Саммит нато в Уэльсе: конец истории отсрочен Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

сентябрь 2014 г.

Выпуск 34(50)

Дмитрий Данилов,

заведующий Отделом европейской безопасности, Институт Европы РАН

САММИТ НАТО В УЭЛЬСЕ: КОНЕЦ ИСТОРИИ ОТСРОЧЕН

Выбор пути: НАТО в тумане

Когда Генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен в ноябре 2013 г. объявил, что очередной саммит Альянса состоится 4-5 сентября 2014 г. в Южном Уэльсе, была подчеркнута не только его важность, но и то, что лидерам стран-участниц предстояло определить будущее Североатлантического союза после завершения к 2015 г. самой крупной в его истории операции - в Афганистане. В этом контексте перед НАТО встал целый комплекс взаимосвязанных проблем внутренней трансформации, определения будущих приоритетов и ключевых направлений военно-политической активности. Конечно, принципиально важно было продемонстрировать успешность миссии Альянса в Афганистане, особенно на завершающем этапе операции международных сил содействия безопасности (МССБ), возглавляемых НАТО. И не только для внешних партнеров и мирового сообщества, но и для самих государств-членов, для внутренней консолидации Альянса.

Необходимо было также провести тщательную и всестороннюю оценку уроков афганской миссии и ее результатов - как накопленного опыта и потенциала, так и проявившихся проблем и разного рода дефицитов. С учетом такого анализа НАТО предстояло определить свою потенциальную роль на афганском треке после вывода сил МССБ, но главное - утвердить перспективные направления и параметры институциональной и оперативной перестройки Альянса. Причем речь шла не столько о традиционной оптимизации натовской машины и ее механизмов, сколько о поиске ответа на ключевой вопрос - куда, на какие задачи перенацелить активность после выхода из Афганистана. Сформулированная А. Фог Расмуссеном для Уэльского саммита цель - «модернизация Альянса, чтобы он оставался сильным, гибким и готовым к любым вызовам безопасности» - была слишком общей и неопределенной. И именно потому, что НАТО оказалась на перепутье, перед крайне сложной дилеммой выбора будущего пути. Уэльс, по существу, стал своего рода транзитным пунктом, где 28 стран-участниц должны были совместно решить, куда и как двигаться дальше, как сохранить накопленный потенциал: политический, оперативный, военно-технический.

Договориться об этом было крайне сложно, несмотря на, казалось бы, уже созданную общую платформу - Стратегическую концепцию НАТО, принятую в ноябре 2010 г. на саммите в Лиссабоне. Ведь она отражает вовсе не единое видение будущего, а достигнутый на том этапе компромисс. Прежде всего, между теми, кто

продолжал настаивать на усилении центральной функции - коллективной обороны (и вследствие ее наличия, т.е. «защиты», вступил в НАТО), и теми, кто, напротив, считал необходимым сосредоточиться на парировании нетрадиционных, неконвенциональных угроз и вызовов и развивать сотрудничество с Россией.

Таким образом, саммит в Уэльсе должен был найти алгоритм решения всех трех основных задач, определенных НАТО в Стратегической концепции 2010 г., -коллективная оборона, кризисное реагирование и безопасность на основе сотрудничества1, в которых появилось слишком много неизвестных и переменных величин, а также ограничений.

НАТО идет на Восток

НАТО изначально осудила «незаконную аннексию Крыма» и «агрессию России против Украины»2. На саммите лидеры Альянса подтвердили, что «осуждают самым решительным образом усиливающееся незаконное военное вмешательство России в Украине и требуют, чтобы Россия прекратила свои действия и вывела свои войска из Украины и с украинских границ»3. Это коренным образом изменило не только повестку Уэльского саммита, добавив в нее «еще одну» серьезную проблему, но и долгосрочную повестку НАТО.

В результате саммит, который должен был пройти под знаком выхода из Афганистана, по существу стал ответом на «российский вызов». Страны - участницы НАТО в итоговой декларации констатировали, что в евро-атлантической безопасности наступил «поворотный момент», поскольку «агрессивные действия России против Украины стали фундаментальным вызовом нашему евро-атлантическому видению Европы -единой, свободной и мирной». Показательно, что другие угрозы и вызовы Евро-Атлантике (и международной безопасности), которые прежде считались основными - растущая нестабильность южного окружения от Ближнего Востока до Северной Африки, «транс-

1 Active Engagement, Modern Defence. Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. adopted by Heads of State and Government in Lisbon (http://www.nato.int/ cps/en/natolive/official_texts_68580.htm).

2 Обвинения России: расставим точки над «и» (http://www. nato. int/cps/en/natolive/opinions_109185.htm).

3 Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales (http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_112964.htm7selected Locale=en).

Выпуск 34(50)

сентябрь 2014 г.

национальные многомерные угрозы», - в документе сопровождаются словом «также»1.

Сдерживание России стало главным ориентиром для пост-афганского будущего НАТО. Прежде всего, лидеры Альянса согласились с тем, что изменившаяся ситуация требует вернуться к истокам - обеспечить, в первую очередь, коллективную оборону. НАТО исходит из того, что «аннексия Крыма» и «продолжающаяся» российская интервенция на востоке Украины «создают новую, дестабилизирующую стратегическую реаль-ность»2. Поэтому принятый План действий по готовности НАТО - ПДГН (NATO Readiness Action Plan) отвечает на «изменения среды безопасности на границах НАТО» и на «вызовы, порожденные Россией, и их стратегические последствия»3. С оговоркой, что План «также» учитывает риски и угрозы с южного направления и «также» усиливает потенциал кризисного реагирования. ПДГН включает два главных элемента - обеспечение гарантий безопасности НАТО и стратегическую адаптацию военной машины Альянса. Гарантии безопасности подразумевают постоянное присутствие триады вооруженных сил (ВВС, ВМС, СВ) и существенную военную активность НАТО в ее восточной зоне - на ротационной основе. Речь идет о формировании структур и сил сдерживания на восточных рубежах Альянса, гибких и способных к наращиванию, т.е. фактически о возврате НАТО к концепции передового присутствия. Планируется увеличить боеготовность Сил быстрого реагирования НАТО и усилить их так называемым «наконечником копья» - объединенными оперативно-тактическими группами особой готовности (VJTF).

Ясно, что эта «адаптация» также подразумевает наращивание военных приготовлений на востоке Альянса. Там на ротационной основе будут сформированы командно-штабные структуры для планирования и проведения подготовки по сценариям «коллективной обороны» и, при необходимости, для обеспечения наращивания сил; будет создаваться соответствующая инфраструктура, склады военного оборудования и тылового обеспечения, специальные военные базы. Если в Стратегической концепции указывается, что «угроза нападения обычных вооруженных сил на территорию НАТО мала», то решения валлийского саммита, напротив, нацелены на трансформацию для «сдерживания агрессии против союзников по НАТО и демонстрации готовности защитить территорию НАТО»4. Будет развернута новая программа учений, более масштабных и интенсивных, сфокусированная на миссии коллективной обороны, включая комплексное реагирование на сложные сценарии гражданско-военных конфликтов («украинского типа»). Акцент делается на необходимости отвечать на так называемые «гибридные военные угрозы», включающие явные и скрытые военные, военизированные и гражданские составляющие, по-

1 Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales. (http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_112964.htm7selected Locale=en).

2 Wales Summit: the rollout of NATO 4.0. Remarks by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the NATO Future Leaders Summit, Cardiff - 5 September 2014. (http://www.nato.int/ cps/en/natohq/opinions_112977.htm).

3 Wales Summit Declaration.

4 Wales Summit Declaration.

скольку на Украине «российские руководители использовали и обычную военную силу, и гибридные средства, в комбинации с продуманной пропагандистской кампанией, в попытке установить сферу влияния на пространстве, которое они называют своим «ближним зарубежьем»5.

Утвержденная Концепция структурообразующих наций НАТО (NATO Framework Nations Concept) нацелена на формирование группами стран - участниц многонациональных сил и средств под руководством одной из них для действий прежде всего на европейском ТВД. Уже объявлено о создании трех таких оперативных групп (под руководством Германии, Великобритании и Италии). Два государства Альянса заявили о намерении учредить Совместные многоцелевые экспедиционные силы.

Вашингтон готов платить за подобную реконфигурацию НАТО. В преддверии саммита Обама обнародовал американскую Инициативу по укреплению гарантий в Европе («European Reassurance Initiative») и запросил у Конгресса в следующем году 1 млрд долл. -на укрепление американского присутствия в Европе, «особенно в Центральной и Восточной», чтобы ясно продемонстрировать «поддержку союзникам, которые внесли решительный и мужественный вклад в операции НАТО в Афганистане и в других местах и которые теперь глубоко озабочены» аннексией Крыма и иными провокационными действиями на Украине6. Мотивация Вашингтона отнюдь не сводится к благородному желанию отблагодарить партнеров в трудный час. Да и вряд ли угроза со стороны России в контексте украинского кризиса реально возросла в военно-политическом плане. Зато военный ответ НАТО на геополитические изменения в Европе позволяет сформировать новую политическую реальность и существенным образом изменить расклад сил внутри Европы, в американо-европейских отношениях, в других регионах. Европа, в свое время не решившаяся разменять сотрудничество с Россией на интеграцию Грузии и Украины в НАТО, теперь вновь вернулась в русло американской стратегии освоения постсоветского пространства, в том числе и через политику «открытых дверей».

США оплачивают свои интересы в Европе и место лидера в НАТО. На протяжении последних двух-трех лет и особенно в период подготовки к Уэльсу Вашингтон оказывал нарастающее давление на союзников, чтобы они увеличили вклад в коллективную оборону и безопасность. Характерно, что Генсек НАТО обосновывает необходимость больших расходов на оборону относительным отставанием от России, которая повысила свой оборонный бюджет за последние пять лет на 50%, тогда как страны НАТО снизили их на 20%. Т.е. Россия рассматривается уже не как партнер, а как оппонент, которому необходимо противостоять, наращивая оборонный потенциал.

Несмотря на «понимание», подавляющее большинство европейских стран так и не смогли увеличить

5 Wales Summit: the rollout of NATO 4.0. Remarks by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the NATO Future Leaders Summit, Cardiff - 5 September 2014 (http://www.nato.int/ cps/en/natohq/opinions_112977.htm).

6 Fact Sheet: European Reassurance Initiative and Other U.S. Efforts in Support of NATO Allies and Partners (http://www.whitehouse. gov/the-press-office/2014/06/03/fact-sheet-european- reassurance-initiative-and-other-us-efforts-support-).

сентябрь 2014 г.

Выпуск 34(50)

военные расходы до 2% от ВВП, как было решено в НАТО. На фоне возвращения США в Европу, укрепления их гарантий и присутствия европейские союзники должны были принять на себя соответствующие обязательства, которые теперь трактуются как необходимый вклад в оборону европейских границ НАТО1. Эти обязательства были приняты в Уэльсе. Те страны, которые уже вышли на двухпроцентный уровень (Британия, Греция и Эстония), обязуются его поддерживать, а остальные - не снижать военные расходы в реальном выражении и достичь двухпроцентного показателя в течение десятилетия. Обзор выполнения принятых обязательств будет проводиться ежегодно, т. е. странам-участницам предстоит проходить процедуру коллективной аттестации своих финансовых усилий, направленных на укрепление европейской обороны. Это станет и одним из тестов для американо-европейских отношений и отношений между США и отдельными странами - участницами НАТО. Для многих из них выйти на двухпроцентный уровень крайне сложно (если вообще возможно), но и не двигаться в этом направлении теперь весьма проблематично с точки зрения отношений с партнерами. Однако 10-летний срок выполнения обязательств все же позволяет проявлять достаточную гибкость, и нет абсолютно никакой уверенности, что взятые в Уэльсе обязательства удержатся в течение этого срока, и этот момент останется раздражителем и в рамках Альянса, и в европейско-американских отношениях.

НАТО - Россия: Точка невозврата?

Итак, до украинского кризиса «постафганские» дилеммы считались ключевыми для будущего НАТО и центральными в повестке Уэльского саммита. Что делать с Афганистаном, с которым ничего поделать так и не удалось, куда перенацелить усилия после «главной» миссии? - ответов, по существу, не было, и это угрожало НАТО внутренней эрозией, включая ослабление трансатлантической связки, потерю заинтересованных партнеров, деградацию оперативного потенциала, размыванием позитивного имиджа. Но в контексте беспрецедентного в новейшей истории Европы украинского кризиса Альянс получил возможность относительно снизить профиль афганского вопроса, выведя на первый план российскую угрозу в качестве ориентира для необходимого постафганского переформатирования НАТО.

Именно так Москва оценила основные итоги валлийского саммита: «На саммите была взята линия на продвижение инфраструктуры НАТО «на Восток, и украинский кризис стал лишь поводом для начала их реализации». Если НАТО возлагает на Россию всю ответственность за разрушение фундамента сотрудничества, Москва подчеркивает обоснованность своих прежних озабоченностей: «Альянс, созданный в эпоху холодной войны как военно-политическая организация, в принци-

1 По словам Филипа Хэммонда, британского министра обороны, а с 15 июля 2014 г. министра иностранных дел, «действия России стали для стран НАТО суровым напоминанием, что свобода зависит от готовности инвестировать в оборону. Мы не можем ожидать, чтобы все эти инвестиции шли от Соединенных Штатов» (Ийр^^и^.аНапйссоипсП. ог^Ь^8/па1о8оигсе/8рес1а1-8иттй-8епе8-Ше-иш1е^к^^т-ап^па1о).

пе не способен изменить свой генетический код»2. На особую, принципиальную озабоченность Москвы расширением НАТО на Восток Альянс отвечает обвинением в «прямой военной интервенции в Украину» и углублением Особого партнерства с Украиной по всем линиям для укрепления ее способности обеспечивать собственную безопасность»3 (читай - от российской угрозы). Акцентированная констатация неизменности политики «открытых дверей» НАТО также имеет антироссийский контекст. Лидеры НАТО озабочены линией России в отношении Грузии и Молдовы и намерены укреплять безопасность стран Черноморского региона и увеличивать там военное присутствие.

Б. Обама прибыл в Уэльс с пониманием того, что НАТО наряду с поддержкой Украины должна «сделать больше, чтобы помочь другим партнерам, включая Грузию и Молдову, усилить их оборону»4. «Союзники также подтвердили обязательства по поддержке территориальной целостности, независимости и суверенитета Армении, Азербайджана, Грузии и Республики Молдова»5. На Грузию и Молдову наряду с Иорданией распространена натовская Инициатива в области потенциала обороны и безопасности, учрежденная для поддержки государств-партнеров и усиления кризисного предупреждения. Саммит также отметил существенный прогресс Грузии в контексте бухарестских решений 2008 г. о том, что «Грузия станет членом НАТО», подтвердил «все элементы этого решения», наметив меры по продвижению Грузии к членству в Альянсе6.

Предельно жесткие взаимные оценки Россией и НАТО не только разногласий (которые после грузинского кризиса было решено не драматизировать, развивая конструктивное сотрудничество), и даже не только «непартнерского поведения», но самой «политической сущности» бывших партнеров по существу означают переход точки невозврата. Подтвержденные в Уэльсе ориентиры НАТО на сдерживание России, вне зависимости от степени обоснованности обоюдных оценок, рассматриваются в России в категориях новой, а скорее, не оконченной холодной войны. Признается доказанным тезис о том, что главный ответ на неучет российских озабоченностей должен быть военно-техническим. И если Москва ввела ответные ограничения на санкции ЕС, то на военно-политическое переформатирование НАТО под «российскую угрозу» Москва, конечно, ответит пересмотром своих оборонных программ и планов. Такая конфронтационная логика объективно меняет вектор европейского развития и заставляет задумываться не о восстановлении сотрудничества, а о минимизации взаимных ущербов и поддержании стабильности на основе военно-политических балансов. Политика НАТО, которая, по мнению Москвы «диктуется Вашингтоном и "яс-

2 Комментарий МИД России в связи с саммитом НАТО в Уэльсе, 5 сентября 2014 г. 2059-05-09-2014 (http://www.mid.ru/bdomp/ ns-dos.nsf/8aa6d005cdff4b79432569e70041fdc5/44257b100055eea844257d4a 004d4a54!OpenDocument).

3 Wales Summit Declaration.

4 Remarks by President Obama to the people of Estonia. Tallinn, Estonia, September 3, 2014 / The White House. Office of the Press Secretary. (http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/09/20140903307451. html#axzz3DSUEkdmS).

5 Wales Summit Declaration.

6 Wales Summit Declaration.

Выпуск 34(50)

сентябрь 2014 г.

требами" в некоторых европейских столицах, направлена на доминирование в военной сфере в Европе»1 и требует от нее поиска «адекватных ответов».

Валлийские договоренности по Афганистану, в отличие от реагирования на новые вызовы со стороны России, ожидаемо, так и на стали какой-то новой «афганской стратегией». В Декларации по Афганистану, принятой НАТО совместно с партнерами по МССБ, подчеркивается «решимость обеспечить, чтобы мы [НАТО. - Авт.] никогда больше не столкнулись с угрозой террористов с территории Афганистана» и фактически лишь подтверждаются прежние решения Лиссабонского и Чикагского саммитов продолжить вовлеченность в Афганистан и после прекращения военной операции2. В краткосрочной перспективе НАТО планирует новую миссию «Решительная Поддержка» для содействия становлению афганских национальных сил безопасности (АНСБ), в среднесрочной - финансовую поддержку последних с ориентиром на их полное самообеспечение к 2024 г. В долгосрочном плане НАТО по-прежнему будет развивать отношения с Афганистаном в рамках согласованной в Лиссабоне в 2010 г. Программы устойчивого партнерства, которая может быть дополнена подписанием, когда и если это окажется возможным, Индивидуальной программы сотрудничества.

Россия, хотя и признает вклад МССБ в стабилизацию в Афганистане, тем не менее, по-прежнему считает их вывод «поспешным и мотивированным, скорее, политическими соображениями», что обусловливает деградацию ситуацию в стране, включая ослабление правительственного контроля и усиление позиций талибов, «катастрофический» рост производства наркотиков и наркотрафика. «Задачи, которые НАТО ставила перед собой, прежде всего, в плане стабилизации страны, так и

3

не решены» .

Москва предупреждает НАТО о недопустимости выхода за рамки согласованного с афганскими властями мандата «с иными целями». Поскольку МССБ действовали согласно резолюции 1386 СБ ООН, Россия ожидает от Альянса, что в конце 2014 г. он отчитается перед Советом Безопасности о выполнении мандата и признает необходимость новой резолюции для своей новой учебно-тренировочной миссии. НАТО, со своей стороны, считает выход на такую резолюцию возможной «в идеале», но отнюдь не обязательной для развертывания миссии «Решительная Поддержка», для которой существуют иные правовые рамки - соглашения США и НАТО с Правительством Афганистана.

Такое принципиальное несовпадение позиций, причем в кардинально изменившемся контексте российско-натовских отношений, может привести к крайне негативным последствиям. Вполне вероятно, Россия и НАТО не смогут (или даже не захотят) договориться по новой «афганской» резолюции. В результате Афганистан из поля сотрудничества СРН переместится в область острых политических разногласий и соперничества. Повестка практического взаимодействия России и НАТО, во многом «заточенная» под Афганистан, окажется по существу закрытой, а перспективы реанимации СРН - близкими к нулевой отметке. Афганские вызовы безопасности возрастут, а возможности международного противодействия существенно снизятся.

Поэтому, несмотря на очевидные препятствия, России и НАТО стоило бы приложить обоюдные усилия для выработки новой резолюции ООН. В результате удалось бы сохранить афганское урегулирование в контексте международного сотрудничества, и одновременно создать площадку для диалога и взаимодействия в условиях нынешнего острого кризиса взаимоотношений, снизив градус его военно-политического накала. Однако решение НАТО сохранить СРН в качестве «канала коммуникаций» и ответная российская заинтересованность пока не дают ответа на вопрос, какая, собственно, конструктивная повестка может вновь объединить нынешних оппонентов. Тем более, если, как заявляет А. Вер-шбоу, «мы [США/НАТО. - Авт.] будем ждать то время, когда более просвещенное руководство в Москве позволит нам восстановить истинное стратегическое партнерство с Россией»4; а Москва, по словам А. Грушко, после саммита в Уэльсе не видит «темы, которую мы могли бы обсуждать»5. При этом «другие» вызовы, прежде всего, исламский экстремизм и формирование им широкого «террористического фронта», объективно остаются важнейшими. НАТО заявляет, что не готова в отношениях с Россией поступаться основополагающими ценностями, но готов ли Запад жертвовать ими, отказываясь от совместной с Россией борьбы против глобальных вызовов, несущих в себе цивилизационные угрозы, угрозы самой идее Большой Европы и широкого евро-атлантического сообщества безопасности?

1 Комментарий МИД России в связи с саммитом НАТО в Уэльсе.

2 Wales Summit Declaration on Afghanistan. (https://www.gov.uk/ government/publications/wales-summit-declaration-on-afghanistan/wales-summit-declaration-on-afghanistan).

3 Интервью Постоянного представителя России при НАТО

А.В. Грушко агентству «Интерфакс», 28 августа 2014 года. 1996-28-08-2014

(http://www.mid.ru/bdomp/ns-dos.nsf/8aa6d005cdff4b79432569e70041fdc5/ 44257b100055eea844257d42004d076f!0pen Document).

4 Wales Summit: the rollout of NATO 4.0. Remarks by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the NATO Future Leaders Summit, Cardiff - 5 September 2014 (http://www.nato.int/ cps/en/natohq/opinions_112977.htm).

5 http://pressria.ru/pressclub/20140912/949536565.html