CC BY
256
наличии правового, организационного и научного обеспечения.
1. Номоконов В.А. Глобализация информационных процессов и преступность. Кишинев, 2002. С. 98.
2. Ямбулатова Н. Еженедельно в мире регистрируется более 55 млн компьютерных атак. ЦЯЬ: http://www.crime-research.ru (дата обращения: 1.04.2009).
3. Старостина Е.В., Фролов Д.Б. Защита от компьютерных преступлений и кибертерроризма. М., 2005.
4. О правовой помощи и правовых отношениях по уголовным, гражданским и семейным делам: Конвенция СНГ от 7.10.2002 г. // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 2002. № 2 (41). С. 3.
5. Ямбулатова Н. В МВД Азербайджана создано управление по борьбе с киберпреступностью. иКЬ: http://www.crime-research.ru (дата обращения: 01.04.2009).
6. Волеводз А.Г. Противодействие компьютерным преступлениям: правовые основы международного сотрудничества. М., 2002.
Поступила в редакцию 9.02.2010 г.
Popov A.B. The international cooperation of the states in struggle against computer criminality.
The article scrutinizes the research of a question of the international cooperation of the states in struggle against computer criminality. The forms and the purposes of the cooperation are defined. The existing disadvantages of the cooperation of the states and methods of their solution are revealed.
Key words: cybercrime; the international cooperation; directions of cooperation; the policy of the state.
УДК 343.2/.7
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В СФЕРЕ ОТНЕСЕНИЯ СВЕДЕНИЙ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ
© В.Н. Верютин
Установление в Российской Федерации демократического политического режима и начатые рыночные преобразования потребовали выработки новых подходов в нормативном регулировании общественных отношений, возникающих в сфере отнесения сведений к государственной тайне. Сформулированный в настоящее время подход по установлению юридической взаимосвязи между величиной потенциального ущерба от противоправного распространения информации и степенями секретности, приведенный в правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации, не соответствует современным теоретическим воззрениям на природу государственной тайны, что и послужило причиной написания данной статьи.
Ключевые слова: государственная тайна; степень секретности; информация; открытый доступ.
Во всем механизме административноправового регулирования в сфере государственной тайны вопрос о том, какая именно информация и по каким основаниям должна относиться к данной категории, является самым важным.
Философской платформой для оценки деятельности органов государственной власти по принятию таких решений является соотношение объективного и субъективного. Категория «объективность» напрямую связана с реальностью, освобождением от субъективных влияний. Однако такой способностью, как принято считать, человек не обладает. Напротив, во всяком познании и высказываниях любого рода взаимодействует весь
комплекс факторов, относящихся к телесному, душевному и духовному бытию индивида, включая и действующие в нем подсознательные силы и трансцендентные переживания. Поэтому подлинная объективность достигается лишь весьма приблизительно и остается для научного труда идеалом [1].
Решение об отнесении информации к государственной тайне принимает человек, и сокрытие этой информации также происходит от людей. Однако в данной системе всегда сосуществовали, перевешивая одно другим, начала объективные и начала субъективные. Задача правового регулирования в данной сфере - уменьшить влияние субъективного и усилить объективные начала.
Описывая качественные характеристики, которые должны присутствовать при формировании современной цивилизованной системы отнесения сведений к государственной тайне, А. А. Фатьянов поставил три вопроса, тот или иной ответ на которые позволяет во многом оценить качества такой системы:
«Первый основной вопрос заключается в следующем: соответствуют ли реально засекречиваемые сведения критериям «отрицательное воздействие на качественное состояние военно-экономического потенциала
страны», «иные тяжкие последствия для обороноспособности и безопасности государства», не используется ли их скрытие для каких-то иных, далеких от интересов безопасности страны, целей? Ответ на него может быть получен лишь при общедоступности категорий сведений, относимых к государственной тайне, «прозрачности» основных механизмов засекречивания.
Второй основной вопрос касается исключения возможности регулирования отношений, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, нормативными актами, содержание которых отнесено к государственной тайне.
Третий основной вопрос касается исключения возможности сокрытия под завесой секретности различного рода просчетов и ошибок, допускаемых должностными лицами органов государственной власти» [2].
Как следует из вышеизложенного, к соотношению объективного и субъективного в данной сфере общественных отношений неизбежно присоединяется критерий соотношения правомерного и неправомерного при оценке принимаемых решений.
Анализ существующей в Российской Федерации системы отнесения сведений к государственной тайне целесообразно начать с анализа перечневой системы. Необходимость законодательного закрепления перечня сведений, составляющих государственную тайну, определена Конституцией. Следует отметить, что данный подход, правда применительно к другим политическим условиям, для отечественной правовой системы не является новым.
Первым официально опубликованным актом такого рода был «Перечень сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной»,
утвержденный СНК СССР 27 апреля 1926 г.
[3]. Его сменил «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону», утвержденный постановлением СМ СССР от 8 июня1947 г.
[4]. Оба перечня, как полагает автор, не были «рабочими», т. е. не служили источником права при процедуре засекречивания сведений, а носили ориентирующий характер для судебной системы.
Учитывая, что Перечень 1947 г. был создан в период, когда советское законодательство в общем и целом сформировалось, имеет смысл начать анализ исторической эволюции содержания такого рода актов именно с него. Данный Перечень был поделен на четыре раздела: (а) сведения военного характера; (б) сведения экономического характера;
(в) сведения об открытиях, изобретениях и усовершенствованиях невоенного характера;
(г) сведения иного рода.
Так, в частности, практически весь раздел «сведения военного характера», содержащегося в ст. 5 Закона о государственной тайне, в рассматриваемом Перечне был сконцентрирован в одной норме следующего содержания: «Организация, численность,
дислокация, боеспособность, вооружение, снаряжение, боевая подготовка, материальное и финансовое обеспечение, мобилизационные и оперативные планы по вооруженным силам СССР в целом, родам войск, а также по воинским соединениям, частям, кораблям, подразделениям, учреждениям, заведениям и отдельным военным объектам».
Анализ данного положения показывает, что в сферу государственной тайны попадает практически вся информация о Вооруженных силах, начиная с самого нижнего звена -подразделения, под которым можно понимать и роту, и батальон, что выводило практически все сведения в военной области за пределы открытого доступа.
Достаточно символичным является и то, что охват сферой засекречивания внешнеполитической области в современный нам период и в 1947 г. практически совпадает: в соответствии со ст. 5 Закона о государственной тайне подлежат отнесению к данной категории информации сведения «о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может на-
нести ущерб безопасности государства», а п. 12 Перечня 1947 г. был сформулирован следующим образом: «Сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами, а равно всяких иных мероприятий в области внешней политики и внешней торговли, не содержащиеся в официально публикованных данных».
Если сравнить эти два положения, то современный подход является оценочным, или, говоря специальным юридическим языком, дискреционным, а подход середины ХХ в. более категоричным: он рассекал данный блок информации на две области - полностью общедоступную информацию (официально опубликованные сведения) и полностью закрытую (вся остальная информация). Таким образом, перевод этих сведений из одного состояния в другое строго дозировался и контролировался. Для этого требовался специальный аппарат, принимавший решения о каждой публикации, а любая несанкционированная утечка информации пресекалась и каралась в соответствии с уголовным законодательством. Однако факт того, что внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность государства остается в целом сферой весьма приватной, подтверждается тем, что принципиально подход к засекречиванию в ней через полвека не изменился.
Существенную негативную роль для последующего развития промышленности и экономики в целом сыграли положения п. 11 Перечня 1947 г., согласно которым «открытия, изобретения, технические усовершенствования, исследовательские и экспериментальные работы во всех областях науки, техники и народного хозяйства до окончательного их завершения и разрешения на их опубликование относились к государственной тайне». И речь, позволим себе отметить, шла не о военно-промышленной сфере, а практически о любой, в т. ч., как следует полагать, о текстильной, пищевой, горнодобывающей и многих иных отраслях промышленности, что неизбежно тормозило технический прогресс, лишая возможности быстро внедрять новые разработки и даже рационализаторские предложения. А для того, чтобы открыто опубликовать свою научную позицию, закрепить авторство, необходимо было
преодолеть достаточно сложный бюрократический барьер специального разрешения.
Следует отметить, что постепенно пресс секретности в данной сфере стал ослабевать
и, в соответствии с «Перечнем главнейших сведений, составляющих государственную тайну», утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1966 г. № 747-236, к государственной тайне уже относились только «открытия и изобретения, имеющие крупное научное и народнохозяйственное значение». Это, правда, не означает того, что все иные стали общедоступными, т. к. в стране после осознания того, что защищать всю информацию ограниченного доступа по одним меркам довольно дорого, начался процесс выделения из этого массива собственно сведений, относимых к государственной тайне (сведения особой важности и совершенно секретные, как раз и определявшиеся Перечнем главнейших сведений) и сведения, относимые к служебной тайне (секретные), по отношению к которым регулирование на уровне правительственных перечней не осуществлялось. Перечни такой информации формировали сами ведомства.
Несколько изменился подход в Перечне главнейших сведений 1966 г. в отношении сферы внешней политики и внешней торговли. Теперь подлежали засекречиванию «директивы и проекты директив по вопросам внешней, валютной и кредитной политики СССР в отношении иностранных государств, а также отчеты и информация о их выполнении», а также «сводные сведения экспорта и импорта товаров и отчеты о выполнении их (до окончания срока действия планов) по СССР в целом и Министерству внешней торговли». Остальная информация, которая засекречивалась, касалась области военнотехнического сотрудничества.
Интересной особенностью Перечня 1966 г. являлось то, что в нем практически отсутствовали сведения, касающиеся оперативнорозыскной деятельности. Подлежала отнесению к государственной тайне такая информация, как сводные данные о преступности и судимости в целом по СССР и Министерству охраны общественного порядка СССР; данные о контингентах заключенных, ссыльных и высланных в целом по СССР и по союзной республике; сводные данные о дислокации исправительно-трудовых учреждений по
СССР и по союзной республике; сводные данные о состоянии и результатах работы органов охраны общественного порядка по СССР в целом и по союзной республике.
Характерной особенностью данного акта было также то, что в нем не давалась общая отличительная характеристика сведений, составляющих государственную тайну, по отношению к иной засекречиваемой информации.
Перечень главнейших сведений, составляющих государственную тайну, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 3 декабря 1980 г. № 1121-387, равно как и его предшественник, в целом сохранил военно-мобилизационную направленность в своем содержании. Однако в своей преамбуле он уже содержал качественную характеристику информации, относимой к государственной тайне. Под ней понимались «сведения, разглашение которых может оказать отрицательное воздействие на качественное состояние военно-экономического потенциала и политического положения страны и повлечь другие тяжкие последствия для обороноспособности, государственной безопасности, экономических и политических интересов СССР». Если Перечень 1966 г. имел 130 позиций, то Перечень 1980 г. уже 146 позиций. Приращение произошло за счет новых оценок относимости информации к государственной тайне. Например, появилась такая норма, как «прогнозные оценки научно -технического прогресса и его социально-экономических последствий в СССР в целом», что, по всей вероятности, свидетельствует об озабоченности руководства страны того периода проблемами отставания СССР в научно-технической сфере от развитых в экономическом отношении государств. К указанным сведениям как составляющая государственную тайну добавилась информация об объеме денежных доходов населения, об изменении количества денег у населения; о выдаче денег из касс Госбанка СССР на заработную плату в целом по СССР и по наиболее крупным союзным республикам; о состоянии валютной кассы в целом по СССР; расчеты покупательной силы рубля и валют иностранных государств; сведения о количестве золота, выданного на закупку за границей товаров.
Несколько расширился спектр информации, относимой к государственной тайне в
сфере внешней политики и внешнеэкономических связей. К государственной тайне стали относиться такие категории информации, как «сведения по вопросам внешней политики, внешней торговли, научно-технических связей в отношении одного или ряда капиталистических государств, одной или ряда международных организаций, разглашение которых раскрывает стратегию и тактику внешней политики СССР», а также «сведения о конфиденциальных переговорах между представителями СССР и представителями одного или ряда социалистических, развивающихся или других государств о выработке единой принципиальной позиции в международных отношениях, если по мнению участников переговоров разглашение этих сведений может повлечь для одной из сторон дипломатические осложнения».
Наконец, были акцентированно выделены как относящиеся к государственной тайне «сведения об организации или методах оперативной работы органов государственной безопасности или внутренних дел». В качестве новеллы данного Перечня необходимо оценить такой блок сведений, как «раскрывающие систему, средства, методы защиты вводимой в ЭВМ секретной информации от несанкционированного доступа к ней».
На основании приведенных примеров можно заключить следующее: в перечнях главнейших сведений советского периода при отнесении сведений к государственной тайне сочетались объективные и субъективные начала. Несмотря на общую направленность перечней на защиту секретов в области обороны и связанными с ней мобилизационными и научно-техническими вопросами, в данную систему сведений стали проникать элементы, имеющие отношение к внутри-экономической ситуации в стране, являвшиеся следствием возникших в тот период существенных сложностей в экономике, получивших общее название «застой».
Следует также обратить внимание на тот факт, что если категории информации, относящиеся к государственной тайне (сведения особой важности и совершенно секретные), определялись единым перечнем, практически не допускавшим расширительного толкования, за исключением в достаточной мере объективной оговорки в Перечне 1980 г., согласно которой «любые другие сведения, не
предусмотренные в настоящем Перечне, если они раскрывают данные, содержащиеся в Перечне, должны иметь туже степень секретности, которая указана в соответствующем пункте Перечня», то ниже стояла служебная тайна (сведения с грифом «секретно») и сведения «для служебного пользования» (пометка, направленная на исключение возможности открытой публикации или иного открытого распространения информации), где ведомствам предоставлялись практически неограниченные полномочия по засекречиванию.
Министерства и ведомства также имели возможность предотвращать публикации в средствах массовой информации различных сведений. Для этих целей было создано и в течение длительного времени функционировало Главное управление по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР. В качестве одного из примеров деятельности данного государственного органа можно привести выдержку из приказа Главлита от 22 марта 1977 г. № 5 «О некоторых ограничениях для печати и порядке публикации отдельных материалов», в соответствии с которым запрещалось публиковать «материалы о недостатках в производстве любого оборудования для нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов. При этом следует иметь в виду, что данные ограничения касаются недостатков, связанных как с объемом производства выпускаемого оборудования (труб, компрессоров, насосов, оборудования для дистанционного управления, трубоукладчиков, резервуарных емкостей и т. п.), так и качественной характеристикой такого оборудования».
Именно с такой громоздкой, полностью не отрегулированной и внутренне противоречивой системой засекречивания страна вошла сначала в период гласности, а затем и в период демократических рыночных преобразований. Требовались поистине радикальные и одновременно нестандартные шаги по упорядочению отношений в области отнесения сведений к государственной тайне. Одним из таких шагов стало определение перечня сведений, составляющих государственную тайну, на уровне закона (отметим, что это произошло еще до принятия действующей Конституции Российской Федера-
ции). И это был шаг решительный, но в то же время в достаточной мере осторожный.
В первой редакции Закона о государственной тайне [5] перечень был сформулирован в предположительной форме, т. е. перечисленная в нем информация могла относиться субъектами к государственной тайне, но могла и не относиться. Это соответствовало политическим воззрениям того сложного периода в нашей истории, когда государство меняло многие внутренние и внешние ориентиры своей политики. Закон определял лишь большие блоки информации, которые допустимо было относить к государственной тайне, возлагая в соответствии с ч. 2 ст. 9 обязанность обоснования необходимости отнесения сведений к государственной тайне в соответствии с принципами засекречивания на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны).
Основная юридическая нагрузка по детализации категорий сведений, относимых к государственной тайне, возлагалась (и возлагается ныне) на «Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне», который формируется Межведомственной комиссией по защите государственной тайны, утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости.
В условиях перманентных изменений в структуре государственной власти в целом, и в особенности исполнительной власти, это было единственно верным решением, как следствие, обеспечившим действие Закона без каких-либо корректив принципиального свойства до сего времени, а также возможность согласования позиций в области отнесения сведений к государственной тайне среди наиболее значимых субъектов этих отношений в рамках деятельности Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.
В 1997 г., в целях приведения норм Закона в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации, перечень был сформулирован заново и представлен в императивной форме как закрытое (т. е. не допускающее произвольного расширения) перечисление категорий информации, составляющих государственную тайну, несколько видоизменен и расширен по отношению к
первой редакции. Так, в частности, в редакции Закона 1993 г. к государственной тайне относились сведения о государственных запасах драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, ее финансах и бюджетной политике (кроме обобщенных показателей, характеризующих общее состояние экономики и финансов). В редакции Закона 1997 г. данная норма получила совершенно иное содержание: «Об объемах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объемах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации)». Что же изменилось? Стала более прозрачной и открытой бюджетная политика и сами показатели бюджета, за исключением отдельных статей. Стала доступной информация о золотовалютных резервах, за исключением только платины. Это соответствует общей канве рыночных преобразований, произошедших в стране за период 1993-1997 гг. В то же время государство стало более бережно относиться к сведениям, касающимся разведанных запасов стратегических видов полезных ископаемых, в которые, в частности, вошли нефть, никель, кобальт, тантал, особо чистое кварцевое сырье и ряд других видов, определяемых на основании специального Списка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 210 [6]. Это также свидетельствует о рыночной ориентированности ряда блоков сведений, относимых к государственной тайне, - являясь одним из крупнейших игроков на мировом сырьевом рынке, наша страна должна извлекать максимальную выгоду от продажи сырья (а информация о дефиците либо, наоборот, о новых разведанных запасах тут же изменяет структуру мировых цен на соответствующий продукт).
Законом о государственной тайне предусмотрен и третий вид перечней сведений, составляющих государственную тайну, - ведомственных и программно-целевых развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, формирование которых предусмотрено ч. 5 ст. 9 Закона о государственной тайне. Они должны быть производны от Перечня сведений, отнесенных к государст-
венной тайне, утверждаемого Президентом Российской Федерации, и в зависимости от их содержания могут быть общедоступными либо иметь ограничения в доступе. В развернутых перечнях определяются более конкретно по категориям сведения, составляющие государственную тайну, образующиеся в деятельности конкретного органа государственной власти, руководитель которого наделен полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, а также степень секретности этих сведений и срок засекречивания.
Здесь считаем уместным сделать несколько замечаний относительно предписанного Законом о государственной тайне использования грифа «секретно» для обозначения сведений, составляющих государственную тайну, хотя ранее в течение длительного периода времени он применялся для обозначения сведений, отнесенных к служебной тайне. По нашему мнению, у такого законодательного решения были свои несомненные положительные и отрицательные последствия. Положительные заключались прежде всего в том, что таким образом в достаточно сложный период времени удалось сохранить от бесконтрольного распространения огромные массивы государственно-значимой информации, ценной самой по себе, а также являющейся основой для формирования сведений более высокой степени секретности (как известно, в большинстве случаев степень секретности «особой важности» или «совершенно секретно» устанавливается для обобщенной информации по какому-либо управленческому, техническому или оперативному вопросу). Отрицательные последствия заключались прежде всего в том, что объем сведений, относимых к государственной тайне, одномоментно многократно вырос, в отношении целого ряда категорий стало затруднительно принять решение о засекречивании: эта информация не подлежала открытому распространению в силу многих причин, и одновременно ее противоправное распространение никак не влияло на безопасность государства.
Следует отметить, что данная проблема не нашла своего должного логичного разрешения до настоящего времени, отрицательно сказываясь на всей системе государственной тайны.
Обратимся теперь к анализу тех нормативных положений, которые содержат методологию определения относимости сведений к конкретной степени секретности. В советский период, напомним, это происходило путем императивных нормоустановлений -Правительство утверждало соответствующий перечень, устанавливая в нем соответствующие степени секретности для конкретных сведений. Их трансформация в ведомственных перечнях происходила путем дробления на более мелкие категории с сохранением общего подхода.
В современный период ситуация изменилась кардинально. Установление степени секретности информации, в соответствии с нормами ч. 5 ст. 9 Закона о государственной тайне, стало делом ведомственным. На уровне правительственного подзаконного акта были установлены некоторые оценочные критерии определения размера ущерба, исходя из которого необходимо устанавливать ту или иную степень секретности для сведений, отнесенных к государственной тайне. В настоящее время данные отношения регулируют «Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870 [7] (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2008 г. № 384 [8]). Это относительно небольшой по объему, но достаточно примечательный акт, одной из ключевых норм которого является положение о том, что «степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Количественные и качественные показатели ущерба безопасности Российской Федерации определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти и Государственной корпорации «Росатом», которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны».
В связи с указанным В. А. Мальцев отмечает следующее: «В настоящее время на
практике существует своеобразное противоречие, связанное с тем, что в России имеется специализированный (не общедоступный) подход к оценке ущерба, который наносится разглашением государственной тайны, но отсутствуют общеизвестные критерии и методики оценки этого ущерба, известные гражданам страны. В то же время необходимо признать, что эти методики и не могут быть общедоступными, так как в этом случае разглашается сама государственная тайна.
Возникающее противоречие между необходимостью иметь доступ к методикам оценки ущерба и необходимостью запрета на ее разглашение (общедоступной методики) также требует пересмотра существующей концепции (разработки процедуры) защиты государственной тайны в нашей стране.
С учетом того, что в нашей стране отсутствует общедоступная для всех граждан методика оценки ущерба от разглашения государственной тайны, требуется либо изменить УПК РФ в части осуждения преступников, либо поручить разработку качественных и количественных показателей данного ущерба особо компетентным и независимым военнопромышленным экспертам - специалистам в сфере обеспечения защиты государственной тайны или же специализированным военнопромышленным ведомствам (организациям).
В связи со сложностью и многообразием методов оценки ущерба от разглашения государственной тайны и отсутствия возможности открытого их опубликования для граждан из-за интересов государства целесообразно вернуться к прежней практике, в соответствии с которой дела лиц, виновных в разглашении государственной тайны, передавались на рассмотрение военных судов (трибуналов)» [9].
В данном суждении и связанном с ним предложении содержится много примечательного, в т. ч. и отражающего сложность проблемы. Полагаем целесообразным подробным образом разобрать ряд из них, т. к. это позволит сформировать более целостный взгляд на данную существенную для всего механизма административно-правового регулирования в сфере государственной тайны проблему.
Первый вопрос: может ли быть нормативно-методический документ источником права? Так, в частности, в фундаментальном
труде М.Н. Марченко «Источники права»
[10] какое-либо указание на то, что такого рода акты могут ими быть, отсутствует. Не упоминаются они и Ю.А. Тихомировым, довольно детально исследовавшим понятие и признаки административно-правового акта
[11]. Следовательно, данные документы являются актами ориентирующими, в т. ч. посредством которых возникают собственно правовые нормы.
Второй вопрос: следует ли публиковать эти методики? Видимо, нет. Они в любом случае могут быть подвергнуты судебной оценке, а суд в уголовном процессе заранее не связан никакими экспертными оценками.
Третий вопрос: могут ли они содержать в себе сведения, составляющие государственную тайну? Конечно, могут. Но не столько из-за наличия каких-то особых критериев, а по причине того, что там может содержаться информация о разведустремлениях иностранных государств к конкретным сведениям. В основе большинства критериев лежит обыкновенный здравый смысл, а также арифметический подсчет затрат, которые пошли на разработку изделия или упущенной выгоды от того, что будет сорвано подписание и реализация какого-то межправительственного соглашения. Некоторые аспекты государственной тайны (например. угроза жизни человека) вообще не подлежат какой-либо оценке. На выходе мы имеем акт, где указаны конкретные степени секретности для определенных блоков сведений. Этот акт уже является источником права. Здесь возникает иной вопрос: должны ли подлежать публикации развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию? По нашему мнению, должны, но не по отношению ко всем ведомствам. И это должно быть нормативно закреплено. Исключением должны являться только органы государственной власти, занимающиеся разведывательной и контрразведывательной деятельностью.
В данном случае можно пойти и другим путем, используя позитивный опыт Украины, где нет ведомственных перечней, а все категории относимых к государственной тайне сведений объединены в единый акт, упоминавшийся выше. В соответствии с Законом Украины «О государственной тайне» этот акт является «единой формой регистрации данных сведений», с момента опубликования
которого государство обеспечивает защиту и правовую охрану сведений, зарегистрированных в нем.
Свод сведений формируется Службой безопасности Украины на основании решений государственных экспертов по вопросам секретов об отнесении информации к государственной тайне и заключений государственных экспертов об отмене ранее принятых решений и соответствующих решений судов. В данном акте указывается категория информации, степень секретности, срок засекречивания, дата и номер решения государственного эксперта.
Актуальность такого подхода подчеркивается и В. А. Мальцевым, который, правда, предлагает введение института «независимых военно-промышленных экспертов», тогда как статус государственных экспертов и порядок их назначения на Украине непосредственно определен законодательно.
Четвертый вопрос: является ли обоснованным предложение В.А. Мальцева передавать дела о разглашении государственной тайны на рассмотрение в военные суды по причине «сложности и многообразия методов оценки ущерба»? Отрицательный ответ на данный вопрос напрашивается сам собой, т. к. это противоречит тем принципам организации судебной власти и подсудности дел, которые определены ныне федеральными конституционными и федеральными законами и отражают сущность отправления правосудия.
Обратимся теперь к центральным положениям рассматриваемого акта, содержащим общие оценочные критерии отнесения сведений к различным степеням секретности. Здесь хотелось бы обратиться к ретроспективным нормам. Как указывалось выше, на последнем этапе существования СССР к государственной тайне относились сведения, разглашение которых могло оказать отрицательное воздействие на качественное состояние военно-экономического потенциала и политического положения страны или повлечь другие тяжкие последствия для обороноспособности, государственной безопасности, экономических и политических интересов СССР. К служебной тайне следовало относить сведения в любой области науки, техники, производства и управления, передача, утечка и т. п. которых может нанести ущерб интере-
сам государства. Говоря другими словами, верхний уровень: тяжкий ущерб безопасности или политическим интересам всего государства; нижний уровень: ущерб иным интересам государства. Обратим внимание на малоприметный, но важный факт. В обоих случаях: и при отнесении информации к государственной тайне, и при отнесении ее к служебной тайне - в качестве основного объекта защиты выступало государство в целом.
В действующем Положении, исходя из принципиального решения законодателя об объединении всех степеней секретности в общую категорию «государственная тайна» и упразднения de facto служебной тайны в ее старом понимании, приводится следующая градация:
- к сведениям особой важности следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научнотехнической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей;
- к совершенно секретным сведениям
следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной,
контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей;
- к секретным сведениям следует отно-
сить все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну; ущербом безопасности Российской Федерации в этом случае считается ущерб, нанесенный интересам предприятия, учреждения или организации в военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной
или оперативно-розыскной деятельности.
В первом приближении, если формально сравнивать старый и новый подходы, к государственной тайне могут относиться только сведения, обозначаемые грифом «особой важности», т. к. только при противоправном распространении такой информации предполагается наступление ущерба для всего госу-
дарства в целом. Вся остальная информация на основании старого подхода (а его нельзя признать неверным) относится к служебной тайне.
Так ли это на самом деле? Современный подход не совсем верен в связи с тем, что он выхолащивает саму идею государственной тайны, как, впрочем, и в некоторой степени идею государства как такового.
В определении энциклопедического словаря Брокгауза и Ефрона «государство - есть организация оседлого населения, занимающего определенную территорию и подчиняющегося одной и той же власти» [12]. Еще Аристотель говорил, что государство есть естественная форма общежития. Отсюда однозначно вытекает, что государство по своей природе есть идеальная конструкция. Некоторую «материализацию» оно обретает через формирование государственного аппарата, под которым М.Н. Марченко понимает «систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи» [13].
Из приведенных суждений также однозначно следует, что аппарат государства не может быть отделен от государства, т. е. он не может иметь каких-либо самостоятельных интересов, кроме общих интересов государства.
Тем более не может быть отдельно взятых интересов предприятия, учреждения или организации, представляемых в виде интересов государства.
Следование вышеуказанным положениям в определении степени ущерба и связанной с ней степени секретности есть теоретический тупик, порождающий искаженное представление об этом ущербе.
Применительно к совокупности сведений, относимых ныне к государственной тайне, ущерб от их противоправного распространения в подавляющем большинстве случаев может быть исчислен в денежном выражении. Даже если речь идет об ущербе политическом, который так или иначе влечет за собой экономические последствия в виде упущенной выгоды или дополнительных затрат на осуществление мероприятий, скажем, в области обороны или безопасности. Сегмент некоторой величины, который тем не
менее существенным образом влияет на все остальное, остается в отношении тех сведений, противоправное распространение которых наносит ущерб престижу государства, его авторитету, доверию к нему. К этой категории, вне всякого сомнения, относится противоправное распространение сведений, касающихся лиц, сотрудничающих или сотрудничавших с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную или оперативно-розыскную деятельность. Если не принимать в расчет ценность недополученной информации, то негативные последствия от распространения таких сведений ложатся на плечи самого человека, вплоть до лишения его жизни. Но негативные последствия, в основном моральноэтического свойства, пойдут концентрическими кругами: нестабильность этих отношений, ненадежность государственных органов как партнера и защитника подействуют удручающе и на сотрудников, и на конфидентов, рискнувших ради общего блага на осуществление такой деятельности. Следствие - снижение уровня доверительности отношений, снижение качества и достоверности информации и т. п. и т. д. И здесь нет ущерба ведомству или организации - здесь ущерб государству в целом.
На основании вышеизложенного сделаем вывод, что необходимо отказаться от подхода к определению степени секретности, изложенному в действующих Правилах, и вернуться к действовавшему ранее с учетом того, что низшая степень секретности теперь предназначена также для обозначения сведений, составляющих государственную тайну. Полное восстановление соотношения государственной и служебной тайны, которое существовало в социалистический период, в настоящее время уже невозможно, т. к. в течение весьма длительного времени отнесение сведений к государственной тайне шло по новым правилам, и огульное снижение уровня защиты может иметь непредсказуемые последствия. Но необходимость пересмотра общего подхода очевидна и с теоретической, и с практической точки зрения.
Выводы.
1. Философской платформой по принятию решений в отношении принадлежности сведений к государственной тайне и их засекречивания является установление необхо-
димого и должного баланса между субъективными и объективными началами при принятии таких решений. Чисто юридическим критерием, который должен быть элементом данной системы принятия решений, является соотношение правомерного и неправомерного.
2. Эволюция развития нормативного регулирования отношений в области отнесения сведений к государственной тайне в советский период шла по пути принятия сначала общедоступных (носящих рамочный характер), а затем засекреченных (содержащих конкретные категории) перечней сведений, относимых к государственной тайне, утверждаемых правительственными решениями. В конечном итоге это вылилось в обособление наиболее значимой группы информации, которая стала позиционироваться как государственная тайна, и информации, относимой к служебной тайне, принятие решений по засекречиванию которой являлось правом административных ведомств. Данная система в условиях существовавшего в тот период законодательства и политического режима являлась сбалансированной. Каждый новый вариант Перечня главнейших сведений, относимых к государственной тайне, с высокой долей уверенности можно было воспринимать как документ политический, содержащий определенные негативные ожидания и опасения политического руководства страны в тот или иной период времени.
3. Установление в Российской Федерации демократического политического режима и начатые рыночные преобразования потребовали выработки новых подходов в нормативном регулировании вышеуказанных отношений, квинтэссенцией которых стало принятие Закона Российской Федерации «О государственной тайне». Закон содержал (вначале предположительный, а затем императивный) перечень основных предметных областей и категорий сведений, относимых к государственной тайне. Главным субъектом данных отношений стало некое должностное лицо, определяемое главой государства, и в качестве лица, принимающего решения по отнесению сведений к государственной тайне и их засекречиванию в легальных рамках, установленных Законом о государственной тайне, хотя в действительности данная деятельность сводилась к утверждению переч-
ней, подготавливаемых на уровне административных ведомств.
4. Сформулированный в настоящее время подход по установлению юридической взаимосвязи между величиной потенциального ущерба от противоправного распространения информации и степенями секретности, приведенный в Правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870, не соответствует современным теоретическим воззрениям на природу государственной тайны и не может служить реальным ориентиром в соответствующей правоприменительной практике, т. к. подчеркивает несуществующую отделенность аппарата власти от самого государства. При определении степени важности информации не может существовать ни ущерба ведомству, ни тем более ущерба отдельно взятой организации -может существовать только ущерб государству как единому целому в определенной сфере его деятельности.
При совершенствовании системы нормативного правового регулирования в указанной сфере целесообразно обратить внимание на опыт украинских законодателей, создавших институт государственных экспертов по вопросам секретов и единый Свод сведений, относимых к государственной тайне.
1. Философский энциклопедический словарь. Уфа, 2002. С. 258.
2. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации в Российской Федерации. М., 2001. С. 63.
3. СЗ СССР. 1926. № 32. С. 213.
4. Известия Советов депутатов трудящихся СССР. 1947. № 134. 10 июня.
5. Российская газета. 1993. № 182. 21 сент.
6. СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1310.
7. СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3619.
8. СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2465.
9. Мальцев В.А. Защита государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе ее развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4.
10. Марченко М.Н. Источники права. М., 2005.
11. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001. С. 105-113.
12. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: эл. версия.
13. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права (государство). М., 2007. Т. 1. С. 273.
Поступила в редакцию 19.02.2010 г.
Veryutin V.N. Social relationship appearing in the sphere of relating the data to National Security Information.
In Russian Federation stating the democratic political regime and started market transformations required the production of new ways in the regulatory control of social relationships appearing in the sphere of relating data to National Security Information. Nowadays formulated way of establishment of juridical interrelation between the potential damage value from illegal information spread and the degrees of secrecy, given in the rules stated by the government of Russian Federation, doesn’t correspond to modern theoretical views on the nature of National Security Information, that was a reason of creating this article.
Key words: National Security Information; degree of secrecy; information; access granted.
