CC BY
106
A.B. Червяковский
Червяковский Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства
Омская академия МВД России
Доступ к правовой информации: коллизионные проблемы
Доступность законодательства — один из показателей одобряемости законов населением. Современное общество опирается на возможность получения населением сведений о деятельности государства. Информационная открытость государства предполагает информирование населения о действующем и принимаемом законодательстве. Официальное опубликование законов выступает одним из способов легитимации принимаемых решений. В соответствии с Итоговым документом Венской встречи (1989 год) государства — участники должны «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам». Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 год) гласит, что «законы, принятые по завершении соответствующей гласной процедуры, и административные положения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты будут доступны для всех».
Коллизии доступа к правовой информации — это коллизии между нормами, закрепляющими презумпцию знания закона, и существующими ограничениями на доступ к такой информации. В работе будет подробно проанализированы вопросы, касающиеся доступа к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также доступ к информации к сведениям, содержащихся в правовых актах ограниченного доступа.
История знает немало примеров, когда не только подзаконные нормативные правовые акты, но и законы не публиковались во всеобщее сведение. Так, как пишет Фань Вэнь-лань, в 536 г. до н. э. Цзы Чань приказал отлить металлический треножник с текстом кодекса законов, вызвавшее недовольство со стороны приверженцев старого порядка. Цзиньский сановник Шу Сян послал Цзы Чаню письмо, в котором советовал ему отказаться от опубликования законов: «Когда законы станут известны всем, люди узнают, как избежать наказания, и перестанут бояться старших. Если правда и неправда будут определяться только по своду законов, то как же старшие и высшие будут осуществлять правление?» На это Цзы Чань отвечал: «Я делаю это для того, чтобы спасти общество!»1.
На протяжении столетий японские власти придерживались заимствованного у китайцев принципа: законы и приказы следует выполнять, но не знать. Особенно секретными были, видимо, права. В полном соответствии с этим принципом законы не обнародовались. До населения доводилось только краткое содержание того, что запрещалось. Сведения о санкциях за нарушение запретов не обна-родовались. Еще в XVIII в. нормативный акт предписывалось хранить в тайне. Доступ к официальному тексту дозволялся лишь трем высшим чиновникам — буге2.
Н.М. Коркунов, описывая положение дел с опубликованием законов в Российской империи, писал: «Когда закон утвержден и обращен к исполнению, его обыкновенно обнародуют. Я говорю «обыкновенно», потому что и действительно не все законы обнародуются. Было время, когда уставы уголовного судопроизводства считалось необходимым хранить в тайне, чтобы не дать подсудимому, знающему обязательные для суда правила процесса, воспользоваться этим знанием для противодействия изобличению его в преступлении. Наши основные законы прямо предвидят возможность существования законов, «подлежащих особливой тайне» .... И на деле законы не всегда обнародуются»3.
В Советском Союзе многие нормативные правовые акты не публиковались. А.А. Тилле пишет, что большинство правительственных и ведомственных актов не публиковались вообще. «Издаваемые акты можно разделить на три категории: открытые (хотя и они могли иметь секретные пункты, записанные обычно так: «п. 16. Протокольно», «ДСП» и секретные. Перед изданием Свода Законов СССР было подготовлено и издано многотомное Собрание узаконений СССР, оно целиком — «ДСП» и находится только в крупных ведомствах и учреждениях. Это можно было бы оправдать, если бы секретные акты касались только сугубо внутриведомственных интересов, но очень многие из них непосредственным образом устанавливают права и обязанности миллионов граждан»4.
1 Фань Вэнь-лань. Древняя история Китая. М., 1958. С. 161.
2 Инако Ц. Современное японское право. М., 1981. С. 31.
3 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003.
4 Тилле А.А. Советский социалистический феодализм 1917—1990. М., 2005. С. 135—136.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, только в 1990 г. в СССР (и в РСФСР) впервые было провозглашено требование об обязательном опубликовании в официальных источниках нормативных актов, касающихся прав и свобод граждан1. 29 ноября 1990 г. принято Заключение Комитета конституционного надзора СССР № 12 (2-12) «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан»2. В данном документе указывалось, что «предоставление должностным лицам права определять, имеют ли правовые акты «общее значение» или не имеют, а также засекречивать информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты открывает возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обременительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям граждан».
Ст. 35 Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР3 установила, что закон, «предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке».
Конституция России впервые в истории российского государства и права закрепила положение, согласно которому законы «подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Как отмечается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 г. № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»«: «Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты — как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации»4.
Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 9665 была утверждена «Концепция правовой информатизации России», в которой указывается: «Информационные ресурсы Российской Федерации в правовой сфере являются принципиально открытыми. Исключение составляют информационные ресурсы, отнесенные в соответствии с законодательством к категориям ограниченного доступа. Порядок доступа к открытым информационным ресурсам определяется держателем банка данных. Государственные органы, ответственные за формирование и использование правовой информации, обеспечивают условия для оперативного и полного ее предоставления пользователям».
Запрет на ограничение доступа к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления содержится в части 4 ст. 8 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»6.
Необходимо обратить внимание, что Конституция РФ разделяет все нормативные правовые акты в данной сфере на две части: 1) законы (включая законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ) подлежат обязательному опубликованию; 2) иные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию при условии, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым в соответствии с Конституцией допускается существование неопубликованных нормативных правовых актов, не затрагивающих права и свободы человека и гражданина.
Достаточно сложным представляется определение того факта, затрагивает ли конкретный нормативный правовой акт права и свободы человека и гражданина и, следовательно, подлежит ли он официальному опубликованию для вступления в силу. Это тем более важно, что возбуждение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта ставится в зависимость от того, может ли оспариваемый акт рассматриваться как нарушающий права и свободы заявителя. Ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации7 предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Ст. 128 данного Кодекса в качестве основания для отказа в принятии административного искового заявления называет «из административного искового заявления об ос-
1 Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: теория, законодательство, судебная практика. М., 2004. С. 50.
2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 50, ст. 1080.
3 Ведомости РСФСР. 1991. № 52, ст. 1865.
4 Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 5.
5 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 27, ст. 2521.
6 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448.
7 Собрание законодательства РФ. 2015. № 10, ст. 1391.
паривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца». В части 2 ст. 124 КАС России указывается в качестве оснований прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта то, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации1 указывается, что государственной регистрации подлежат правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей. Тем самым Минюстом России была предпринята попытка раскрыть содержание употребляемой законодателем юридической конструкции. Однако такое разъяснение оставляет достаточно много вопросов и нуждается в дополнительной конкретизации.
Используемая конструкция «правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина» может толковаться разным образом. Возможно, как узкое, так и широкое толкование. Ю.П. Соловей замечает, что «сам постулат «нормативный акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан», недвусмысленно подразумевает, что министерство или ведомство вправе вносить изменения в установленный законодательством правовой статус граждан2. По мнению ученого, следует отказаться от использования термина «нормативный акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан». Следует вести речь о «внешних нормативных актах» министерств и служб и агентств, которые регулируют отношения с гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, государственными органами и общественными объединениями3.
Д.Н. Бахрах полагает, что понимание нормативного акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, не должно быть чрезмерно широким. Необходимо различать общий и специальный правовой статус гражданина. Сотрудник федеральных органов исполнительной власти, государственные служащие обладают специальным правовым статусом. Специальный правовой статус дополняет общий правовой статус. Право на надбавку к окладу, обязанность проходить аттестацию, носить форменную одежду и т. д. — это составляющие специального статуса. По мнению ученого, соответствующие внутриведомственные акты не подлежат регистрации в Минюсте России, после подписания их следует публиковать в ведомственных газетах (журналах, сборниках), в которых публикуются акты, не подлежащие регистрации в Минюсте России.4
По мнению В.А. Вайпана, если нормативный правовой акт затрагивает права объединения граждан (юридического лица), то это не равнозначно ситуации, когда нормативный правовой акт затрагивает права, свободы и обязанности отдельного человека и гражданина. Как пишет ученый, «... нередко делается ошибочный вывод о том, что если в нормативном правовом акте установлены права и обязанности для юридических лиц, то такой акт подлежит регистрации на том основании, что он затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина» — пишет ученый5. На наш взгляд, данная позиция представляется спорной. Полагаем, необходима конкретизация о каких юридических лицах и в каких случаях идет речь. Решением Верховного Суда РФ от 4 сентября 2015 г. № АКПИ15-693 Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, определяет перечень, последовательность и предельные сроки осуществления действий должностными лицами таможенных органов Российской Федерации при таможенном оформлении товаров с момента подачи таможенной декларации до момента выпуска товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом поскольку не были соблюдены правила введения в действие оспариваемого нормативного правового акт была признана недействующей. Данная Инструкция применялась при декларировании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами для коммерческих целей либо декларировании от их имени таможенным брокером (представителем) товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Зададимся вопросом, если бы данная Инструкция применялась бы только в отношении юридических лиц, означало ли это, что ее можно было бы не публиковать для всеобщего сведения.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 23.
2 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 371.
3 Там же. С. 372.
4 Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. М., 2010. С. 68.
5 Вайпан В.А. Государственная регистрация и опубликование нормативных правовых актов: противоречивость практики на основе неопределенности критериев // Юрист. 2014. № 9. С. 4—11.
Возникающие коллизии по поводу того, затрагивает ли нормативный правовой акт права, свободы и обязанности человека и гражданина, находят отражение и в решениях высших судебных инстанций Российской Федерации. Решением от 27 ноября 2014 г. № АКПИ14-1265 Верховный Суд РФ отказал Межрегиональной Ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА» о признании недействующим Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями». В решении, в частности, указано, что «в соответствии с пунктом 1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в журнале «Законность». Приказ носит ведомственный характер, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем не подлежит опубликованию». В Решении Верховного Суда РФ от 29 января 2015 г. № АКПИ14-1393 указывается, что приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» носит ведомственный характер, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем не подлежит опубликованию. Отметим, забегая вперед, что мы сторонники публикации всех нормативных правовых актов органов государственной власти, за исключением актов, содержащих государственную и служебную тайну. Полагаем, что данные акты могут и должны быть опубликованы.
Поднятый в работе вопрос был предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. Так в Определении Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1 отмечается, выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержит нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы, «не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, то есть в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации». Поводом для вынесения Определения Конституционным Судом России послужила жалоба С. Д. Смердова, в связи с тем, что Верховный Суд Российской Федерации определением от 16 декабря 2004 г., оставленным без изменения Кассационной коллегией данного суда, возвратил указанному гражданину его заявление о признании недействующими отдельных положений Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных 29 сентября 1997 г. При этом Верховный Суд сослался на то, что указанный акт не прошел государственную регистрацию, не опубликован для всеобщего сведения и, следовательно, по форме не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти и не подлежит проверке Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции.
В своем Определении от 8 июля 2004 г. № 238- О «По жалобе гражданина Тимонина Дмитрия Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьей 248, частями первой и восьмой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» Конституционный Суд РФ отметил, в случае поступления в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта суд не вправе своим определением отказать в принятии такого заявления со ссылкой на то, что оспариваемый акт не нарушает права, свободы и законные интересы заявителя; вопрос о нарушении нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов гражданина, организации должен решаться непосредственно в судебном заседании при разрешении дела по существу. Иное являлось бы отступлением от принципа равенства всех перед законом и судом, осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон и ограничением права на судебную защиту (статья 19, часть 1; статья 46, часть 1; статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации), что, по мнению суда, недопустимо2.
Проблема ограничения прав и свобод граждан, путем присвоения нормативным правовым актам ограничительных грифов, остается актуальной и в настоящее время. В России не публикуется расшифровка отдельных статей федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (в части расходов на оборону), а также приложения к данному закону. Не подлежат опубликованию указы и распоряжения Пре-
1 Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
2 Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 1. См. также: По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»: постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П // Собрание законодательства РФ. 2015. № 15, ст. 2301.
зидента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации или отдельно их пункты, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»1 указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. В ИПС «КонсультантПлюс» указывается, что «в Указ Президента РФ от 22.01.2001 № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории СевероКавказского региона Российской Федерации» были внесены изменения указами Президента РФ от 27.03.2001 № 346, от 11.06.2001 № 695, от 10.07.2001 № 818, не подлежащими опубликованию».
Не публикуются отдельные положения нормативных правовых актов. Так п. 4 Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно- исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации»2 в опубликованном общедоступном тексте не раскрывается, а содержится указание «Не подлежит опубликованию».
В ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ устанавливается правило, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Официальному опубликованию подлежат только нормативные правовые акты, не носящие конфиденциальный характер. Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»3 установлен правовой режим секретной информации. Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен ст. 9 данного Закона. Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне4. В соответствии с ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, информация, относящаяся к информации ограниченного доступа, гражданину по запросу не предоставляется. В ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений пункта «а» статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова» Суд пришел к выводу, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации «уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации»5.
В своем Определении от 26 мая 2011 г. № 662-О-О Конституционный Суд РФ отказал в жалобе А.Н. Ильину, оспаривавшему положения приложений 3, 4 и 9 к Федеральным законам о федеральном бюджете на 2000, 2001 и 2002 годы. Приложения были признаны законодателем секретными, содержали основные показатели государственного оборонного заказа. По мнению Конституционного Суда РФ, «режимом секретности приложений не нарушалось право заинтересованных военнослужащих на получение информации о законодательно установленном размере денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка, поскольку такая информация доводилась до их сведения ведомственными актами Министерства обороны Российской Федерации, а выплата компенсации производилась на основании ежемесячных приказов командиров войсковых подразделений»6.
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 22, ст. 2663.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 40, ст. 3753.
3 Собрание законодательства РФ. 1997. № 41, ст. 4673.
4 Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 49, ст. 4775.
5 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1, ст. 54.
6 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ильина Александра Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», части первой статьи 97 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, части первой статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к нему: определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 г. № 662-О-О // СПС «КонсультантПлюс».
Принимается достаточно много нормативных правовых актов, которым присваиваются ограничительные грифы или проставляется отметка «Для служебного пользования». Служебная тайна существует достаточно давно, часто упоминается в нормативных актах, но является одной из наименее разработанных проблем в отечественном праве. В настоящее время не определены критерии отнесения сведений к информации ограниченного доступа. В России действует более десятка нормативных правовых актов, определяющих особые режимы обращения с информацией ограниченного доступа. Отсутствуют законодательные основы, определяющие порядок обращения государственных органов с информацией, составляющей служебную тайну. Актом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 12331. Однако, в данном Положении не прописан четкий критерий отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения», отсутствует и перечень такой информации2.
В 2006 г. в Государственную Думу был внесен законопроект № 124871-4 «О служебной тайне», но он так и не был принят и, в ноябре 2011 г., был снят с рассмотрения Думой. В пояснительной записке к законопроекту указывалось: «Вступление в силу Закона Российской Федерации «О государственной тайне» де-факто привело к ликвидации института служебной тайны, так как гриф «секретно» стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности. Необходимость в защите указанных выше сведений сохраняется. В деятельности органов государственной власти образуется значительное количество внутрисистемной информации, которая в силу законодательных ограничений не может быть отнесена к государственной тайне, однако и не может быть свободно распространяемой».
При проведении работ по официальному опубликованию правовых актов, требуется четко регламентировать условия, при которых нормативный правовой акт не может быть опубликован. Полагаем, что необходимо исходить из презумпции открытости информации о деятельности государственных органов. Нормативная правовая информация, содержащаяся в нормативных правовых актах, издаваемых государственными органами, представляет собой разновидность информации. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»3, который впервые законодательно закрепил понятие «информация о деятельности органов исполнительной власти». Ст. 4 данного Закона в качестве одного из основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления называет открытость и доступность информации
0 деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Презумпция открытости информации о деятельности государственных органов предполагает, что государственный орган обязан будет открыть и такую информацию, которую он предпочел бы «оставить при себе»4. Однако государственные органы не всегда пожелают открыть доступ к информации, не являющийся конфиденциальной, однако, по мнению этого органа, по каким-то обстоятельствам не подлежащей разглашению. Наличие законодательно зафиксированной презумпции открытости информации о деятельности государственных органов — это один из способов обеспечения реализации права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и предотвращение чрезмерной закрытости государственных органов. Открытость информации о деятельности государственных органов необходимо трактовать достаточно широко, не ограничиваясь отдельными перечнями информации, которая на взгляд законодателя или чиновников может быть доступна для граждан. Если доступ к информации не ограничен законодательством, такая информация должна быть отрытой и при возникающей у граждан необходимости им доступна.
Опубликование нормативного акта есть условие его обязательности. Как отмечают Г.В. Швеков и А.А. Тиле, неопубликованные во всеобщее сведение нормативные акты не являются и общеобязательными для всех граждан. Нормативный правовой акт, не опубликованный для всеобщего сведения, обязателен для исполнения только тому, кому он объявлен5.
Не все нормативные правовые акты необходимо доводить «до всеобщего сведения». Достаточно большой объем информации, находящейся в распоряжении государственных органов, не может быть открыт для доступа гражданам. Сам факт отнесения отдельных видов информации к информации ог-
1 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30, ч. 2, ст. 3165.
2 Актуальные проблемы информационного права: учебник / под ред. И.Л. Бачило, М.А. Лапиной. М., 2016. С. 452.
3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7, ст. 776.
4 Дрожжинов В.И. Построение информационных систем, обеспечивающих соответствие требованиям федеральных законов России о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и о персональных данных: методические рекомендации. М., 2009. С. 13.
5 Швеков Г.В., Тилле А.А. Вступление в силу нормативных актов. М., 1980. С. 55.
раниченного доступа говорит нам об этом. При определении степени засекречивания (открытости) информации важно соблюсти баланс интересов общества, государства и личности, обеспечить не только информационную открытость органов государственной власти, но и безопасность государства, общества и граждан. При определении степени засекречивания (открытости) информации важно соблюсти баланс интересов общества, государства и личности, обеспечить не только информационную открытость органов государственной власти, но и безопасность государства, общества и граждан. В Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 указывается, что обоснованность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивание заключается в установлении путем экспертной оценки целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан. При определении степени открытости информации могут возникать коллизии между нормами, закрепленными законами. Так одна и та же информация может относиться к информации ограниченного распространения, с одной стороны, а с другой — эта же информация в соответствии законодательством не должна подлежать отнесению к государственной тайне и засекречиванию.
К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях нормативные акты, которые, вопреки Конституции РФ и законодательству, не регистрируются и не опубликовываются, но, тем не менее, «успешно» применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Как отмечает С.В. Бошно, судебная практика отказалась от абсолютизации официального опубликования нормативных правовых актов как единственного способа признания акта действующим1.
Возможность применения нормативных правовых актов, которые приняты с нарушением процедуры их опубликования, предусматривается и Верховным Судом РФ. Согласно п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 482 в случае обнародования нормативного правового акта (при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. «Если такая возможность была обеспечена, — указывается в постановлении, — порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке».
В тех случаях, когда нормативный правовой акт подлежит официальной публикации, он должен быть доступен через систему официального опубликования нормативных правовых актов. Необходима экспертиза нормативных правовых актов, которая позволила говорить о степени засекреченности акта. Если имеются в тексте нормативного правового акта положения, которые не подлежат засекречиванию, то такой акты должен быть опубликован в источниках официального опубликования, за исключением той части акта, которая подлежит засекречиванию.
На наш взгляд, акты, носящие конфиденциальный характер, могут доводиться до отдельных категорий лиц, отдельных граждан иными способами. Рассылаемый по спискам неопубликованный нормативный правовой акт должен вступать после его получения, в необходимых случаях он должен доводиться до заинтересованных лиц под роспись. Не исключается и их публикация в закрытых источниках опубликования нормативных актов. Но при этом важно соблюсти интересы защиты государственной, служебной и иной тайны, чтобы конфиденциальные сведения оказались доступными только тем лицам, которым они предназначались. В тоже время следует отметить, что нормативные правовые акты, в которых не содержится информация, составляющая государственную или иную охраняемую законов тайну, или сведения конфиденциального характера, должны официально публиковаться только в источниках, носящий закрытый (ограниченный) характер, не позволяющих рядовому пользователю познакомиться с содержащимися в данных источниках сведениями.
Информация, не являющая конфиденциальной должна быть доступна пользователю. При работе над ограничением доступа к конфиденциальной информации необходимо учитывать зарубежное законодательство. Любой отказ в предоставлении информации гражданам должен быть мотивирован ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде. Если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным лицам в той части, которая секретных сведений не содержит. Если выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения документа. Только если это сделать невозможно, тогда следует отказ в предоставлении информации.
1 Бошно С.В. Судебная власть об опубликовании нормативных правовых актов в связи с оценкой их действия и применения // Ваш налоговый адвокат. 2009. № 2. С. 4—11; Качанов Р.Е. Формальный судебный нормоконтроль как эффективный способ обеспечения соблюдения конституционного требования об официальном опубликовании для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. иВ1_: http://sutyajnik.ru/articles/200.html (дата обращения: 17.09.2016).
2 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 1.
