CC BY
239
8.3. АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВАЯ И ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ
Рыжов Роман Сергеевич, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой «Гражданских и уголовноправовых дисциплин» филиала ФГБОУ ВПО «Московский Государственный Университет Технологий и Управления им. К. Г. Разумовского» в г. Волоколамске Московской области. Докторант Кафедры «Административного права» ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина».
Аннотация: Данная статья посвящена Административноправовой и информационно-правовой характеристике ограничения доступа к информации - институту государственной тайны.
Ключевые слова: право, информация, государственная тайна, защита секретов, ограничение информации, служебная тайна, засекречивание информации, рассекречивание информации.
ADMINISTRATIVE-LEGAL AND INFORMATION-LEGAL CHARACTERISTIC OF THE INSTITUTE OF STATE SECRETS
Ryzhov Roman Sergeevich, The candidate of jurisprudence, Head of the department «Civil and Criminal Law» of branch FGBOU VPO «the Moscow State University of Technologies and Management of K. G.Razumovsky» in VofofkfamsC Moscow Region. The doctoral candidate of Chair «Administrative law» GOU VVO «Moocow state law academy named after O. E. Kutafin».
Annotation: This article is devoted to Administrative-legal and information-legal characteristic of restricting access to information -the Institute of state secrets.
Keywords: law, information, state secrets, protection of secrets, the restriction of information, official secret, secret information, the disclosure of information.
Одновременно административно-правовым и информационно-правовым институтом ограничения доступа к информации является институт государственной тайны.
В тексте Конституции Российской Федерации легализация государственной тайны осуществлена через норму, согласно которой перечень сведений, отнесенных к данной категории, определяется федеральным законом. Грамматическое истолкование ч. 4 ст. 29 Основного закона показывает, что государственная тайна является своего рода антиподом субъективному праву индивида на поиск и распространение информации, что в общем и целом верно.
Легальность института государственной тайны определяется в том числе конституционно определенной возможностью ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Нормы ч. 4 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции требуют, чтобы отношения в области государственной тайны были урегулированы на уровне федерального закона. Это является логическим развитием общего принципа, согласно которому ограничение прав и свобод в современном государстве возможно лишь актами, кото-
рые прошли через полную парламентскую процедуру рассмотрения и являются консолидированной позицией парламента и главы государства (такая консолидированная позиция характерна для отечественной конституционной модели).
Однако решение данной проблемы на законодательном уровне было достигнуто еще до принятия действующей Конституции Российской Федерации. Закон Российской Федерации «О государственной тайне» был принят 21.07.19931. Причин для того, чтобы принять данный законодательный акт на заре демократического реформирования, было довольно много. Одну из них четко и емко обозначил в свое время В.А. Рубанов:
«Действующая в стране система защиты секретов складывалась, как известно, в сложных исторических условиях. Она зародилась в трагический для советского народа период «обострения классовой борьбы», выкристаллизовалась в годы Великой Отечественной войны и укрепилась во времена войны «холодной». После косметического очищения на рубеже 50-60-х годов от наиболее одиозных и архаичных форм использования института государственной и военной тайны не по прямому назначению, а в ряде случаев и для прикрытия беззаконий, система защиты секретов, хотя по-своему и совершенствовалась, все более отставала от потребностей общественного прогресса. Ей и сегодня присущи элементы косности и нерациональности.
Определенное отчуждение института секретности от общества привело к тому, что принципы его построения и функционирования, политические, военные и экономические цели, правовые основы и организационные формы, пропорции между затратами на режимно-секретную деятельность и ее результатами не только не подвергались серьезному, объективному критическому анализу, но и не ставились публично.
Принципиальным моментом является безусловное признание необходимости и полезности данного социального института для решения многообразных задач в условиях сосуществования различных общественных систем, экономической конкуренции, научнотехнического соперничества государств и владения мощнейшими военными средствами.
Настало время привлечь внимание общественности к этой традиционно деликатной сфере государственной деятельности, поскольку становится как минимум нерациональным дальше уклоняться от гласной постановки и решения обостряющихся проблем защиты секретов в складывающихся условиях. К ним относятся, в частности, также очевидные даже для неспециалистов обстоятельства как отсутствие полноценного законодательства по вопросам секретности; отчужденность механизма определения и сохранения государственной тайны от демократических институтов; необоснованные ограничения на доступ советских граждан к информации, связанной с защитой секретов и мерами режима»2.
Добавим к этому, что институт государственной тайны, помимо информационных прав и свобод, затрагивает такие фундаментальные права человека как право на выбор места жительства. право на труд и ряд других. Но самым важным в условиях формирующегося демократического правопорядка было то, что институт государственной тайны препятствовал рыноч-
1 РГ. 1993. № 182.
2 Рубанов В.А. От "культа секретности" - к информационной культу-ре//Коммунист. 1988. № 13.
ным преобразованиям в экономике, перестройке деятельности государственного аппарата.
Все указанное предопределило достаточно быстрые разработку и принятие Закона о государственной тайне, качество норм которого позволило без существенных изменений ему действовать до сего времени.
Рассматриваемый законодательный акт содержит довольно значительное число положений и его доскональный анализ не является целью настоящего исследования. Поэтому, исходя из общей направленности изучения легальных оснований для ограничения прав человека и гражданина на доступ к информации и ее распространение, сконцентрируем свое внимание на таких аспектах как отнесение сведений к государственной тайне и рассекречивание сведений и их носителей.
Как было указано выше, существует конституционное требование, согласно которому перечень сведений, оставляющих государственную тайну, должен определяться федеральным законом. Такой перечень представлен в ст. 5 Закона о государственной тайне. Он носит системообразующий характер, предопределяет содержание соответствующих подзаконных актов. Так, в частности, в ст. 9 устанавливается следующее:
«Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утвержденным Президентом Российской Федерации. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне».
Сформированная в вышеприведенных нормах юридическая конструкции вполне соответствует общей идее легального ограничения в доступе к информации: закон определяет, к чему ограничивается доступ (поля народа, реализованная через волю парламентариев и установленную парламентскую процедуру); тех должностных лиц, которые принимают решения о соотнесении конкретных сведений с перечнем и их засекречивании, определяет глава государства, так как динамики здесь существенно больше и их состав, зависящий от структуры органов исполнительной власти, может изменяться независимо от воли законодателя.
Однако в дальнейших нормах Закона о государственной тайне данная конструкция разрушается благодаря наличию в тексте следующей нормы: «для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну (Перечнем, установленным Законом о государственной тайне - Р.Р.), Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями».
На самом деле достаточно было наделить полномочиями по распоряжению (равно как и по отнесению) конкретных должностных лицу, так как все они являются руководителями либо органов государственной власти, либо государственных организаций.
Может возникнуть вопрос: имеется ли здесь проблема правового свойства, затрагивающая права и сво-
боды человека и гражданина? Ответ: имеет место. Коль скоро Конституция императивно предписывает определять Перечень сведений, составляющих государственную тайну, федеральным законом, то нормы такого перечня должны иметь прямое действие, а сам он исчерпывающим. Соответственно, суды и иные правоприменительные органы при принятии юридически значимых решений должны опираться непосредственно на эти нормы.
Реализации предложенного автором подхода фактически ничто не препятствует: Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, открыто публикуется. То, что такой акт подлежит периодическому пересмотру, так пусть это лучше осуществляется в рамках парламентской процедуры и за счет этого будет снижен риск ошибок и потенциальных злоупотреблений.
Вторым спорным моментом, в определенной мере подтверждающим обоснованность утверждений автора, является то, что Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, «формируется по предложениям органов государственной власти». Это прямо противоречит соответствующим нормам Конституции. Противоположное утверждение о том, что эта процедура происходит в соответствии с Перечнем, установленным Законом о государственной тайне, не является в данном случае гарантией от произвольного расширения содержания Перечня. Сравнительный анализ содержания перечней показывает, что утвержденный Указом Президента Российской Федерации значительно шире, чем установленный непосредственном нормами Закона. В настоящее время он содержит 117 пунктов и практически каждый год изменяется и дополняется, хотя ст. 5 Закона о государственной тайне не претерпела никаких изменений за период с 1997 года3.
Более детальный анализ содержания Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 № 120з4 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11.06.2011 № 7875) показывает, что в целом он сохраняет направленность на обеспечение защиты сведений, образующихся в области обороны и безопасности государства. Однако неопределенность изложения ряда пунктов создает возможности для произвольного их истолкования и применения для целей, не связанных с вышеуказанными.
Так, например, п. 54 Перечня изложен в следующей редакции: «Сведения о достижениях науки и техники, о технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий и технологических процессов в различных отраслях экономики». Норма по-истине глобальная, а также весьма дискреционная: кто и в каком порядке определяет, что изделие или технологический процесс являются «принципиально новыми» и почему это «принципиально новое» необходимо относить к государственной тайне? Об этом не сказано ни в Законе о государственной тайне, ни в принятых в его развитие подзаконных актах.
Следует также обратить внимание на тот факт, что данный пункт Перечня системно не соотносится с его общей направленностью на обеспечение обороны и безопасности государства, следовательно принятие решения о засекречивании данной информации может
3 См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственной тайне" (СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673).
4 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.
5 СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3414.
основываться на соображениях более широких, а может быть и наоборот - узких (корпоративных, групповых, ведомственных), мешающих продвижению на рынок конкурирующей технологии.
Под стать данному положению Перечня и юридический механизм ограничения прав собственности организаций и граждан на информацию в связи с ее засекречиванием (ст. 10 Закона о государственной тайне). Согласно этим положениям должностные лица, наделенные в порядке, предусмотренном ст. 9 Закона, полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящейся в собственности организаций и граждан, если эта информация включает сведения, перечисленные в Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне (обратим внимание на тот факт, что законодатель не предписывает опираться на Перечень, установленный непосредственно Законом, делая центральным для принятия решений подзаконный акт; для исторического периода принятия данного Закона, когда административная система была неустоявшейся, а отношения в области отнесения сведений к государственной тайне могли развиваться по не до конца ясным направлениям, такой подход был обоснованным, но в настоящий момент времени его следует признать устаревшим).
Из вышеизложенного следует, что решение императивно и принимается в одностороннем порядке без какого-либо процедурного оформления. Правда, сам «собственник информации» (точнее сказать - обладатель сведений, так как право собственности на информацию как на идеальную субстанцию в полном объеме невозможно6) может выйти с предложением о засекречивании сведений.
Материальный ущерб, наносимый обладателю информации (а он неизбежен и может быть весьма ощутим, так как, например, новая технология после такого решения полностью изымается из гражданского оборота) возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между органом государственной власти, в распоряжение которого переходит эта информация, и ее обладателем.
Отметим, что в связи с заведомо спонтанным принятием решения о засекречивании сведений (кто может знать заранее, когда произойдет открытие), денег на компенсацию ущерба у государства в нужном объеме может быть и не запланировано (если вообще такая статья расходов предусмотрена бюджетом), да и сам ущерб до сего времени неясно, по каким критериям определять, поэтому обладатель сведений вряд ли что получит и попросту обречен на судебную тяжбу.
При отказе обладателя информации от заключения договора он предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с действующим законодательством.
Самое распространенное истолкование данной нормы при комментировании заключается в том, что орган государственной власти и обладатель сведений оба не могут использовать информацию. Так, в частности, Тимошенко В. А. и Козлов С. С. отмечают следующее: «В случае, если стороны такого договора не достигли соглашения о
6 По данному вопросу в научной литературе высказывались и иные суждения (см.: Терещенко Л.К. Информация и собственность//Защита прав создателей и пользователей программ для ЭВМ и баз данных. М. 1995. С. 3-11; Бачило И.Л. Институты интеллектуальной собственности и информация//Интеллектуальная собственность: современные правовые проблемы. М. 1998. С. 56-80.
размере возмещения материального ущерба, либо ее собственник по иным основаниям отказался от подписания такого договора, он предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии со ст. ст. 275, 276, 283 УК РФ»7.
Но в данном случае может быть применена и иная правовая логика: на сведения, правомерно отнесенные к государственной тайне (в данном случае упоминание категории информации в Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне) возникает абсолютная монополия государства, ибо их неконтролируемое распространение может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Возникновение этой абсолютной монополии должно иметь обязательным следствием установление всего предусмотренного нормативными правовыми актами комплекса ограничений и возможность уполномоченных органов государства в полном объеме распоряжаться такой информацией, в том числе извлекать из нее пользу для обеспечения безопасности государства.
Поэтому положения ч. 3 ст. 10 Закона о государственной тайне следует истолковывать таким образом: отнесенные к государственной тайне сведения, обладателем которых ранее являлось какое-либо лицо, полностью у него изымаются, включая материальные их носители, лицо предупреждается об ответственности за их распространение, а дальнейший порядок их использования определяет уполномоченный орган государственной власти. Получил ли он при этом материальную компенсацию, либо не получил, является вопросом вторичным.
Вследствие указанного, иск, как следует из буквального истолкования норм ч. 4 ст. 10, может касаться только величины компенсации за нанесенный ущерб, но не факта засекречивания сведений.
При реализации в правоприменительной практике данной правовой логики первичный обладатель информации остается незащищенным прежде всего от злоупотреблений со стороны отдельных должностных лиц. И прежде всего это касается того самого п. 54 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне. В условиях модернизации экономики, декларированной государством, необходимость скорейшего внедрения новых разработок и технологий в производство товаров, способных достойно конкурировать на мировом рынке, настолько очевидна, что не требует дополнительного основания. Торможение этого процесса может нанести ущерб больший, чем ознакомление с элементами технологии широкой общественности. Просто надо быть умнее: шире использовать институт коммерческой тайны, патентную защиту, наконец, разработать юридическую теорию технологий двойного назначения, которая до сего времени отсутствует.
Следующим вопросом в рамках анализа законодательства о государственной тайне, существенным образом влияющим на реализацию права граждан на доступ к информации, является административноправовой механизм рассекречивания сведений и их носителей. В соответствии с нормами ст. 13 Закона о государственной тайне оснований для рассекречивания всего два:
- взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств по открытому обмену сведения-
7 Тимошенко В.А., Козлов С.С. Комментарий к Закону Российской
Федерации от 21 июня 1993 г. № 5481-1 "О государственной тайне" (постатейный). М. 2006. С. 33.
ми, составляющими в Российской Федерации государственную тайну;
- изменение объективных обстоятельств, вследствие которых дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной.
По мнению автора, данных легальных оснований явно недостаточно для полного урегулирования такого важного блока общественных отношений. Помимо указанных, должно быть, по крайней мере, еще два основания:
- наличие вступившего в законную силу судебного решения;
- истечение установленного срока засекречивания.
Попробуем обосновать данную научную позицию.
Во-первых, в соответствии с нормами ст. 15 Закона
государственной тайне обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Отсюда следует, что суд вправе принять решение о рассекречивании каких-либо сведений. Далее должна следовать обычная делопроизводительная процедура: снятие документа с учета в секретном делопроизводстве, признание недействительным грифа секретности на нем (перечеркивание, вымарывание и т.п.) и перевод (при необходимости) в систему открытого делопроизводства. Но есть одно существенное «но»: имеет место быть большая разница между рассекречиванием одного документа или блока документов (например, дело) и рассекречиванием целой категории сведений (например, содержащей информации о каком-либо историческом событии). В последнем случае судебное решение становится основанием для рассекречивания многих информационных ресурсов. И в данном случае по своей масштабности такое решение может быть поставлено в один ряд с вышеуказанными легальными основаниями.
Во-вторых, при наличии в нормах ст. 13 Закона о государственной тайне указания на то, что срок засекречивания сведений не должен превышать 30 лет, ни нормы этой статьи, ни какие-то иные не содержат административно-правового алгоритма дальнейших действий по отношению к носителям, содержащим такие сведения. То ли соответствующие работники должны делать выборку документов по дате подписания и на этом основании снимать их с учета, то ли должен издаваться приказ о рассекречивании. Ясность в этом вопросе отсутствует напрочь. Вследствие такой неопределенности в архивах странных сложилась весьма тяжелая ситуация. Вот что по данному вопросу отмечает Е. Н. Попова: «Росархив, не отнесенный законом к органам государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, неоднократно ставил вопрос об изменении несовершенной системы рассекречивания - проблема обсуждалась на коллегии Мин-культуры России, вносились предложения в Межведомственную комиссию (имеется в виду МВК по защите государственно тайны - Р.Р.), например, о делегировании Росархиву полномочий в рассекречивании хотя бы определенных тематических комплексов документов по науке, культуре, образованию. Положительного решения нет» .
Причина такому, мягко говоря, плачевному для информационного ХХ1 века положению проста - норма о предельном сроке засекречивания не является юридическим императивом - она обращена к органам го-
8 Попова Е.Н. О некоторых проблемах доступа к архивной информа-ции//Делопроизводство. 2007. № 1.
сударственной власти, формирующим перечни сведений, подлежащих засекречиванию и дающих предложения в Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, но не архивам, библиотекам и иным хранителям закрытых информационных ресурсов. Это скорее юридическая декларация, а не руководство к действию. Но должно быть в условиях информационного общества таковым.
Исходя из вышеизложенного, необходим кардинальный пересмотр системы правового регулирования отношений по рассекречиванию сведений, отнесенных к государственной тайне, как на уровне законодательных норм, так и путем принятия целого ряда административных регламентов, регулирующих определенные процедуры по рассекречиванию.
Еще более сложная ситуация имеет место быть в отношении образующихся в деятельности органов государственной власти сведений, не составляющих государственную тайну, но в силу определенных обстоятельств не подлежащих открытому распространению. Как отмечает А. А. Фатьянов, «по своей сути данная система (институт служебной тайны - Р.Р.) постепенно вычленилась из государственной тайны по причине того, что далеко не все сведения, к которым государство по тем или иным причинам ограничивает доступ, являются столь ценными, что ущерб от их распространения должен приводить к возникновению уголовного преследования. Возведение этого в принцип и стало тем мерилом, по которому разграничивались государственная и служебная тайны. Окончательное их нормативное разделение произошло в 70-е годы ХХ в. и свое наиболее четкое оформление получило в юридической конструкции, предложенной Инструкцией по обеспечению режима секретности в министерствах и ведомствах СССР, утвержденной постановлением СМ СССР от 12.05.87 № 556-126, которой вводилось интегрированное понятие «государственные секреты», которые по степени их важности подразделялись на государственную и служебную тайны»9.
В описанный А. А. Фатьяновым период подразделение по степеням секретности осуществлялось следующим образом: «особой важности» и «совершенно секретно» - государственная тайна, «секретно» - служебная тайна. После принятия Закона о государственной тайне гриф «секретно» перешел в сферу государственной тайны и институт служебной тайны как бы повис в воздухе, пока не было принято «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 123310.
В тексте данного акта категория «служебная тайна» в прямой постановке не употреблялась, но в сущности речь шла о регулировании именно этих отношений. Служебная информация ограниченного распространения определялась как «несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью».
Отметим, что с юридико-технической точки зрения определение весьма расплывчатое и ясности в создавшуюся со служебной тайной ситуацию не добавляющее.
9 Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М. 2001. С. 276.
10 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3165.
После принятия первой части ГК РФ положение стало еще более запутанным. В ст. 139 этого акта служебную тайну полностью отожествили с коммерческой тайной. Наука гражданского права такой подарок принимать не пожелала и в многочисленных комментариях к данной части ГК РФ причина появления служебной тайны в лоне цивилистики никак не объяснялась. С 01.01.2008 г. институт служебной тайны как гражданско-правовой институт прекратил свое существо-вание11. Но, к сожалению, это совершенно не означает, что служебную тайну не продолжают воспринимать как цивилистическую категорию. Пункт 3 действующего по настоящий момент времени Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 18812 сформулирован следующим образом: «Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна)».
Нивелировать явное противоречие в нормативном регулировании рассматриваемых правоотношений приходится судам. Так, например, гражданин Пруто-вых В.Ю. попытался в судебном порядке признать недействующим «Положение о порядке формирования и деятельности самодеятельных организаций осужденных в исправительных учреждениях», утвержденное приказом Минюста России от 31.12.2009 № 441дсп, поскольку данный акт не опубликован для всеобщего сведения, что нарушает его право вступать в самодеятельные организации осужденных. Участие осужденных в работе самодеятельных организаций поощряется и учитывается при определении степени их исправления, что затрагивает его право на условнодосрочное освобождение.
В резолютивной части решения от 20.06.2011 № ГКПИ11 -60113 по данному делу Верховный Суд Российской Федерации констатировал следующее: «Согласно пункту 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188, к сведениям конфиденциального характера относятся служебные сведения, доступ к которым ограничен органам государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна).
В соответствии с пунктами 1.2, 1.5 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.94 № 1233, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции определяет категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения.
Оспариваемый правовой акт имеет гриф «Для служебного пользования». Положение регламентирует деятельность администрации исправительных учреж-
11 См.: Федеральный закон "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации". СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.
12 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.
13 База данных "Консультант плюс". 2011.
дений по формированию самодеятельных организаций осужденных и определяет порядок деятельности этих учреждений. Следовательно, оно является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, содержащим сведения конфиденциального характера, и его официального опубликования в установленном порядке не требовалось.
Доводы заявителя о том, что ранее действовавшие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок формирования и деятельности самодеятельных организаций осужденных не были отнесены к сведениям ограниченного доступа и оспариваемое Положение никаких сведений, которые можно отнести к служебной информации ограниченного распространения, не содержит, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований».
Данное судебное решение как нельзя лучше иллюстрирует все сложности, правовые неопределенности и потенциальные опасности для информационного общества, которые присутствуют ныне в регулировании отношений, связанных со служебной тайной. Рассмотрим основные из них.
Во-первых, суд, не имея в качестве источника права никакого перечня, определяющего, что может относиться к служебной тайне, не посчитал возможным самостоятельно принять решение о соответствии содержания оспариваемого акта нормам Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233, а лишь констатировал наличие грифа «Для служебного пользования».
Отсюда следует, что Верховный Суд Российской Федерации фактически одобрил возможность использования данного вида ограничения в доступ к информации по произвольному решению соответствующих должностных лиц, так как категория «служебная необходимость» предельно широкая и не имеет каких-либо четких контуров.
Более того, суд не удосужился даже проанализировать, почему вдруг оспариваемый нормативный правовой акт отнесен к категории ограниченного распространения, тогда как предшествовавшие ему аналогичные по содержанию акты не относились к данной категории информации. Говоря иными словами. Верховный Суд - последний бастион отечественного правосудия - встал на позицию полного произвола в отношении ограничения в доступе к служебной информации органов государственной власти.
Во-вторых, заявитель оспаривал не сам факт ограничения в доступе к информации, а то, что данное ограничение препятствует ему реализовать в полном объеме свои права - заявитель должен вступать в правоотношения, сущности которых он не знает, но они могут в дальнейшем повлиять на его судьбу. Суд вообще уклонился от оценки норм оспариваемого акта по существу, то есть затрагивают ли они права человека, либо нет.
В другом близком по предмету рассмотрения деле № ГКПИ10-378 от 13.05.10 Верховный Суд все же установил связь между содержанием нормативного правового акта и установлением ему грифа «Для служебного пользования», а также обосновал, что данный акт не содержит каких-либо положений, препятствующих соблюдению принципа открытости в отношении деятельности дорожно-патрульной службы МВД России.
В данном диссертационном исследовании автор достаточно подробно обосновал положение о том, что в современном обществе любое ограничение в доступе к информации является мерой вынужденной, в силу чего основания для таких действий должны носить четкий правовой характер, где общественная польза a priori существенно
выше, чем возможность реализации гражданами их субъективного права на доступ к информации. Отсюда следует вопрос: насколько в целом легитимен институт ограничения в доступе к служебной информации федеральных органов исполнительной власти?
Сама по себе необходимость иметь какой-либо промежуточный режим между полностью общедоступной информацией и сведениями, составляющими государственную тайну, в системе государственного управления очевидна. Соответствующие должностные лица должны иметь возможность временно приостанавливать доступ к сугубо служебной, то есть внутрисистемной информации, которая никоим образом не затрагивает проблемы взаимодействия органов публичной власти и граждан. Например, это распределение функций между подразделениями внутри органа государственной власти, которые не взаимодействуют с гражданами и их объединениями, система охраны административных зданий и т.п.
В существующей системе правового регулирования, используя выражение И.Ю. Павлова, речь идет об обесценивании существа конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от неограниченного усмотрения должностного лица14.
Еще более категорична в своей оценке критериев отнесения сведений к информации «Для служебного пользования» Т. В. Бережная, отмечающая следующее: «Учитывая, что положения нормативного правового акта должны быть однозначными и не допускать возможность их произвольного толкования, следует отметить абсолютно абстрактный характер определения служебной информации ограниченного распространения, так как понятие «служебная необходимость» по степени своей определенности уместно сравнить с понятием «революционное правосознание»15.
Поэтому первым условием легализации института сведений ограниченного распространения (служебной тайны) должен являться либо установленный законодательно перечень такой информации, либо также законодательно установленные признаки, по которым уполномоченные органы вправе определять относимость сведений к данной категории (по аналогии с признаками относимости к коммерческой тайне).
Ничего подобного на законодательном уровне мы пока не наблюдаем. В такой ситуации, как следует из содержания вышеприведенного решения Верховного Суда, не спасает даже наличие перечня сведений, которые не могут быть отнесены к информации ограниченного распространения.
Второе непременное условие действительной легальности данного института - наличие предельных сроков ограничения в доступе. Рассматриваемое положение их не устанавливает вовсе, усугубляя тем самым нормативно октроированный произвол должностных лиц.
Третье непременное условие - наличие четкого правового порядка снятия ограничений на доступ к этой категории информации, в том числе и в результате соответствующего судебного решения.
Пока же, в силу своей «размытости» институт служебной информации ограниченного распространения является для сферы информированности общества
14 Павлов И.Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тай-ны//Информационное право. 2010. № 3. С. 6-9.
15 Бережная Т.В. Право на информацию как гарантия реализации
прав человека//Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22. С. 14-17.
значительно более опасным, чем институт государственной тайны.
Попытка разрубить затянувшиеся «гордиевы узлы» в нормативном регулировании рассматриваемых правоотношений была осуществлена путем внесения в Государственную Думу проекта Федерального закона «О служебной тайне» сначала в 2004 году, затем повторно в 2006 году. После предварительных процедур, законопроект был включен в программу законопроектной работы на июнь 2006 г.16, но затем его следы в недрах нашего главного законодательного органа теряются.
Следует отметить, что необъяснимая задержка в законодательном регулировании отношений в сфере служебной информации ограниченного доступа является существенной помехой в совершенствовании системы информационного взаимодействия публичной власти и граждан.
Список литературы:
1. РГ. 1993. № 182.
2. Рубанов В.А. От "культа секретности" - к информационной культуре//Коммунист. 1988. № 13.
3. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственной тайне" (СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673).
4. СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.
5. СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3414.
6. Терещенко Л.К. Информация и собственность//Защита прав создателей и пользователей программ для ЭВМ и баз данных. М. 1995. С. 3-11;
7. Бачило И.Л. Институты интеллектуальной собственности и ин-
формация//Интеллектуальная собственность: современные
правовые проблемы. М. 1998. С. 56-80.
8. Тимошенко В.А., Козлов С.С. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 июня 1993 г. № 5481-1 "О государственной тайне" (постатейный). М. 2006. С. 33.
9. Попова Е.Н. О некоторых проблемах доступа к архивной информации//Делопроизводство. 2007. № 1.
10. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М. 2001. С. 276.
11. СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3165.
12. Федеральный закон "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации". СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.
13. СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.
14. База данных "Консультант плюс". 2011.
15. Павлов И.Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тайны//Информационное право. 2010. № 3. С. 6-9.
16. Бережная Т.В. Право на информацию как гарантия реализации прав человека//Конституционное и муниципальное право. 2009. № 22. С. 14-17.
17. протокол заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.04.2006 № 154.
Reference list:
1. RG. 1993. № 182.
2. V.A. Rubanov From the "cult of secrecy" - the information-Noah culture//Kommunist. 1988. № 13.
3. The Federal law "On amendments and Appendix of the Law of
the Russian Federation "On state secret" (FZ of the Russian
Federation. 1997. № 41. Article. 4673).
4. US RF. 1995. № 49. Ст. 4775
5. US RF. 2011. № 24. Ст. 3414.
6. Tereshchenko L.K.. Information and property//the Protection of the rights of creators and users of programs for computers and databases. M. 1995. page. 3-11;
7. I.L. Bachilo The institutions of intellectual property and information/intellectual property: up-to-date legal problems. M. 1998. page. 56-80.
8. Timoshenko V. a., Kozlov S.. Commentary to the Law of the Russian Federation of 21 June 1993. no 5481-1 "On state secret" (article-by-article). M. 2006. page. 33.
16 См.: протокол заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.04.2006 № 154.
