CC BY
466
© Пешина Э. В., Уксусова С. Ю., 2012
ПЕШИНА Эвелина Вячеславовна
Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: [email protected]
УКСУСОВА Светлана Юрьевна
Ассистент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: [email protected]
Сравнительный анализ методологий расчета государственного долга Российской Федерации
Ключевые слова государственный долг; сектор государственного управления; методология расчета государственного долга.
Аннотация Проводится сравнение методологий расчета показателей государственного долга, используемых в России и странах Европейского союза. Анализируются показатели государственного долга Российской Федерации, рассчитанные на основе разных методологий.
В условиях недостаточности собственных финансовых ресурсов государства, связанной с высоким уровнем расходов сектора государственного управления, а также замедленными темпами экономического роста, характеризующими современную мировую экономику, актуальными становятся вопросы управления дефицитом бюджета, объемом государственного долга и обеспечения долговой устойчивости стран. Анализ данных показателей и выбор эффективных методов управления ими является важным аспектом мировых экономических и политических отношений на современном этапе.
В соответствии с принятым 7 февраля 1992 г. Маастрихтским договором, который определяет «процедуру, касающуюся чрезмерного дефицита» для государств - членов Европейского союза и на критические показатели которого ориентируются другие страны для оценки своей долговой нагрузки, «контрольными величинами» являются:
• отношение планируемого или фактического дефицита к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах - 3%;
• отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах - 60% 1].
По данным, предоставленным Центром экономических исследований, по итогам 2010 г. 26 стран мира превысили критический уровень отношения долга к ВВП [2]. К 2012 г. ситуация с долговой нагрузкой стран еще больше обострилась.
В Маастрихтском договоре под долгом подразумевается «номинальная стоимость общей валовой задолженности, остающейся на конец года, консолидированная между и внутри секторов общего управления». При этом под общим управлением подразумевается «управление на национальном, региональном или местном уровнях, а также фонды социального обеспечения, за исключением коммерческих операций» [1].
В отчетных документах при расчете уровня долговой нагрузки или других показателей, связанных с государственный долгом, как правило, используется именно такой подход к его определению.
Позиция Евростата во многом соответствует критериям Маастрихтского договора. В Руководстве по государственному дефициту и долгу, разработанном и опубликованном в 2012 г. Евростатом, предлагается методология расчета государственного дефицита и долга, которая является пояснением к Европейской системе национальных и региональных счетов (ЕСС-95), с целью получения прозрачных, достоверных и сопоставимых данных относительно разных стран, не только входящих в Европейский союз, но также находящихся за его пределами [3].
Согласно данному Руководству «государственный долг определяется как общий консолидированный валовой долг в номинальной стоимости в следующих категориях государственных обязательств: наличная валюта и депозиты, ценные бумаги, кроме акций и за исключением финансовых производных инструментов, и кредиты». По информации Евростата, государственный дефицит и долг - это статистический отчет о деятельности сектора государственного управления. Сектор государственного управления состоит из четырех подотраслей:
• центральное правительство, включающее в себя центральные органы власти, сфера компетенции которых распространяется обычно на всю экономическую территорию, за исключением фондов социального страхования;
• государственная власть, осуществляющая деятельность на уровне ниже, чем центральное правительство, и выше, чем органы местного самоуправления, за исключением фондов социального страхования;
• местное самоуправление, включающее в себя те виды государственной администрации, сфера компетенции которых распространяется только на локальную часть экономической территории, за исключением местных органов фондов социального страхования;
• фонды социального страхования, включающие в себя все центральные, региональные и местные институциональные единицы, основным видом деятельности которых является предоставление социальных льгот и деятельность которых соответствует критериям Евростата.
Структуру сектора государственного управления можно представить в виде схемы (рис. 1).
Сектор государственного управления
\ 1 V
Центральное правительство Г осударственная власть Местное самоуправление Фонды социального страхования
Рис. 1 Структура сектора государственного управления в соответствии с Руководством по государственному дефициту и долгу 1
Таким образом, государственный долг, в соответствии с условиями Руководства по государственному дефициту и долгу, является сложной категорией, включающей в себя совокупную консолидированную задолженность бюджетов бюджетной системы и фондов социального страхования, к которым в Российской Федерации можно отнести государственные внебюджетные фонды. При экстраполяции данного определения на Российскую Федерацию государственным долгом можно считать консолидированный долг бюджетной системы РФ.
'Составлено авторами по: 3].
При проведении анализа законодательства и отчетности Российской Федерации можно отметить их значительное расхождение с Договором о Европейском союзе (Маастрихтским договором) и материалами Евростата.
Согласно Бюджетному кодексу РФ «к государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации ... возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса» 4. Ст. 97]. При этом классификация долга на внутренний и внешний осуществляется согласно валюте займа [4. Ст. 6]. Таким образом, содержание государственного долга в трактовке российского законодательства отличается от норм и практики зарубежных стран. Оно включает долговые обязательства, принятые на себя именно Российской Федерацией, т. е. при проведении сравнения с Руководством Евростата это будет задолженность на уровне центрального правительства. Следовательно, трактовка государственного долга по Бюджетному кодексу является более узкой по сравнению с законодательством Европейского союза.
В соответствии с данными Министерства финансов РФ структура и динамика государственного долга Российской Федерации, рассчитанная на основании национального законодательства, имеет следующий вид (табл. 1).
По данным, представленным в табл. 1, можно сделать вывод о значительном превышении государственного внутреннего долга над внешним, неоднозначной тенденции динамики государственного внешнего долга и значительном росте государственного внутреннего долга РФ. При переводе в единую денежную единицу можно отметить значительное превышение государственного внутреннего долга над внешним, что характерно для экономики практически всех стран (рис. 2).
200 ООО 180 ООО 160 ООО 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 о
1
51443,2 60350,3 73628,9 77209,7 _ 95177,3 140570,0 128069,5
52000,0 »- - 44900,0 40500,0 37641,0 39956,9 35801,4
' » » » 1 ♦ 34819,9
2007 г.
2008 г.
1 января 2009 г.
1 января 2010 г.
2011 г.
2012 г.
Государственный внешний долг РФ
(включая обязательства бывшего СССР, принятые РФ)
■ Государственный внутренний долг РФ
Рис. 2. Динамика показателей государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в 2006-2011 гг., млн дол.1
Министерство финансов в соответствии со своими полномочиями занимается разработкой проекта федерального бюджета, статистические данные которого основаны на национальном законодательстве и классификации государственного долга РФ по валюте и в соответствии с возникшей задолженностью непосредственно от имени Российской Федерации 6]. Счетная палата РФ в ходе проверки и при составлении отчетности о федеральном бюджете, соответственно, также ориентируется на Бюджетный кодекс РФ [7].
1 Составлено авторами по: [5].
Таблица 1
Динамика и структура государственного долга Российской Федерации
за 2009-2012 гг., %
Показатель 1 января 2010 1 января 2011 1 января 2012 1 апреля 2012
Структура государственного внешнего долга РФ
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые РФ) 32,8 29,6 20,7 21,0
В том числе: задолженность перед официальными кредиторами -членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации 2,7 1,9 1,5 1,3
задолженность перед официальными кредиторами -не членами Парижского клуба 4,8 4,3 4,0 3,8
задолженность перед официальными кредиторами -бывшими странами СЭВ 3,5 2,8 2,8 2,9
коммерческая задолженность бывшего СССР 2,2 0,1 0,2 0,2
задолженность перед международными финансовыми организациями 10,1 7,9 7,1 6,8
задолженность по внешним облигационным займам 69,7 76,2 81,5 82,0
задолженность по ОВГВЗ 4,7 4,4 0,1 0,1
государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте 2,3 2,3 2,8 2,9
Структура государственного внутреннего долга РФ
Государственный внутренний долг Российской Федерации 67,2 70,4 79,3 78,9
В том числе: государственные гарантии РФ в валюте РФ 12,0 16,1 15,2 14,5
государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах 87,7 83,7 84,6 85,3
Примечание. Составлено авторами по: [5 . Государственный внешний долг РФ исчисляется в млн дол., государственный внутренний долг - в млрд р.
Методология расчета данных, относящихся к государственному долгу РФ, представленных на сайте Центрального банка РФ, отличается от методологии вышеперечисленных органов власти.
Центральный банк РФ рассчитывает показатели как по внешнему, так и по внутреннему долгу. Государственный внутренний долг Российской Федерации рассматривается Центральным банком только в части рынка государственных ценных бумаг, т. е. только в отношении одной составляющей государственного внутреннего долга, закрепленной Бюджетным кодексом РФ.
Внешний долг Российской Федерации ЦБ РФ рассчитывает в соответствии с требованиями Специального стандарта Международного валютного фонда на распространение данных (ССРД), соответствующими методике расчета, применяемой Европейским союзом, по которым классификация основывается на принципе резидентства, а не по валюте, как предлагается законодательством РФ 8].
В показатель «внешний долг Российской Федерации», который еще можно назвать «совокупным внешним долгом РФ», включается задолженность:
• органов государственного управления (федеральных органов управления и субъектов РФ);
• органов денежно-кредитного регулирования (ЦБ РФ и органов государственного управления в части кредитов МВФ);
• банков;
• прочего сектора (без участия в капитале и долговых обязательств перед прямыми инвесторами);
• банков и прочего сектора - долговые обязательства перед прямыми инвесторами.
Таким образом, определение «внешний долг РФ» отличается от определения «государственный внешний долг РФ» на совокупность задолженности банков и прочего сектора. Задолженность органов денежно-кредитного регулирования - это фактически задолженность центрального правительства перед МВФ. Таким образом, для целей анализа государственного внешнего долга РФ из указанных пунктов на основании методики, принятой Европейским союзом, остается только совокупная задолженность органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования. Проанализировать государственный внутренний долг РФ по данной методике представляется крайне сложным.
В табл. 2 представлена сравнительная характеристика показателей внешнего государственного долга России, рассчитанная на основе данных Министерства финансов и Центрального банка РФ.
Таблица 2
Сравнительная характеристика показателей государственного внешнего долга Российской Федерации за 2010-2012 гг., млн дол.
Показатель 1 января 2010 1 января 2011 1 января 2012 1 апреля 2012
Государственный внешний долг РФ по данным Минфина РФ 37 641,0 39 956,9 35 801,4 34 819,9
Государственный внешний долг РФ по данным ЦБ РФ, рассчитанный на основе ССРД 45 939,0 46 560,0 44 418,0 46 233,0
Примечание. Составлено авторами по: 5; 8].
Анализируя данные, представленные в табл. 2 и публикуемые Минфином РФ и ЦБ РФ, можно отметить значительное расхождение в объемах государственного долга Российской Федерации. Если учитывать, что сравнение проводилось только по объему внешнего долга, то можно предполагать, что при полном анализе расхождение данных будет значительнее, так как государственный внутренний долг Российской Федерации превышает внешний (см. рис. 2).
МВФ - крупнейшая международная финансовая организация - периодически публикует отчеты по экономическому положению стран, с которыми находится во взаимодействии. В том числе рассчитывает показатели долга сектора государственного управления, включающие задолженность всех уровней власти (табл. 3).
Таблица 3
Динамика основных показателей долга сектора государственного управления Российской Федерации за 2008-2012 гг.
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012
Валовой долг сектора государственного управления, % к ВВП [9] 7,9 11 11,7 10,5 11,2
Валовой долг сектора государственного управления, % к ВВП [10] 7,9 11 11,7 11,6 11,3
Долг сектора государственного управления, % к ВВП [10] 7,9 11 11,7 11,6 11,3
Государственный внешний долг, включая задолженность органов денежно-кредитного регулирования по РЕПО, % к ВВП [10] 2 3,8 3,1 2,6 2,5
Окончание табл. 3
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012
Платежи по обслуживанию государственного внешнего долга за вычетом переоформленной задолженности, % к ВВП [10] 1,6 1,7 1,5 1,3 1
Отношение долга сектора государственного управления к государственным доходам [11 22,6 26,2 30,8 32,4 31,2
Средняя номинальная процентная ставка по государственному долгу, % [11 6,7 7,3 6,1 8,2 10,4
Примечания. Составлено авторами по: 9; 10]. Курсивом выделены прогнозные значения.
При анализе отчетов МВФ было выявлено, что они содержат показатели, которые, как правило, не рассчитываются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Аналитика включает в себя внутреннюю и внешнюю задолженность и основана на расчетах сотрудников МВФ в соответствии с данными, предоставляемыми органами власти РФ, в том числе органами местного самоуправления. Соответственно МВФ при расчете показателей долга сектора государственного управления включает задолженность субъектов РФ, объем которой весьма значителен. «Среди российских территорий самый большой объем долга сейчас имеют Москва (233 млрд р.), Московская область (121 млрд р.) и Татарстан (111 млрд р.), Краснодарский край (51 млрд р.)» [11. С. 3]. При этом большая часть задолженности субъектов РФ и муниципальных образований состоит из долговых обязательств, привлеченных за пределами бюджетной системы Российской Федерации (рис. 3).
100-1 9080- 42
70605040- 32
302010- 26
0-1--------------.----- --------1---- ----------.---- ---------1
2010 2011 2012 2013
Облигации Банковские кредиты | Бюджетные кредиты
Рис. 3. Структура прямого долга регионов и муниципалитетов Российской Федерации за 2010-2013 гг., % 11 (2012, 2013 гг. - прогнозные значения)
Структура долга регионов и муниципалитетов постоянно изменяется. Динамика бюджетных кредитов неоднозначна, но в целом можно отметить тенденцию к сокращению удельного веса данного инструмента в структуре задолженности на 9,0% за четыре года. Одновременно происходит увеличение доли выпущенных облигаций на 17,0% за анализируемый период времени.
При проведении сравнительного анализа методологий расчета данных МВФ и ЦБ РФ можно отметить их частичное соответствие. Однако в аналитических отчетах этих структур рассчитываются разные показатели, включающие задолженность разных институциональных секторов. Методология расчета государственного долга, предлагаемая МВФ, кардинально отличается от методологий, применяемых Минфином РФ и Евростатом. Сравнительная характеристика методик расчета показателей государственного долга представлена на рис. 4.
32
35
33
30
33
31
25
38
43
Статистическая информация об объемах и структуре государственного долга
Евростат
Орган, предоставляющий информацию
Центральный банк РФ (на основе требований МВФ)
Министерство финансов РФ
Законодательная основа составления информации
ЕСС-95 ССРД Бюджетный кодекс РФ
::
±.
Статистическая основа методологии
Консолидированный валовой долг центрального правительства, государственной власти, местного самоуправления и фондов социального страхования
Консолидированная задолженность органов государственного управления и органов денежно-кредитного регулирования
Долговые обязательства Российской Федерации
Рис. 4 Характеристика методологий расчета государственного долга
Таким образом, статистические данные относительно государственного долга, рассчитываемые на основании законодательства РФ, не соответствуют показателям, используемым при анализе объема государственного долга и долговой нагрузки других стран. Следовательно, провести полный сравнительный анализ Российской Федерации с другими странами в части показателей, касающихся государственного долга (как внутреннего, так и внешнего) достаточно сложно в связи с отсутствием в российском законодательстве методологии их расчета, согласующейся с мировой практикой. Актуальным представляется вопрос о внесении изменений в законодательную базу России или разработке четкой методологии расчета статистических показателей государственного долга, единой для национальной статистики и для представления на международном уровне.
Источники
1. Договор о Европейском союзе (Протокол о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа : http://www.consultant.ru.
2. Рейтинг стран по уровню долговой нагрузки. Режим доступа : http:// vid1.rian.ru/ ig/ratings/rating_dolg_2010.pdf.
3. Manual on Government Deficit and Debt - Implementation of ESA95 - 2012 edition. URL : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_0FFPUB/KS-RA-12-003/EN/KS-RA-12-003-EN.PDF.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2011 г.).
5. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Режим доступа : http://minfin.ru.
6. О Министерстве финансов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329.
7. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. Режим доступа : http://www.ach.gov.ru.
8. Официальный сайт Центрального банка Российской Федерации. Режим доступа : http://www.cbr.ru.
9. По мере усиления рисков снижения роста налогово-бюджетная политика не должна сбиться с пути // Бюджетный вестник: бюллетень. 2012. Янв. Режим доступа : http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/fm/2012/update/01/0112r.pdf.
10. Доклад МВФ по стране № 11/294. Режим доступа : http://www.imf.org/external/ russian/pubs/ft/scr/2011/cr11294r.pdf.
11. Кривошапко Ю. Живут не по средствам // Рос. газ. 2012. № 92 (5765).
