CC BY
84П.С. Гуляева
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ РОССИИ И США
Тайна как социальное явление сопровождала человечество с того момента, как его выживание и благополучие стали зависеть от качеств и свойств занимаемой государством территории. Первыми разновидностями государственной тайны стали сведения военного характера, а также тайны, связанные с отправлением религиозного культа. Развитие института государства не только нормативно закрепило их, но и придало таким тайнам новое содержание.
Законодательство России и США в области государственной тайны существенно изменилось за последнее время. В середине XX в. оба государства использовали похожие методы защиты тайны, что было обусловлено ходом «холодной войны». Это:
- защита исключительно на подзаконном уровне;
- использование системы перечней, позволяющей произвольно засекречивать информацию;
- использование государственной тайны для решения вопросов, связанных с конкуренцией с другими государствами (государства старались засекретить как можно больше информации просто на всякий случай);
- отсутствие реальной возможности проверять деятельность государственных органов и действие правовых механизмов.
Подзаконное регулирование государственной тайны в совокупности с обстановкой секретности и борьбы за мировое лидерство способствовали формированию системы норм, противоречащих закону и здравому смыслу.
В России переход к принципам законности и открытости информации был связан с принятием Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» и изменением всей системы тайнообразования в соответствии с принципами романо-германской
правовой семьи. Следующим шагом стало появление законодательства о свободе информации, в частности принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В США Закон о свободе информации от 6 сентября 1966 г. и другие акты, обязывающие государственные органы предоставлять информацию о своей деятельности, изменили систему засекречивания сведений. Однако практика реализации этого законодательства была не всегда удачной. Переломным моментом стало принятие Б. Обамой исполнительного приказа о секретной информации национальной безопасности № 13526 и утверждение Конгрессом антикризисного плана 17 февраля 2009 г. В рамках антикризисных мер было создано множество механизмов по соблюдению принципа открытости правительства. Например, был создан Комитет по ответственности государственных органов и открытости деятельности.
Институт государственной тайны стал эффективным средством защиты публичных интересов как от внешних, так и от внутренних угроз, инструментом поддержания баланса политических сил, защиты конституционного строя и сохранения государством определенных благ для своих граждан.
Правовой основой свободы информации и института государственной тайны в России является норма ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».
Правовое регулирование государственной тайны в России осуществляется на всех уровнях федерального законодательства. Законы «О государственной тайне», «О безопасности», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и указанный выше Закон о доступе к информации устанавливают основные понятия и общие положения, а также пределы вмешательства государства в частную жизнь граждан и предпринимательскую деятельность. Подзаконные акты и ведомственные перечни определяют практику реализации института государственной тайны. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы обороны и безопасности находятся в ведении Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не обладают правом первичного засекречивания.
Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется на основе Перечня сведений, составляющих государственную тайну, предусмотренного ст. 5 Закона, в соответствии с принципами законности, обоснованности и своевременности. Каждому блоку информации, подлежащей засекречиванию, присваивается определенный гриф секретности в соответствии с требованиями Закона и Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870. Законодатель не только разделяет сведения на три группы: особой важности, совершенно секретные и секретные сведения, но и конкретизирует понятие ущерба в отношении засекречиваемых сведений. Информация может быть отнесена к государственной тайне не только на основании совпадения с положением перечня, но и потому, что распространение сведений нанесет ущерб безопасности. Установлен перечень сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне.
Засекречивание осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утвержденным распоряжением Президента РФ от 16 апреля 2005 г. № 151-рп. Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений Межведомственной комиссией по защите государственной тайны по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, был сформирован Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203. Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по засекречиванию сведений, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, которые сами по себе могут составлять государственную тайну. Их практическое значение чрезвычайно велико, так как именно нормами таких перечней руководствуются должностные лица, принимая решения о засекречивании той или иной информации.
Этот механизм образует перечневую систему засекречивания. Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется на основе совокупности перечней, установленных федеральным законом, указом Президента РФ и актами федеральных органов
государственной власти. Перечень определяет группы сведений, подлежащих засекречиванию, и органы государственной власти, имеющие право их засекречивать. В данном случае ответственными лицами являются руководители уполномоченных органов государственной власти как их представители, а не как конкретные должностные лица. Перечень наделяет конкретных должностных лиц полномочиями и персональной ответственностью в сфере засекречивания.
В американском законодательстве важнейшие вопросы правового регулирования института государственной тайны отражены в статутах и актах исполнительной власти, в Конституции США этот вопрос не упоминается.
Система исполнительных приказов, регулирующая институт государственной тайны США, существует с середины XX в. и представляет собой ряд документов, последовательно сменяющих друг друга. Действующими являются самые новые нормы, но если возникают вопросы, не урегулированные ими, в качестве источника права используются предыдущие акты, учитывая стандарты и принципы самого нового законодательства. Такая ситуация может возникнуть, например, если документ засекречен на основании более раннего приказа. В данной статье рассматривается новейшая редакция исполнительного приказа от 5 января 2010 г. № 135261.
Исполнительный приказ в совокупности с предшествующими актами, а также правилами и директивами, изданными во исполнение главного документа, регулирует значительную часть правоотношений по поводу государственной тайны: определяет категории и сроки засекречивания, степени секретности; устанавливает ограничения, правила первичного, вторичного, повторного засекречивания и выполняет множество других практических задач.
Отсутствие в США конституционной защиты права на информацию означает, что деятельность органов исполнительной власти становится исключительно важной. От того, насколько продуманы и законны будут акты в этой сфере, зависит возможность защиты права на информацию при осуществлении государственными органами права на засекречивание сведений.
Действующий исполнительный приказ существенно отличается от предыдущих и от более ранней практики издания подобных документов. Отличия состоят не только в развитии юридической
1 Ее<1ега1 register. - Шаск, 2010. - Уо1. 75, N 2. - ЕО 13526 2010.
техники, последовательности и логики, но и в кардинальном изменении отношения к секретной информации. В данном акте законодатель стремится в первую очередь ограничить деятельность правоприменителя, направить его по пути развития открытого общества -не только по отношению к своим гражданам, но и к мировому сообществу.
Преамбула исполнительного приказа устанавливает следующее правило: защита принципиально важной для национальной безопасности информации и демонстрация приверженности открытому правительству путем продуманного и осторожного применения стандартов засекречивания, режима, гарантий и эффективных мер рассекречивания является исключительно значимым принципом.
По сравнению с предыдущими приказами содержательная часть Перечня сведений, составляющих государственную тайну в США, осталась почти неизменной, однако перечень стал исчерпывающим. Например, в перечне исполнительного приказа от 2 апреля 1982 г. № 12356 содержалась норма о «других категориях информации», которые определяются президентом, главами агентств или другими государственными служащими, которым в соответствии с исполнительным приказом переданы полномочия по засекречиванию сведений. Такая норма допускает произвольное засекречивание сведений. Единственным критерием значимости информации для национальной безопасности является субъективное мнение создателя секретных сведений, а не сочетание категории секретной информации и потенциального ущерба от распространения. Действующим исполнительным приказом установлено право на засекречивание, а не обязанность. Исполнительный приказ содержит требование о том, что если есть обоснованные сомнения в необходимости засекречивания, информация не должна быть засекречена. Если невозможно определить требуемый уровень секретности, должна быть присвоена меньшая из возможных степеней. Ранее использовался противоположный принцип.
Американская система отнесения сведений к государственной тайне является персонифицированной. Президент США и ряд назначаемых им должностных лиц обладают правом первичного засекречивания, которое может быть делегировано другим субъектам в соответствии с требованиями исполнительного приказа.
Помимо норм, непосредственно касающихся государственной тайны, законодательство России и США отдельно устанавливает право граждан и организаций на доступ к информации.
В России право на информацию реализовано в федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», «О коммерческой тайне» и во вступившем в силу 1 января 2010 г. Законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В США свобода информации закреплена в так называемых Sunshine Laws (дословно: «законодательство о солнечном свете») -совокупности федеральных законов и законов штатов, требующих соблюдения публичности и открытости в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Главными среди множества таких актов в США являются Закон об административной процедуре (Administrative Procedure Act), Закон о свободе информации, Закон о неприкосновенности частной жизни от 13 сентября 1976 г. и Закон об открытом обсуждении государственных вопросов от 31 декабря 1974 г.
Такое законодательство не определяет конкретных институтов, как, например, Закон «О государственной тайне», оно устанавливает обязанности государства по отношению к гражданам и организациям в процессе осуществления им своих полномочий по отнесению сведений к государственной тайне.
Значимость нормативного закрепления и создания путей реализации свободы информации сложно переоценить. Государственная тайна, являясь атрибутом власти государства, элементом суверенитета и одним из отражений его сущности, носит политический характер, содержит элемент классовости, защищая интересы определенных социальных групп или конкретного государства в целом. Свобода информации, напротив, является категорией, выражающей естественно-правовые и гуманистические ценности.
В своем конкретном выражении право на информацию ограничивает государство и обязывает его искать пути решения проблем не за счет интересов гражданского общества, а повышая эффективность своей деятельности. Например, в вопросах обеспечения национальной безопасности, установленных Стратегией национальной безопасности России до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, государственная тайна в сочетании с правом на информацию обязывает государство применять в первую очередь правовые методы, а не военные или силовые.
Свобода информации в России конституционно закреплена и обеспечивается соответствующим федеральным законодательст-
вом, в частности уже указанным Законом о доступе к информации. Хотя опыта применения подобных норм в России пока нет, можно сразу выделить ряд недостатков Закона: абстрактность норм, устанавливающих права граждан и организаций, непродуманность механизмов реализации прав, отсутствие последовательности в установлении обязанностей государственных органов.
Конституция США, в отличие от российского Основного закона, не утверждает свободу информации.
В целом подход американского законодателя достаточно противоречив. С одной стороны, правовая система США основана на идеальных представлениях о демократии и принципе первичности прав человека по отношению к публичным интересам. Защита прав и свобод человека является обязанностью государства, которое в своей деятельности ограничено Конституцией США. С другой стороны, такой порядок противоречит американской доктрине государственных действий, которая заключается в том, что Конституция обеспечивает защиту прав граждан только от действий государства. Вопрос о том, можно ли считать оспариваемые действия действиями государства, является отправным вопросом в каждом деле, связанном с конституционными правами личности. В вопросах взаимодействия с государством право на информацию является одним из ключевых.
Кроме того, доктрина главенствующего государственного интереса позволяет установить множество оснований для отказа в доступе к информации. В вопросах свободы информации приоритетом является национальная безопасность (как в США, так и в России). Однако в США главенствующий государственный интерес подвергается строгой проверке, которую осуществляет Верховный суд в отношении законодательных актов, вызывающих подозрения, т.е. ограничения права на информацию вводятся судебными органами, а не представительными.
Правовая система США допускает сохранение абстрактности норм без ущерба для гражданского общества, но принципы законодательства требуют, чтобы основные права хотя бы в самом общем виде были закреплены в Конституции США. Так, Первая поправка к Конституции США не восполняет этот пробел, что подтверждается указанным выше решением Верховного суда США.
Россия и США реализуют принципиально разные системы засекречивания сведений: перечневую и персонифицированную. Такой порядок обусловлен не только территориальными, полити-
ческими, социальными и иными характеристиками каждого государства, но и особенностями англосаксонской и романо-герман-ской правовых семей.
В российском законодательстве нормы, регулирующие отнесение сведений к государственной тайне, содержатся в различных документах разной юридической силы. Основные положения института государственной тайны устанавливаются законодательно и постоянно находятся под контролем федеральной законодательной власти. В американском законодательстве большинство норм, имеющих и практическое, и абстрактное значение, содержатся в одном подзаконном акте - исполнительном приказе Президента США № 13526. Этот акт является источником норм, аналогичных по содержанию тем, которые в России отражены в Законе «О государственной тайне», Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне, Перечне должностных лиц и организаций, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в Правилах отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности и др. Исполнительный приказ определяет не только нормы, которые в России представлены в системе перечней и ряде других подзаконных актов, но и ключевые положения, зафиксированные в федеральном законодательстве.
Система подзаконных актов в структуре американского права существует целостно. Когда это необходимо и возможно, применяются предыдущие акты и редакции. Помимо эффективной системы исполнительных приказов в совокупности с развитым законодательством о свободе информации важную балансирующую функцию выполняют судебные решения и административная юстиция.
В российской правовой системе подзаконные акты также регулярно подвергаются существенным изменениям. Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, более информативен по сравнению с перечнем Федерального закона и состоит из 113 наименований. Подзаконный перечень может и должен трансформироваться в соответствии с изменениями в структуре государственных органов. Закон, напротив, меняется редко. Последние изменения в перечень Закона «О государственной тайне» были внесены в 1997 г. В России система подзаконных актов функционирует на основе федерального закона и не может выходить за пределы регулирования, установленные им. В США подзаконные акты сами по себе являются первичным источником норм. Однако для госу-
дарственной тайны США, как и для всей системы в целом, все большее значение приобретают статуты, т.е. акты, аналогичные федеральным законам в России. По своей юридической силе и способу создания они очень похожи. В форме статутов изданы законы: о свободе информации; о неприкосновенности частной жизни; об открытом обсуждении государственных вопросов; о защите оперативной информации и доступе к засекреченной информации. Статуты устанавливают нормы, которые защищают права граждан и организаций, ограничивают деятельность администрации при засекречивании сведений.
Кроме того, подзаконные акты, казалось бы, равной юридической силы, - акты администрации, например, имеют разное значение. Как отмечает У. Бернам, иногда (в США) принимаемые в ходе административных слушаний решения обретают силу закона так же, как и судебные прецеденты. Некоторые федеральные административные ведомства осуществляют соответствующие государственные функции исключительно на основании решений, принятых по каждому конкретному вопросу1. Кроме того, в США статуты регулируют вопросы обеспечения или ограничения свободы информации, а не реализацию института государственной тайны, как в России Закон «О государственной тайне».
Совокупность сходств и различий обусловлена не только особенностями правовой системы и правовой семьи каждой страны, но и развитием самого института государственной тайны, реализацией права на информацию, утверждением их взаимосвязи. Институт государственной тайны из орудия политической конкуренции превратился в механизм защиты публичных и частных интересов. Свобода информации в свою очередь приобрела нормативное закрепление и конкретные формы выражения. Такая система стала сдерживающим фактором для государства, средством защиты открытого общества в условиях функционирования многообразной и деятельной публичной власти.
1 Бернам У. Правовая система США. - М., 2007. - С. 105.
