и безопасность на основе сотрудничества [1], в которых появилось слишком много неизвестных и переменных величин, а также ограничений. Однако система координат, в которой предстояло решать эти задачи, кардинальным образом изменилась в связи с событиями на Украине и связанными с этим новыми вызовами европейской безопасности.
Ответ на «российский вызов»
Североатлантический союз изначально осудил «незаконную аннексию Крыма» и «агрессию России против Украины» [2]. На саммите лидеры альянса подтвердили, что «осуждают самым решительным образом усиливающееся незаконное военное вмешательство России на Украине и требуют, чтобы Россия прекратила свои действия и вывела свои войска из Украины и отвела их от украинских границ» [3]. Это коренным образом изменило не только повестку Уэльского саммита, добавив в неё «ещё одну» серьёзную проблему, но и долгосрочную повестку НАТО.
Решения апрельской (2014 г.) сессии Совета министров иностранных дел НАТО о прекращении практического сотрудничества с Россией стало
лишь отправным пунктом. Ведь речь шла о том, что НАТО «придётся оценить последствия событий вокруг Украины и, возможно, пересмотреть всю свою стратегию» [4].
Те задачи, которые НАТО предстояло решить на сентябрьском саммите в Уэльсе, конечно, по-прежнему оставались центральными, но их решение уже рассматривалось через призму украинского кризиса.
В результате саммит, который должен был пройти под знаком Афганистана, по существу, стал ответом на «российский вызов». Страны -участницы НАТО в итоговой декларации констатировали, что в евроат-лантической безопасности наступил «поворотный момент», поскольку «агрессивные действия России против
1 Active Engagement, Modern Defence. Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. adopted by Heads of State and Government in Lisbon // URL: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_ 68580.htm
2 Обвинения России: расставим точки над «и» // URL: http://www.nato.int/cps/en/ natolive / opinions_ 109185. htm
3 Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales // URL: http://www.nato.int/cps/ru/ natohq/official_texts_ 112964.htm?selectedLocale=en
4 «Возможно, нам придётся пересмотреть всю свою стратегию». Блицинтервью // Коммерсантъ, 2014. 25 марта. № 49. С. 6.
Украины стали фундаментальным вызовом нашему видению Европы -единой, свободной и мирной». Показательно, что другие угрозы и вызовы Евроатлантике (и мировой стабильности), которые прежде считались основными - растущая нестабильность южного окружения от Ближнего Востока до Северной Африки, «транснациональные многомерные угрозы», в документе сопровождаются словом «также» [3].
Сдерживание России стало главным ориентиром для постафганского будущего НАТО. Прежде всего существовавшая и неразрешённая в НАТО дилемма нахождения баланса между тремя стратегическими («лиссабонскими») задачами на саммите в Уэльсе была вполне «успешно» решена: лидеры альянса согласились с тем, что изменившаяся ситуация требует вернуться к истокам - обеспечить в первую очередь коллективную оборону стран-участниц.
НАТО исходит из того, что «аннексия Крыма» и «продолжающаяся» российская интервенция на востоке Украины «создаёт новую, дестабили-
зирующую стратегическую реальность» [5]. Поэтому принятый План действий по готовности НАТО -ПДГН (NATO Readiness Action Plan) отвечает прежде всего на «изменения среды безопасности на границах НАТО» и на «вызовы, порождённые Россией, и их стратегические последствия» [3]. И опять-таки с оговоркой, что план также учитывает риски и угрозы с южного направления и также усиливает потенциал кризисного реагирования. Если до Украины в НАТО признавали, что с выходом из Афганистана к концу 2014 г. «эпоха операций заканчивается и наступает период сосредоточения» [6], то теперь внесена ясность: для альянса открывается новый период - оперативного сосредоточения на европейских рубежах сдерживания, «чтобы полностью быть готовыми к быстрому реагированию на угрозу или применение силы против любого участника или региона альянса, включая сценарии, при которых у нас (НАТО. -Авт.) будет очень короткое время предупреждения» [7].
Военные планы: «в нужном месте и в нужное время»
План действий по готовности НАТО (ПДГН) включает два главных элемента: обеспечение га-
рантий безопасности НАТО и стратегическую адаптацию военной машины альянса.
5 Wales Summit: the rollout of NATO 4.0. Remarks by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the NATO Future Leaders Summit, Cardiff - 5 September 2014 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_112977.htm
6 Интервью Постоянного представителя Российской Федерации при НАТО А.В.Грушко «Независимой газете». 3 декабря 2013 г. / / МИД РФ. Официальный сайт / / URL: http:// www.mid.ru/BDOMP/Ns-dos.nsf/arh/5044C1F81E0DC97844257C38002245E3? OpenDocument
7 10 years after NATO Membership - Defence Cooperation between Denmark and Lithuania, Latvia and Estonia. Speech by NATO Deputy Secretary General Alexander Vershbow at the Royal Danish Defence College in Copenhagen, Denmark // URL: http:// www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_109024.htm
Гарантии безопасности подразумевают обеспечение постоянного присутствия всей триады вооружённых сил (ВВС, ВМС, СВ) и существенную военную активность НАТО в её восточной зоне - на ротационной основе. Речь идёт о формировании структур и сил сдерживания на восточных рубежах альянса, гибких и способных к наращиванию, т.е. фактически о возврате НАТО к концепции передового присутствия.
Меры по военно-стратегической и оперативной адаптации призваны укрепить способность НАТО в полной мере отвечать на весь спектр вызовов, с которыми альянс может столкнуться. Валлийский саммит запланировал увеличить боеготовность Сил быстрого реагирования НАТО за счёт большей мобильности и меньшего времени развёртывания, а также усилить их так называемым «наконечником копья» - объединёнными оперативно-тактическими группами особой готовности (М/ТР). Эти новые силы в составе военно-воздушного, морского и сухопутного компонентов, а также спецназ могут быть развёрнуты в течение нескольких дней. Их боеготовность будет проверяться путём внезапного проведения учений. Ясно, что такая «адаптация» также подразумевает наращивание военных приготовлений на востоке альянса.
Там на ротационной основе:
- будут сформированы командно-штабные структуры для планирования и проведения подготовки по сценариям «коллективной обороны» и, при необходимости, для обеспечения наращивания сил;
- будет создаваться соответствующая инфраструктура, склады военного оборудования и тылового обеспечения, специальные военные базы.
Соответствующие решения были приняты в НАТО в начале 2015 г. Совет министров обороны 5 февраля 2015 г. подтвердил, что в выполнении Плана действий по готовности НАТО участвуют все «28 для 28» [8]. Совет утвердил, в развитие руководящих решений саммита в Уэльсе по укреплению коллективной обороны Североатлантического союза, план расширения сил реагирования к востоку и к югу от его границ. Как подчеркнул генеральный секретарь НАТО Иенс Столтенберг, эти решения «обеспечат нас нужными силами в нужном месте и в нужное время» [9]. Относительно оперативного планирования этих сил Столтенберг выразился вполне определённо, охарактеризовав их как «ответ на агрессивные действия, которые мы наблюдаем со стороны России в нарушение международного права, и на аннексию Крыма» [10].
8 Statement by the NATO Defence Ministers on the Readiness Action Plan. 2015. 5 февраля. www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_117222.htm?selectedLocale=en
9 Министры обороны договариваются об укреплении обороны НАТО и создании Объединённой оперативной группы повышенной готовности. 2015. 5 Feb. // URL: http:// www. nato. int/cps/ru/natohq/ news_ 117188. htm
10 Doorstep statement by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the start of the meetings of NATO Defence Ministers. 2015. 5 Feb. // URL: http://www.nato.int/cps/en/ natohq/opinions_ 117173. htm
Оперативная группа повышенной готовности будет состоять из бригады сухопутных войск численностью около 5 тыс. военнослужащих. Поддержку им будут оказывать военно-воздушные и военно-морские силы, а также силы специального назначения.
Силы повышенной готовности будут подкреплены ещё двумя бригадами «для быстрого усиления на случай серьёзного кризиса. В общей сложности численность расширенных Сил реагирования НАТО составит около 30 тыс. военнослужащих».
В соответствии с этими решениями начата практическая работа по созданию шести центров командования и управления в Болгарии, Латвии, Литве, Польше, Румынии и Эстонии.
«В случае возникновения кризиса они обеспечат с самого начала действие национальных сил и сил всех стран НАТО как единого целого. Эти центры облегчат быстрое развёртывание сил. Они будут оказывать поддержку планированию коллективной обороны. И помогут координировать учебную подготовку и учения», - пояснил генсек альянса [9].
Если в действующей «лиссабонской» стратегической концепции указывается, что «угроза нападения обычных вооружённых сил на территорию НАТО мала» [1], то решения валлийского саммита, напротив, нацелены на трансформацию для «сдерживания агрессии против союзников по НАТО и демонстрации готовности защитить территорию НАТО» [3]. Запланировано развернуть новую программу учений, более масштабных и интенсивных, сфокусированных именно на миссии коллективной обороны, включая комплексное реагирование на сложные сценарии гражданско-военных кон-
фликтов (очевидно, «украинского типа»), в том числе с участием создаваемых сил повышенной боевой готовности.
В этом контексте саммит делает акцент на необходимости отвечать на так называемые гибридные военные угрозы, включающие явные и скрытые военные, военизированные и гражданские компоненты. Что под этим подразумевается? Ответ дал А.Вершбоу, заместитель генерального секретаря НАТО, выступая в Кардиффе на саммите молодых лидеров НАТО: «Российские руководители использовали и обычную военную силу, и гибридные средства в комбинации с продуманной пропагандистской кампанией в попытке установить сферу влияния на пространстве, которое они называют своим "ближним зарубежьем"» [5].
Утверждённая Концепция структурообразующих наций НАТО нацелена на создание группами стран-участниц многонациональных сил и средств под руководством одной из них для оперативных действий в соответствии с планами альянса, прежде всего на европейском ТВД. Шесть стран НАТО: Великобритания, Германия, Испания, Италия, Польша и Франция декларировали готовность взять на себя «структурообразующую» роль для формирования и ротации оперативных групп Сил повышенной боеготовности -VJTF (Very High Readiness Joint Task Force). Германия, Нидерланды и Норвегия приступили, с участием других союзников, к формированию оперативного подразделения VJTF по плану развёртывания на 2015 г., его учебной и боевой подготовке [8].
США готовы платить, но не бескорыстно
Направляясь на саммит в Уэльсе, Президент США Б.Обама совершил остановку в Таллине, где встретился с лидерами прибалтийских государств и выступил со специальным Обращением к народу Эстонии. Через всю его речь красной нитью проходит мысль, что Россия - диктатор-ско-авторитарная наследница СССР, «империя зла» и угроза для всех свободных народов и демократии. В обращении даже содержится фактически неприкрытый оскорбительный выпад против российского руководства, действия которого демонстрируют, по словам Обамы, что «безудержный национализм является последним прибежищем тех, кто не может или не хочет добиваться реального прогресса для собственного народа у себя дома» [11] (явная аллюзия на высказывание Сэмюэла Джонсона «Патриотизм является последним прибежищем негодяя»). Тем самым Обама показал, на какой основе США рассчитывают укреплять трансатлантическое единство на постафганском этапе.
Этот этап А.Вершбоу назвал «НАТО 4.0» (после трёх предыдущих -холодной войны, периода реформирования в 90-х и консолидации после 11 сентября 2001 г.), что подчёркивает долгосрочный характер принятых в Уэльсе решений в отношении трансформации альянса.
Вашингтон готов платить за подобную реконфигурацию НАТО.
В преддверии саммита Обама обнародовал американскую Инициативу по укреплению гарантий в Европе (European Reassurance Initiative) и запросил у конгресса на её реализацию в 2015 г. 1 млрд долл. Инициатива направлена на укрепление американского присутствия в Европе, особенно в Центральной и Восточной, и призвана продемонстрировать «поддержку союзникам, которые внесли решительный и мужественный вклад в операции НАТО в Афганистане и в других местах и которые теперь глубоко озабочены» аннексией Крыма и иными провокационными действиями на Украине [12]. Другими словами, Соединённые Штаты признали правоту «Новой Европы», которая всегда призывала защищаться от «агрессивной России», и взяли её под своё крыло.
Понятно, что мотивация Вашингтона отнюдь не сводится к благородному желанию отблагодарить партнёров в трудный час. Да и вряд ли угроза со стороны России в контексте украинского кризиса реально возросла в военно-политическом плане. (Кстати, в Инициативе специально подчёркивается, что «эти усилия не будут предприняты за счёт других оборонных приоритетов, таких как наши обязательства по регулированию балансов в АТР» [12].) Зато военный ответ НАТО на геополитические изменения в Европе позволяет сформировать новую поли-
11 Remarks by President Obama to the people of Estonia. Tallinn, Estonia. September 3, 2014 / The White House. Office of the Press Secretary // URL: http://iipdigital. usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/09/20140903307451.html#axzz 3DSUEkdmS
12 Fact Sheet: European Reassurance Initiative and Other U.S. Efforts in Support of NATO Allies and Partners // URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/06/03/fact-sheet-european-reassurance-initiative-and-other-us-efforts-support-
тическую реальность и существенным образом изменить расклад сил внутри Европы, в американо-европейских отношениях, в других регионах мира. Европа, в своё время не решившаяся разменять сотрудничество с Россией на интеграцию Грузии и Украины в НАТО, теперь вновь вернулась в русло американской стратегии освоения постсоветского пространства, в том числе и через политику открытых дверей НАТО.
Миллиард американских долларов пойдёт в Восточную Европу не просто так - США оплачивают свои интересы в Европе и место лидера в НАТО. Очевидно, этот добровольный взнос должен стать для европейцев предложением, от которого трудно отказаться. На протяжении последних двух-трёх лет, и особенно в период подготовки к саммиту в Уэльсе, Вашингтон оказывал нарастающее давление на союзников, чтобы они увеличили свой вклад в коллективную оборону и безопасность. Несмотря на «понимание», подавляющее большинство европейских стран так и не смогло увеличить военные расходы до 2% от ВВП, как было решено в НАТО. На фоне возвращения США в Европу, укрепления их гарантий и присутствия европейские союзники должны были принять на себя соответствующие обязательства, которые теперь трактуются как необходимый вклад в оборону европейских границ НАТО*.
Эти обязательства были приняты в Уэльсе. Решено, что те страны, ко-
торые уже вышли на двухпроцентный уровень (Британия, Греция и Эстония), будут его поддерживать. Остальные обязуются не снижать военные расходы в реальном выражении и достичь двухпроцентного показателя в течение десятилетия. В крайне сложном положении оказалась Великобритания, которая хоть и соответствовала правилу «2%», тем не менее должна была сделать больше в качестве основного союзника США и повести за собой всю европейскую команду НАТО, как её военный лидер, причём в особом качестве хозяина валлийского саммита. В противном случае Лондон не мог бы рассчитывать на влияние ни в Вашингтоне, ни в Европе [13]. Правительству Д.Кэмерона, которое прежде ориентировалось на сокращение расходов на оборону, пришлось принять крайне сложное решение о дополнительных ассигнованиях, пожертвовав внутриполитическими соображениями ради следования новой стратегической линии США и НАТО.
Латвия, Литва, Польша, Румыния и Турция ещё до саммита пообещали соответствующим образом увеличить свои оборонные бюджеты в ближайшей перспективе.
В НАТО будет проводиться ежегодный обзор выполнения принятых политических обязательств относительно военных расходов. Это довольно существенное нововведение, поскольку странам-участницам нужно будет отчитываться (проходить
* По словам Филипа Хэммонда, британского министра обороны, а с 15 июля 2014 г. министра иностранных дел, «действия России стали для стран НАТО суровым напоминанием, что свобода зависит от готовности инвестировать в оборону. Мы не можем ожидать, чтобы все эти инвестиции шли от Соединённых Штатов».
процедуру своеобразной аттестации) за то, что они предприняли, чтобы финансировать укрепление европейской обороны. Это будет и одним из тестов американо-европейских отношений и, что особенно важно, отношений межу США и отдельными странами НАТО. Для многих из них выйти на двухпроцентный уровень крайне сложно (если вообще возможно), но и не двигаться в этом направлении теперь весьма проблематично с точки зрения отношений с партнёрами. Но 10-летний срок выполнения обязательств всё же позволяет проявлять достаточную гибкость, и нет абсолютно никакой уверенности, что взятые в Уэльсе обязательства удержатся в течение этого срока.
Характерно, что генсек НАТО обосновывает необходимость больших расходов на оборону относительным отставанием от России, которая повысила свой оборонный бюджет за последние пять лет на 50%, тогда как страны НАТО снизили их на 20%. Теперь Россия рассматривается уже не как партнёр, а как оппонент, которому необходимо противостоять, нара-
щивая оборонный потенциал. При этом калькуляция А.Ф.Расмуссена не корректна.
Почему-то не приводятся данные по США, на долю которых приходится три четверти военных расходов НАТО, и эта цифра растёт.
Почему-то не принимается в расчёт соотношение уровня затрат на оборону в абсолютных показателях, по которым США совместно с союзниками, значительно опережают Россию. А ведь именно это наглядно демонстрирует, насколько больше основных вооружений могут поставить в войска НАТО/США за свой «медленно растущий» бюджет.
Почему-то не приводятся сравнительные данные по военным расходам Китая, который граничит с Россией.
Наконец, почему-то не принимается в расчёт предыдущий период, когда с конца 80-х годов военная машина России провалилась в такую яму, что денег на её ремонт долгие годы попросту не было и только в последние годы началась реальная программа перевооружения.
НАТО - Россия: что дальше?
Итак, до украинского кризиса «постафганские» дилеммы считались ключевыми для будущего НАТО и центральными в повестке Уэльского саммита. Что делать с Афганистаном, с которым ничего поделать так и не удалось, куда перенацелить усилия после «главной» миссии? Ответов, по существу, не было, и это угрожало НАТО внутренней эрозией,
включая ослабление трансатлантической связки, потерей заинтересованных партнёров, деградацией оперативного потенциала, размыванием позитивного имиджа. Но в контексте беспрецедентного в Новейшей истории Европы украинского кризиса альянс получил возможность относительно снизить остроту афганского вопроса, выведя на первый
13 Lindley-French J. Special Summit Series: The United Kingdom and NATO / Atlantic Council, August 11, 2014 // URL: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/natosource/special-summit-series-the-united-kingdom-and-nato
план российскую угрозу в качестве ориентира для необходимого постафганского переформатирования НАТО.
Именно так Москва оценила основные итоги валлийского саммита: «На саммите была взята линия на продвижение инфраструктуры НАТО "на Восток" и наращивание военного присутствия альянса вблизи границ России. Эти планы вынашивались давно, и украинский кризис стал лишь поводом для начала их реализации». И если НАТО возлагает на Россию всю ответственность за разрушение фундамента сотрудничества, Москва, в свою очередь, подчёркивает несомненную обоснованность своих прежних озабочен-ностей: «Альянс, созданный в эпоху холодной войны как военно-политическая организация, в принципе не способен изменить свой генетический код» [14].
На особую, принципиальную озабоченность Москвы расширением НАТО на Восток, альянс отвечает обвинением в «прямой военной интервенции на Украине» и, в ответ, углублением Особого партнёрства с Украиной по всем линиям, включая наращивание совместной военной активности и учений. Согласно решениям валлийского саммита НАТО, «эти усилия направлены на укрепление способности Украины обеспечивать свою собственную безопасность» [5] (читай - от российской угрозы). При этом акцентированная констатация неизменности политики «открытых
дверей» НАТО также имеет явный антироссийский контекст.
Лидеры НАТО озабочены линией России в отношении Грузии и Молдавии и декларируют меры по поддержке усилий по укреплению безопасности стран Черноморского региона и увеличению военного присутствия в регионе. Б.Обама прибыл в Уэльс с пониманием, что НАТО, наряду с поддержкой Украины, должна «сделать больше, чтобы помочь другим партнёрам, включая Грузию и Молдавию, усилить их оборону» [11].
На саммите «союзники также подтвердили обязательства по поддержке территориальной целостности, независимости и суверенитета Армении, Азербайджана, Грузии и Республики Молдова» [5]. На Грузию и Молдавию, наряду с Иорданией, распространена натовская Инициатива в области потенциала обороны и безопасности, учреждённая для поддержки государств-партнёров и усиления кризисного предупреждения. Саммит отметил существенный прогресс Грузии в контексте бухарестских решений 2008 г. о том, что «Грузия станет членом НАТО», подтвердил «все элементы этого решения» и наметил меры по содействию продвижения Грузии к членству в альянсе [5].
На заседании комиссии НАТО -Грузия была подтверждена и поддержка усилий Грузии по дальнейшей модернизации её обороны и сил безопасности - чтобы помочь «Грузии приблизиться к членству в НАТО». Североатлантический союз направ-
14 Комментарий МИД России в связи с саммитом НАТО в Уэльсе, 5 сентября 2014 г. // URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/8aa6d005cdff4b79432569e70041fdc5/ 44257b 100055eea844257d4a004d4a54!0penD0cument
ляет группу экспертов, которые будут консультировать грузинские власти в области военных реформ, а в Тбилиси создаётся совместный учебный центр НАТО - Грузия [5].
Предельно жёсткие взаимные оценки Россией и НАТО не только разногласий (которые прежде, после грузинского кризиса, было решено не драматизировать и развивать конструктивное сотрудничество) и даже не только «непартнёрского поведения», но и самой «политической сущности» бывших партнёров могут означать переход точки невозврата. Подтверждённые в Уэльсе ориентиры НАТО на сдерживание России, вне зависимости от обоснованности или нет обоюдных оценок, рассматриваются в России в категориях новой, а скорее неоконченной, холодной войны.
Тезис, высказанный российским вице-премьером Д.Рогозиным в отношении американской ПРО о том, что главный ответ на неучёт российских озабоченностей должен быть военно-техническим, фактически признаётся доказанным. И если Москва ввела ответные ограничения на санкции ЕС, то на военно-политическое переформатирование НАТО под «российскую угрозу» Москва, конечно, ответит пересмотром своих оборонных программ и планов. Такая конфронтационная логика объективно меняет вектор европейского развития и заставляет задуматься не о возвращении к сотрудничеству, а о минимизации взаимных ущербов и
поддержании стабильности на основе военно-политического баланса.
Политика НАТО, которая «диктуется Вашингтоном и "ястребами" в некоторых европейских столицах, стремилась и стремится к доминированию в военной сфере в Европе» [14], требует от России поиска «адекватных ответов».
Валлийские договорённости по Афганистану, в отличие от реагирования на новые вызовы со стороны России, ожидаемо так и на стали какой-то новой «афганской стратегией». В Декларации по Афганистану, принятой НАТО совместно с партнёрами по МССБ, подчёркивается «решимость обеспечить условия, чтобы мы (НАТО. - Авт..) никогда больше не столкнулись с угрозой террористов с территории Афганистана», и фактически лишь подтверждаются прежние решения Лиссабонского и Чикагского саммитов продолжать вовлечённость в Афганистан и после прекращения военной операции [15].
В краткосрочной перспективе это будет новая миссия НАТО (с партнёрами) - Решительная поддержка, направленная на содействие становлению афганских национальных сил безопасности (ANSF).
В среднесрочной - финансовая поддержка ANSF, ориентированная на достижение их полного самообеспечения не позднее 2024 г.
В долгосрочном плане НАТО по-прежнему планирует развивать отношения с Афганистаном на основе согласованной в Лиссабоне в 2010 г.
15 Wales Summit Declaration on Afghanistan / / URL: https://www.gov.uk/government/ publications/wales-summit-declaration-on-afghanistan/wales-summit-declaration-on-afghanistan
Программы устойчивого партнёрства с одним лишь дополнением -возможным подписанием, когда и если это окажется возможным, Индивидуальной программы сотрудничества.
Россия хоть и признаёт вклад МССБ в стабилизацию обстановки в Афганистане, тем не менее по-прежнему считает их вывод «поспешным и мотивированным скорее политическими соображениями», что обусловливает деградацию ситуации в стране, включая ослабление правительственного контроля и усиление позиций талибов. «Задачи, которые НАТО ставила перед собой, прежде всего в плане стабилизации страны, так и не решены» [16]. По мере сокращения МССБ ситуация в стране ухудшается: правительство теряет контроль над некоторыми провинциями, талибы наращивают боевой потенциал, катастрофически растёт производство наркотиков и наркотрафик.
Россия предупреждает НАТО о недопустимости выхода за рамки согласованного с афганскими властями мандата «с иными целями». Поскольку МССБ действовали по Резолюции № 1386 Совета Безопасности ООН, Россия ожидала от альянса, что в конце 2014 г. он отчитается перед Советом Безопасности о выполнении мандата.
В.Чуркин, Постоянный представитель России при Организации Объединённых Наций, ещё раз,
31 декабря 2014, в преддверии окончания миссии МССБ подтвердил эту позицию. Для сохранения надёжной правовой основы дальнейшего присутствия сил НАТО в Афганистане в форме новой учебно-тренировочной миссии необходимо принять новую резолюцию. По словам В.Чуркина, остаётся много вопросов и неясностей:
- относительно дальнейшего формата американского оперативного присутствия в Афганистане, включая вопрос о возможности проведения военных операций;
- о потенциальной роли НАТО в этом контексте, возможностях пролонгации деятельности альянса в подготовке и поддержке афганских сил;
- о предоставлении НАТО периодических отчётов в ООН относительно выполнения нового мандата в Афганистане (Россия считает это непременным условием).
НАТО объявила свою миссию небоевой, намерена отправить в Афганистан до 12 тыс. советников и инструкторов, что вызовет, по свидетельству В.Чуркина, дополнительные вопросы в работе над резолюцией ООН [17].
НАТО, со своей стороны, считает выход на такую резолюцию в идеале возможным, но отнюдь не обязательным условием развёртывания миссии «Решительная поддержка», поскольку для неё существуют иные правовые рамки - соглашения США
16 Интервью Постоянного представителя России при НАТО А.В.Грушко агентству «Интерфакс». 2014. 28 августа // URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/ 8aa6d005cdff4b79432569e70041fdc5/44257b100055eea844257d42004d076f!OpenDocument
17 В.Чуркин: СБ ООН столкнулся с рядом вопросов в резолюции по Афганистану / / МИА «Россия сегодня». 2014. 4 декабря // URL: http://ria.rU/world/20141204/1036473672.html# 14244392705254&message=resize&relto=login&action=removeClass&value=registration
и НАТО с Правительством Афганистана. Российская сторона согласна, что «американская операция в Афганистане на основе их двусторонних договорённостей не охвачена договорённостями между НАТО и Афганистаном, и поэтому не будет отражена в этой возможной резолюции СБ», но полагает обязательным зафиксировать роль НАТО [17].
Такое принципиальное несовпадение позиций, причём в кардинально изменившемся контексте российско-натовских отношений, может привести к крайне негативным последствиям.
Вполне вероятно, что Россия и НАТО не смогут (или даже не захотят) договориться по новой «афганской» резолюции. В результате Афганистан из поля сотрудничества Совета Россия - НАТО (СРН) переместится в область острых политических разногласий и соперничества. Повестка практического взаимодействия России и НАТО окажется, по существу, закрытой, а перспективы реанимации СРН близкими к нулевой отметке. Афганские вызовы безопасности возрастут, а возможности международного противодействия существенно снизятся.
Поэтому, несмотря на очевидные препятствия, России и НАТО стоило бы приложить обоюдные усилия для выработки новой резолюции ООН. В результате удалось бы сохранить урегулирование в Афганистане в контексте международного сотрудничества и одновременно создать площадку для диалога и взаимодействия в условиях нынешнего острого кризиса взаимоотношений. Это позволило бы относительно снизить
военно-политическую составляющую нынешнего кризиса европейской системы безопасности, избежать дальнейшей эскалации конфликта на Украине на основе плана мирного урегулирования.
Вместе с тем даже эту программу-минимум (которая на среднесрочную перспективу, по существу, является и программой-максимум) невозможно решить без одновременного прогресса по всем её измерениям:
- внутриукраинского урегулирования (как базового условия);
- российско-украинской нормализации (о перспективе какого-либо двустороннего системного партнёрства думать по крайней мере преждевременно);
- восстановления в этом контексте конструктивного взаимодействия между Россией и Западом, отталкиваясь от общей заинтересованности в преодолении украинского кризиса и сохранении от окончательного разрушения структур диалога и сотрудничества, взломанных кризисом.
Однако решение НАТО сохранить СРН в качестве «канала коммуникаций» и ответная российская заинтересованность пока не дают ответа на вопрос, какая, собственно, конструктивная повестка может вновь объединить нынешних оппонентов за круглым столом. Тем более если, как заявляет А.Вершбоу, «мы (США/ НАТО. - Авт..) будем ожидать, когда более просвещённое руководство в Москве позволит нам восстановить истинное стратегическое партнёрство с Россией, которое мы желаем» [5], а Москва, по словам А.Груш-ко, после саммита в Уэльсе не видит
«темы, которую мы могли бы обсуждать» [18].
При этом «другие» вызовы, прежде всего исламский экстремизм и формирование им широкого «террористического фронта», объективно остаются и для них, и для международной безопасности важнейшими. И если НАТО не готова в отношениях с Россией поступаться ценностями, на которых основано евроатлан-тическое сообщество, то готов ли Запад отказаться от совместной с Россией борьбы против глобальных вызовов, несущих в себе цивилиза-ционные угрозы, угрозы самой идее «Большой Европы» и сообщества безопасности от Ванкувера до Владивостока?
Россия уже заявила с трибуны ООН о готовности войти в международную коалицию по борьбе с группировкой «Исламское государство» (ИГИЛ) и участвовать в патрулировании в Средиземном море, если Сов-без ООН примет соответствующие
решения [19]. Однако Евроатланти-ка, хотя объективно и заинтересованная в российской поддержке и деятельном участии в борьбе с ИГИЛ и другими общими вызовами, пока никак не может подтвердить необходимость восстановления «общего фронта», связав себя трансатлантическими обязательствами санкцион-ного наказания России.
В результате выигрывают исламские экстремисты, а продолжающаяся российско-западная игра с нулевой суммой грозит общим дефолтом, неконтролируемым нарастанием вызовов европейской безопасности.
Министр иностранных дел РФ С.Лавров назвал такое развитие событий «накоплением хаоса» [20]. Вопрос в том, до какого предела его накопленная энергия и сопутствующие риски будут рассматриваться глобальными игроками как контролируемые или даже оставляющие простор для геополитических игр в «управляемый хаос».
Примечания
«Возможно, нам придётся пересмотреть всю свою стратегию». Блицинтервью / / Коммерсантъ, 2014. № 49. 25 марта.
Выступление и ответы на вопросы министра иностранных дел России С.В.Лаврова на открытой лекции по актуальным вопросам внешней политики Российской Федерации. Москва. 2014. 20 октября // URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/ B67488BB3E659D8444257D77004CCED0
Екатерина Забродина. Россия присоединится к операции против ИГИЛ? // РГ. 2015. 20 февраля // URL: http://www.rg.ru/gazeta/2015/02/20.html
18 http://pressria.ru/pressclub/20140912/949536565.html
19 Забродина Е. Россия присоединится к операции против ИГИЛ? // РГ. 2015. 20 февраля // URL: http://www.rg.ru/gazeta/2015/02/20.html
20 Выступление и ответы на вопросы министра иностранных дел России С.В.Лаврова на открытой лекции по актуальным вопросам внешней политики Российской Федерации. Москва. 2014. 20 октября. 2432-20-10-2014 // URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/ newsline/B67488BB3E659D8444257D77004CCED0
Интервью Постоянного представителя России при НАТО А.В.Грушко агентству «Интерфакс». 2014. 28 августа // URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/ 8aa6d005cf4b79432569e70041fdc5/44257b100055eea844257d42004d076f!GpenDocument Интервью Постоянного представителя Российской Федерации при НАТО А.В.Грушко «Независимой газете». 2013. 3 декабря // МИД РФ // URL: http://www.mid.ru/ BDOMP/Ns-dos.nsf/arh/5044C1F81E0DC97844257C38002245E3?OpenDocument Комментарий МИД России в связи с саммитом НАТО в Уэльсе, 5 сентября 2014 г. // URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/8aa6d005cdff4b79432569e70041fdc5/ 44257b 100055eea844257d4a004d4a54»penDocument Министры обороны договариваются об укреплении обороны НАТО и создании Объединённой оперативной группы повышенной готовности. 2015. 5 февраля // URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/news_117188.htm Обвинения России: расставим точки над «и» // URL: http://www.nato.int/cps/en/
natolive / opinions_ 109185.htm В.Чуркин: СБ ООН столкнулся с рядом вопросов в резолюции по Афганистану / / МИА «Россия сегодня», 4 декабря 2014 г. // URL: http://ria.ru/world/20141204/1036473672. html#14244392705254&message=resize&relto=logm&action=removeClass&value=registration 10 years after NATO Membership - Defence Cooperation between Denmark and Lithuania, Latvia and Estonia. Speech by NATO Deputy Secretary General Alexander Vershbow at the Royal Danish Defence College in Copenhagen, Denmark // URL: http://www.nato.int/ cps/en/natolive/opinions_ 109024. htm Active Engagement, Modern Defence. Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. adopted by Heads of State and Government in Lisbon // URL: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_ 68580.htm
Doorstep statement by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the start of the meetings of NATO Defence Ministers. 2015. 5 Feb. // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/ opinions_117173.htm
Fact Sheet: European Reassurance Initiative and Other U.S. Efforts in Support of NATO Allies and Partners // URL: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/06/03/ fact-sheet-european-reassurance-initiative-and-other-us-efforts-support-Lindley-French J. Special Summit Series: The United Kingdom and NATO / Atlantic Council. 2014. August 11 // URL: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/natosource/special-summit-series-the-united-kingdom-and-nato Remarks by President Obama to the people of Estonia. Tallinn, Estonia. September 3, 2014 / The White House. Office of the Press Secretary / / URL: http://iipdigital. usembassy.gov/ st/english/texttrans/2014/09/20140903307451.html#axzz3DSUEkdmS Statement by the NATO Defence Ministers on the Readiness Action Plan. 2015. 5 Feb. // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_117222.htm?selectedLocale=en Wales Summit Declaration on Afghanistan // URL: https://www.gov.uk/government/ publications/wales-summit-declaration-on-afghanistan/wales-summit-declaration-on-afghanistan
Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales / / URL: http://www.nato.int/cps/ru/ natohq/official_texts_ 112964.htm?selectedLocale=en Wales Summit: the rollout of NATO 4.0. Remarks by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the NATO Future Leaders Summit, Cardiff -5 September 2014 // URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_112977.htm URL: http://pressria.ru/pressclub/20140912/949536565.html
URL: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/natosource/special-summit-series-the-united-kingdom-and-nato
