CC BY
25Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ ОТХОДОВ, В ТОМ ЧИСЛЕ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ
КОЛБ Анастасия Александровна,
соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: snowflower@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящее время в России эколого-правовой режим отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, находится в стадии своего становления и развития. Теоретические основы обращения с отходами строятся на постулате о том, что устойчивая система обращения с отходами в значительной степени зависит от того, как определяется понятие «отходы» и «твердые коммунальные отходы». В целях выработки целостного подхода к определению терминов «отходы» и «твердые коммунальные отходы» автор анализирует их понимание в зарубежной и российской отрасли экологического законодательства, выявляет недостатки подхода к пониманию терминов «отходы» и «твердые коммунальные отходы» в российском экологическом законодательстве с учетом их сравнительного анализа с аналогичными терминами, закрепленными в зарубежном законодательстве.
Автор приходит к выводу, что российский законодатель при формулировании терминов «отходы» и «твердые коммунальные отходы» во многом заимствовал концепцию отходов и муниципальных отходов, существующую в законодательстве Европейского Союза. Автору представляется целесообразным и далее совершенствовать понятийный аппарат российского законодательства в области обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, учитывая положительный опыт Европейского Союза в части определения терминов «отходы» и «твердые коммунальные отходы», а также непосредственно связанных с ними терминов.
Abstract: Nowadays in Russia the waste legal regime is in its formative stage. According to the theoretical bases of waste management the stable waste management system to a great extent rests on the definition of waste and solid household waste. In order to create a consistent approach to defining the term «waste» and «solid household waste» the author analyses the approach to comprehension of these terms in Russian and foreign branches of environmental legislation, reveals deficiencies in approach to defining the term «waste» and «solid household waste» in Russian waste legislation with account of the comparative analysis of such terms in foreign waste legislation.
The author comes to the conclusion that Russian law-maker adopted the concept of waste and solid municipal waste from European Union law. The author considers it expedient to improve the conceptual framework of the Russian waste legislation, including solid household waste, taking into account the positive experience of the European Union in a part of defining of the terms «waste» and «solid municipal waste» and terms that are connected with them.
Ключевые слова: отходы, твердые коммунальные отходы, законодательство об обращении с отходами, законодательство Европейского Союза, экологическое законодательство.
Keywords: waste, solid household waste, waste legislation, European Union law, environmental legislation.
Отходы, в том числе твердые коммунальные отходы (далее - ТКО), являются особым объектом, единое понимание которого отсутствует как в законодательстве Российской Федерации (далее - РФ), так и в теории права. Для того, чтобы выработать целостный подход к пониманию терминов «отходы» и ТКО [1], необходимо, в том числе проанализировать их понимание в зарубежной и российской отрасли экологического законодательства, выявить все недостатки подхода к пониманию терминов «отходы» и ТКО в российском экологическом законода-
тельстве с учетом их сравнительного анализа с аналогичными терминами, закрепленными в зарубежном законодательстве.
В РФ эколого-правовой режим ТКО начал формироваться относительно недавно, поскольку в законодательстве об обращении с отходами отсутствовали как дефинитивные нормы, раскрывающие содержание данного понятия, так и правовые нормы, посвященные непосредственно ТКО. Законодательство об отходах использовало разрозненный понятийный аппарат, упоминая то «твердые бытовые от-
ходы (ТБО)», то «бытовые отходы», то «коммунальные отходы».
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» [2] (далее - Закон № 89-ФЗ) оперировал общим термином «отходы производства и потребления», тем самым включая в область единого правового регулирования как отходы, связанные со всеми видами производственной и промышленной деятельности, за исключением радиоактивных, так и отходы, образующиеся в результате общественного или личного потребления, использования или эксплуатации (ТБО) [3]. Таким образом, дифференциация правового регулирования отношений по обращению с промышленными отходами и ТБО отсутствовала.
Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ [4] внес в Закон № 89-ФЗ комплексные изменения, в том числе изменил термин «отходы», определил и закрепил термин ТКО (а не ТБО), а также установил большое количество правовых норм, определяющих правила поведения именно в отношении ТКО, положив таким образом начало полноценного становления особого эколого-правового режима ТКО.
Одним из важнейших структурных элементов эколого-правового режима ТКО являются нормы права, определяющие правовую природу ТКО. К числу таких норм относятся дефинитивные нормы, являющиеся одним из правовых средств юридической техники, и выполняющие важную роль в механизме правового регулирования, в том числе в эколого-правовом механизме. Указанные нормы обеспечивают определенность понятийного аппарата, содействуют точному выражению государственной воли, а также эффективности регулирования общественных отношений на основе унифицированного подхода, созданного при помощи дефинитивных норм [5].
Правоведы отмечают, что теоретические основы обращения с отходами строятся на постулате о том, что способ описания исследуемого объекта предписывает определенное поведение в отношении такого объекта, что подразумевает, что устойчивая система обращения с отходами в значительной степени зависит от того, как определяется понятие «отходы» [6].
Очевидно, что рассмотрение содержания понятия ТКО и выделение его юридических признаков, невозможно без рассмотрения содержания понятия «отходы», которое является родовым по отно-
шению к понятию ТКО.
В праве Европейского союза (далее - ЕС) управление отходами основывается на основополагающей концепции значения термина отходы в соответствии с его определением, закрепленным в Директиве Европейского Парламента и Совета ЕС об отходах. При этом на данный момент можно выделить несколько поколений таких Директив: 1) Рамочная директива № 75/442/ЕЕС «Об отходах» от 15 июля 1975 года; 2) Директива Европейского Парламента и Совета ЕС № 2006/12/ЕС от 5 апреля 2006 года об отходах; 3) Директива Европейского Парламента и Совета ЕС об отходах и отмене ряда директив № 2008/98/ЕС от 19 ноября 2008 года.
Первое легальное определение отходов на европейском уровне появилось в Рамочной директиве ЕС 75/442/ЕЕС «Об отходах» от 15 июля 1975 года (далее - Рамочная директива) [7, с.35], которая под отходами понимала всякое вещество или предмет, которые владелец удаляет или обязан удалить в соответствии с требованиями действующего национального законодательства. Данное определение, отсылающее к действующему законодательству государств-членов, привело к различному определению отходов в законодательстве последних [8, р.8]. Ситуация изменилась с внесением в Рамочную директиву изменений Директивой № 91/156/ЕЭС от 18 марта 1991 года [8, р.9], которой термин «отходы» был изменен. Под термином отходы Рамочная директива стала понимать всякое вещество или предмет, перечисленные в Приложении I, от которых владелец отказывается или намерен, или обязан отказаться.
Таким образом, в попытке сократить число возможных интерпретаций термина отходы и обеспечить унифицированное понимание данного термина во всех государствах-участниках, было введено дополнительное условие, согласно которому вещество или материалы для признания их отходами должны быть поименованы в Приложении I к Рамочной директиве.
Из анализа рассматриваемого определения следует, что для признания веществ или предметов отходами согласно Рамочной директиве необходимо их одновременное соответствие двум критериям: 1) Субъективный критерий: требование, чтобы от веществ или материалов их владелец либо отказывался, либо намеревался отказаться, либо был обязан отказаться; 2) Объективный критерий: вещества и материалы должны подпадать под категории, перечисленные в Приложении I.
Некоторые авторы в качестве недостатка рассматриваемого определения «отходы» отмечают, что Приложение I к Рамочной директиве содержит 16 различных категорий отходов, одна из которых (013) охватывает любые материалы, вещества или продукты, использование которых запрещено законом, не уточняя, каким именно законом. Кроме того, категория 016, охватывающая «любые материалы, вещества или продукты, не относящиеся к перечисленным выше категориям», лишает обязательного характера весь перечень категорий отходов, приведенных в Приложении I к Рамочной директиве [9].
Однако наиболее серьезным недостатком рассматриваемого определения отходов, по мнению большинства исследователей, выступила замена термина «удаление» термином «отказ», что породило многочисленные споры о точном значении ключевого термина «отказ» [8, р. 10]. Действительно, термин «отказываться», повторяемый в дефиниции отходов три раза, является ключевым элементом в данном определении [10, р.46]. Другими словами, сфера применения правовой концепции отходов и, разумеется, сфера применения как норм права ЕС, так и норм права государств-участников ЕС, зависит от значения, которое придается данному термину.
И. Хейне отмечает, что несмотря на важную роль концепции «отказа» для понимания значения отходов в Директиве, сам термин «отказ» в ней не определен [7, с.37].
Европейский суд в течение нескольких лет пытался дать определение термину «отказ» в соответствии с ясными и четкими критериями. В частности, Европейский суд особо отметил, что применение концепции «отказа» предполагает, что должны быть учтены все «обстоятельства», свидетельствующие о наличии у владельца вещества или предмета намерения или обязанности отказаться от них [10, р.46]. В различных судебных решениях Европейский суд определил наиболее важные условия, которые должны быть учтены при оценке того, подпадает ли вещество или предмет под определение отходов. Среди таких условий, в частности, следующие: предмет становится объектом операции по утилизации или восстановлению согласно Приложению II к Рамочной директиве или аналогичной операции даже в том случае, когда он предназначен для повторного использования; владелец предмета обращается с ним способом, обычно применяемым для того, чтобы избавиться от отходов; отсутствие экономиче
ской выгоды, в частности, когда владелец должен заплатить специализированной организации за сбор, перевозку и утилизацию отходов; метод производства показывает, что предмет не нужен; случаи, когда не может быть предусмотрено никакого иного обращения с предметом, кроме обезвреживания (захоронение, сжигание без извлечения энергии) [10, р.47]. Указанные критерии применяются в зависимости от обстоятельств конкретного дела. Кроме того, Европейский суд в своих решениях указывает на то, что термин «отходы» должен толковаться в свете целей правового регулирования Рамочной директивы, а также на то, что данный термин не может толковаться ограничительно [10, р.47].
Некоторые правоведы, рассматривая термин «отходы», установленный Рамочной директивой, выделяют такой признак отходов как отсутствие дальнейшего применения для вещества или предмета [11, с.35]. Польский юрист Ян Ежманьски указывает, что отход возникает в момент, когда фактический владелец предмета не находит для него дальнейшего применения. При этом безразлично, сможет ли такой отход найти какое-либо применение в будущем, а также степень его использованности. Именно в этот момент фактический владелец предмета становится владельцем отхода, специфическим субъектом, образующим отход [11, с.35].
Как видно, термин «отходы», установленный Рамочной директивой, содержит в себе неточности и неясности, что влечет не только большие сложности в правоприменительной практике, в частности, у государств-участников ЕС, руководствующихся Рамочной директивой при разработке собственных законов об отходах, но и широкие научные дискуссии.
Закон Германии о предупреждении образования отходов, утилизации и удалении отходов (далее - Закон Германии) [12], принятый в соответствии с Рамочной директивой, под отходами понимает движимое имущество, подпадающее под категории отходов, перечисленные в Приложении 1 к данному Закону, от которого владелец отказывается, намерен отказаться или обязан отказаться. При этом согласно Закону Германии отказ происходит, когда владелец передает движимое имущество для утилизации в смысле Приложения 2 Б к указанному Закону или для удаления в смысле Приложения 1 А к указанному Закону или когда владелец отказывается от фактического физического господства над имуществом, и оно более не находит применения.
Термин «намерение отказаться от отходов» согласно Закону Германии должен применяться в отношении любого движимого имущества: появляющегося в связи с энергопреобразованием, или с производством, обработкой или использованием веществ или продуктов, или работ, которые без такого появления являются целью соответствующих действий; первоначальное назначение которого утрачено, или от него отказались, не указав однозначно новую цель использования такого имущества. При этом мнение производителя отходов или владельца отходов должно быть принято за основу при оценке цели, учитывая единую позицию, существующую на рынке. Владелец обязан отказаться от движимого имущества, когда такое имущество более не используется в соответствии со своим назначением, и когда оно в силу своего специфического состояния может угрожать в настоящем или в будущем общественным интересам, особенно окружающей среде; и когда исходящая от них потенциальная угроза может быть исключена только посредством надлежащей и безопасной утилизации или удаления, соответствующих публичным интересам согласно положениям Закона Германии и нормативным постановлениям, изданным в соответствии с Законом Германии. Таким образом, законодатель Германии развил в своем законодательстве концепцию отказа, а также распространил на отходы правовой режим движимых вещей, что свидетельствует о формировании единого подхода к пониманию отходов (объединение гражданско-правового и природоохранного подходов к пониманию термина «отходы»).
Закон Эстонии об отходах [13] от 28 января 2004 года (далее - Закон Эстонии 2004) под отходами понимает любое движимое имущество или внесенное в реестр судно, относящееся к любой категории отходов, поименованных в подразделе 3, от которого владелец отказывается, намерен отказаться или обязан отказаться. Закон Эстонии 2004 также разъяснил термин «отказ», установив, что отказ представляет собой изъятие движимого имущества из процесса использования (оборота), отказ приступить к использованию движимого имущества или владение движимым имуществом без его использования, вследствие чего использование такого имущества невозможно по техническим причинам или нерационально в связи с экономическими или экологическими условиями.
Законодатель Эстонии также объединил
гражданско-правовой и природоохранный подход к пониманию термина «отходы».
19 ноября 2008 года принята Директива Европейского парламента и Совета ЕС № 2008/98/ЕС об отходах и отмене ряда директив (далее - Директива № 2008/98/ЕС) [14], которая отменила действовавшую до нее Директиву Европейского парламента и Совета ЕС № 2006/12/ЕС от 5 апреля 2006 года об отходах (содержит определение отходов, аналогичное тому, которое закрепила Рамочная директива) и определила отходы как любое вещество или предмет, от которых владелец отказывается или намерен, или обязан отказаться. Таким образом, условие о том, что вещества или материалы для признания их отходами должны быть поименованы в Приложении I к Рамочной директиве, исключено. Действующим остается исключительно субъективный критерий признания веществ или предметов отходами.
Закон Эстонии 2004 был изменен в соответствии с положениями Директивы № 2008/98/ЕС (далее - Закон Эстонии 2004 в новой редакции). Прежде всего, изменилось понятие «отходы», под которыми стали понимать любое движимое имущество или зарегистрированное судно, от которого владелец отказывается, намерен отказаться или обязан отказаться [15]. При этом понятие отказа осталось прежним.
Закон Финляндии об отходах определяет отходы как любое вещество или предмет, от которого владелец отказывается, намерен отказаться или обязан отказаться [16], полностью воспроизводя определение, закрепленное Директивой № 2008/98/ЕС. В качестве недостатка следует отметить отсутствие разъяснения понятия «отказ».
Необходимо отметить, что все европейские Директивы, закрепляя дефиницию отходов, специально не определяют термин ТКО, а также не устанавливают специального правового регулирования ТКО. Законодательство стран ЕС в основном оперирует термином «муниципальные отходы», а не ТКО.
Закон Эстонии 2004 в новой редакции определяет термин «муниципальные отходы» как отходы от домохозяйств (населения) или отходы, образованные в розничной торговле или в процессе оказания услуг либо иные отходы, которые по своему составу или свойствам подобны отходам от домохозяйств (населения) [15]. Закон Финляндии об отходах определяет муниципальные отходы как отходы, образованные в домах, используемых в качестве постоянного места жительства, в дачах, жилых комплексах и
других формах жилища, включая осадки сточных ям и септических емкостей (отстойников), а также отходы, подобные по составу отходам от домохозяйств (населения), образованные в результате административной деятельности, предпринимательской деятельности, деятельности по оказанию услуг и промышленной деятельности [16].
На основе изложенного можно сделать вывод, что в рамках ЕС существует следующая концепция ТКО. Во-первых, ТКО определяются как муниципальные отходы. Во-вторых, муниципальные отходы в ЕС определяются через родовой термин «отходы», концепция понимания которого установлена Директивой. Главным критерием выделения муниципальных отходов выступает источник (место) их образования.
Термин «отходы производства и потребления (отходы)» в России закрепляется Законом № 89-ФЗ, который под отходами понимает вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Законом № 89-ФЗ. Таким образом, очевидно, что российский законодатель частично воспринял подход ЕС к определению термина «отходы». Определение отходов, содержащееся в настоящее время в Законе № 89-ФЗ, схоже с определением отходов, закрепленным Директивой № 2008/98/ЕС, за тем исключением, что вместо термина «отказ» используется термин «удаление». Также обращает на себя внимание лингвистическая конструкция рассматриваемого определения. Например, «вещества или предметы, которые удаляются» - это безличное предложение, в котором говорится о действии, возникающем и существующем независимо от лица это действие производящего. То есть в отличие от определения отходов, закрепленного Директивой № 2008/98/ЕС, которое оперирует формулировкой «владелец отказывается от вещества или предмета», отсутствует указание на субъекта - владельца веществ или предметов, а, значит, отсутствует волевой компонент. Получается, вещества или предметы переходят в категорию отходов как бы сами по себе, независимо от волеизъявления их собственника.
Представляется, что определение отходов, установленное Законом № 89-ФЗ, является не вполне удачным, поскольку концепция «удаления» не раскрыта российским законодателем. Кроме статьи 1
Закона № 89-ФЗ термин «удаление» более нигде не встречается по тексту данного федерального закона. Таким образом, содержание понятия «удаление» законодательно не закреплено. Совершенно не ясно какие вещества или предметы считать «удаляющимися», «предназначенными для удаления» и «подлежащими удалению». В связи с этим российскому законодателю необходимо детально развить концепцию «удаления» путем определения термина «удаление отходов» и установления перечня операций по удалению отходов.
Закон № 89-ФЗ под ТКО понимает отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. Закон № 89-ФЗ к ТКО также относит отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
Исходя из анализа указанной дефиниции, возможно выделить два вида ТКО по признаку субъекта их образующего: непосредственно ТКО (образуются гражданами) и отходы, приравненные к ТКО (образуются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями).
Кроме того, рассмотрение понятия ТКО позволяет выделить следующие основные законодательные признаки ТКО. Во-первых, особый источник образования ТКО - в жилых помещениях. Во-вторых, особая цель использования веществ, предметов, образующих ТКО, - удовлетворение личных и бытовых нужд. У отходов, приравненных к ТКО существует особый признак: подобие по составу ТКО.
С учетом изложенного, можно заключить, что, формулируя понятие ТКО, российский законодатель воспринял опыт ЕС в части концепции муниципальных отходов.
Представляется целесообразным и далее совершенствовать понятийный аппарат законодательства РФ в области обращения с отходами, в том числе ТКО, учитывая положительный опыт ЕС в части определения терминов «отходы» и ТКО, а также непосредственно связанных с ними терминов. Так, например, Директива № 2008/98/ЕС в статье 6 определяет условия, в силу которых отходы утрачивают
свой статус отходов и получают статус «вторичное сырье» [17, с.28]. В российском законодательстве концепция вторичного сырья, которая тесно связана как с определением отходов, так и с определением
Библиография:
ТКО, в настоящее время отсутствует. В связи с этим необходимо проанализировать указанную концепцию, существующую в ЕС, и с учетом полученных выводов закрепить ее в российском законодательстве.
1) Колб А.А. Определение понятия отходов в том числе твердых коммунальных отходов, как объекта межотраслевого законодательного регулирования // Аграрное и земельное право. 2018. №12 (168). С.15-20.
2) Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 10.01.2019).
3) Белокрылова Е.А., Лукомская А.С., Казанова А.И., Черевчина И.М., Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный), 2013 [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 10.01.2019).
4) Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 10.01.2019).
5) Ушакова Л.Н. Дефиниция как нетипичное правовое средство законодательной техники: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 12.00.01 / Ушакова Любовь Николаевна. Тамбов, 2009. 22 с.
6) Pongrácz E., Phillips P.S. & Keiski R.L. Evolving the Theory of Waste Management: defining key concepts // Waste Management and the Environment II, V. Popov, H. Itoh, C.A. Brebbia & S. Kungolos (Editors) // Site WIT Press, www.witpress.com / Режим доступа: https://www.witpress.com/Secure/elibrary/papers/WM04/WM04046FU.pdf. (дата обращения 10.01.2019).
7) Хейне И. Определение термина «отходы» в праве Европейского Союза // Экологическое право. 2004. №4. С. 35- 42.
8) The Legal Definition of Waste and its Impact on Waste Management in Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1997. - 117 pp.
9) Laurent Bontoux, Fabio Leone. The Legal Definition of Waste and its Impact on Waste Management in Europe [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://ftp.jrc.es/EURdoc/eur17716en.pdf. (дата обращения 10.01.2019).
10) Nicolas Michel, De Sadeleer. New Perspective on the Definition of Waste in EC Law// Journal of European Environmental & Planning Law. 2005, Vol. 1. No. 4. - pp.46- 58.
11) Дубовик О.Л. Новое законодательство об отходах Республики Польша: особенности правового регулирования и тенденции применения // Экологическое право. 2007. № 2. С. 33 - 39.
12) Waste avoidance, recovery and disposal act [Электронный ресурс] // Site Legal office FAOLEX. Режим доступа: http://faolex.fao.org/docs/pdf/ger51051 E.pdf (дата обращения 10.01.2019).
13) Waste Act Passed 28 January 2004 [Электронный ресурс] // Site Legal office FAOLEX. Режим доступа: http://www.fao.org/faolex/results/details/en/cZLEX-FA0C067794 (дата обращения 10.01.2019).
14) Директива № 2008/98/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об отходах и отмене ряда Директив» (Принята в г. Страсбурге 19.11.2008) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения 10.01.2019).
15) Waste Act of the Republic of Estonia [Электронный ресурс] // Website of Riigi Teataja. Режим доступа: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/520012015021/consolide (дата обращения 10.01.2019).
16) Waste Act of the Republic of Finland [Электронный ресурс] // Site Finlex Data Bank. Режим доступа: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2011/en20110646.pdf (дата обращения 10.01.2019).
17) Боравская Т.В. Обращение с отходами: нормы Европейского законодательства // Твердые бытовые отходы. - 2011. -№ 7 (61). -С. 27-31.
