CC BY
20DOI 10.47643/1815-1329_2020_11_79
О ПРИМЕНИМОСТИ РЕЖИМА ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ К ОТХОДАМ РАСТИТЕЛЬНОГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ АГАПОВ Дмитрий Александрович,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». E-mail: agapovda@mail.ru;
СОРОКИНА Юлия Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». E-mail: al-sorokin@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются особенности правового режима обращения с отходами растительного происхождения; утверждается, что не все отходы рассматриваемой категории могут быть приравнены к твердым коммунальным отходам; предлагаются направления для дальнейшего совершенствования экологического законодательства по вопросу обращения с растительными отходами.
Abstract: The article discusses the peculiarities of the legal regime for handling plant waste; It is argued that not all wastes of the category in question can be equated with municipal solid waste; Proposed areas for further improvement of environmental legislation on plant waste management.
Ключевые слова: отходы от уборки территории, растительные отходы, региональный оператор, твердые коммунальные отходы.
Keywords: waste from territory cleaning, plant waste, regional operator, municipal solid waste.
Проблема обращения с отходами производства и потребления с каждым днем становиться все более актуальной, поэтому все больше возникает вопросов, связанных с их различными видами и разновидностями. Одним из видов отходов законодательство определяет твердые коммунальные отходы (далее - ТКО).
Под твердыми коммунальными отходами, обращение с которыми должно осуществляться региональным оператором по обращению с ТКО (далее - Регоператор) согласно ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» понимаются «отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд» [1]. К такого рода отходам кроме того относятся и схожие по составу отходы, которые образуются в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Особенности регулирования обращения с ТКО установлены ст.ст. 24.6-24.13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
В соответствии со ст. 24.6 транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156, территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденными в установленном порядке субъектом Российской Федера-
ции.
Согласно п.п. 1 и 2 ст. 24.7 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»: а) региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; б) по договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональный оператор обязуется принимать твердые коммунальные отходы в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.
В соответствии с п. 25 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами «существенными условиями договора на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов являются: а) предмет договора; б) планируемый объем и (или) масса транспортируемых твердых коммунальных отходов, состав таких отходов; ...».
Следовательно, определение видов отходов, подлежащих сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению, должно происходить при заключении договора с региональным оператором и внесением видов отходов в договор (Форма типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами утверждена постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156).
Собственники ТКО обязаны заключить договор на
оказание услуг по обращению с ТКО с Регоператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления. Если в собственности или на ином легальном праве у юридического лица имеется объект размещения отходов в границах того либо смежного земельного участка, где образуются такие ТКО, юридическое лицо вправе отказаться от заключения договора с Регоператором.
Обращаясь к составу ТКО, необходимо отметить, что отходы делятся на группы и подгруппы в зависимости от различных оснований. Одним из оснований является их агрегатное состояние, в рассматриваемом случае это «смешение (смесь) различных материалов и изделий, при утрате ими потребительских свойств, вне зависимости от источника образования». Условия образования ТКО, в свою очередь, обуславливают особенность их удаления, которое по преимуществу реализуется путем захоронения, в ряде случаев с предварительной сортировкой. Виды отходов, отнесенные к ТКО, причисляются к IV или V классу опасности в силу того, что в составе присутствуют в основном отходы материалов и изделий, отнесенных к IV и/или V классу опасности.
Перечень видов отходов, находящихся в обращении на территории Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков (происхождению, условиям образования, принадлежности к определенному производству, технологии, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме), определен Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 22 мая 2017 г. № 242 (далее - ФККО).
В соответствии с ФККО в группу «Отходы коммунальные твердые» (код 7 31 000 00 00 0) включены следующие виды отходов, «относящиеся к твердым коммунальным отходам:
7 31 100 00 00 0 Отходы из жилищ;
7 31 200 00 00 0 Отходы от уборки территории городских и сельских поселений, относящиеся к твердым коммунальным отходам;
7 31 200 01 72 4 мусор и смет уличный;
7 31 200 02 72 5 мусор и смет от уборки парков, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства;
7 31 200 03 72 5 отходы от уборки территорий кладбищ, колумбариев;
7 31 205 11 72 4 отходы от уборки прибордюрной зоны автомобильных дорог;
7 31 210 00 00 0 Отходы от зимней уборки улиц;
7 31 211 00 00 0 Отходы от снеготаяния с применением снегоплавильного оборудования;
7 31 211 01 72 4 отходы с решеток станции снего-
таяния;
7 31 211 11 39 4 осадки очистки оборудования для снеготаяния с преимущественным содержанием диоксида кремния;
7 31 211 61 20 4 отходы снеготаяния с применением снегоплавильного оборудования, обезвоженные методом естественной сушки, малоопасные;
7 31 211 62 20 5 отходы снеготаяния с применением снегоплавильного оборудования, обезвоженные методом естественной сушки, практически неопасные;
7 31 290 00 00 0 Прочие отходы от уборки территории городских и сельских поселений;
7 31 300 00 00 0 Растительные отходы при уходе за газонами, цветниками, древесно-кустарниковыми посадками, относящиеся к твердым коммунальным отходам;
7 31 300 01 20 5 растительные отходы при уходе за газонами, цветниками;
7 31 300 02 20 5 растительные отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками;
7 31 900 00 00 0 Прочие твердые коммунальные отходы;
7 31 930 00 00 0 Отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных отходов;
7 31 931 11 72 4 отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных отходов».
Собственник ТКО, в том числе хозяйствующий субъект, самостоятельно определяет перечень отходов, образующихся в процессе осуществляемой им хозяйственной или иной деятельности. Регоператор по договору обязан обеспечивать их своевременный вывоз.
Однако на практике сложилась ситуация, когда региональные операторы отказываются вывозить отходы, образовавшиеся от уборки придомовых территорий, включая периоды проведения санитарной очистки («субботники»), ссылаясь на то, что указанные отходы не относятся к ТКО, соответственно, объемы данных отходов не включены в единый тариф Регоперато-ра. Чтобы разрешить ситуацию операторы предлагают управляющим организациям заключать отдельный договор на вывоз отходов, образующихся при уборке придомовых территорий, например, после зимнего периода.
В субъектах Российской Федерации со сложившейся ситуацией решили справляться различными способами.
Так, в Челябинской области было рассмотрено дело № 074/01/10-1537/2019 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ООО «Ц», выступающего в роли Регоператора на соответствующей территории, п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (Федеральный закон 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), выразившегося в отказе от вывоза твердых коммунальных отхо-
дов, образовавшихся от уборки придомовых территорий. ООО «Ц» отказывается вывозить отходы, образовавшиеся от уборки придомовых территорий в период проведения санитарной очистки, то есть в апреле - июне 2019 года, ссылаясь на то, что указанные отходы не относятся к ТКО, соответственно, объемы данных отходов не включены в единый тариф регионального оператора.
Согласно пояснению Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области от 15 августа 2019 г. (исх. № 7362) обращение с такими видами отходов, как «опиловка древесно-кустарниковой растительности, покос травы, отходы сельскохозяйственных культур, отходы опавшей листвы в период листопада и т.п., не относятся к ТКО, обращение с данными видами отходов должно осуществляться по отдельным договорам с региональным оператором». Обращение с отходами, образующимися от уборки придомовой территории, обеспечивается Регоператором в рамках установленного единого тарифа.
В соответствии с пояснением Администрации г. Челябинска от 19 августа 2019 г. (исх. № б/н (вх. № 11920) ООО «Ц» не вправе требовать дополнительную плату за оказание услуги по вывозу отходов, образовавшихся от уборки придомовой территории, и обязан производить вывоз таких отходов в рамках оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО по утвержденному единому тарифу.
При проведении натурных замеров массы и объема ТКО учитывались масса и объем ТКО, накопленных в контейнерах, бункерах, установленных на контейнерных площадках, а также накопленных в полиэтиленовых мешках (в случае отсутствия контейнерного сбора). При этом в составе ТКО учитывались отходы, образующиеся при уборке придомовой территории, для накопления которых использовались указанные емкости.
Отходы, образующиеся при содержании зеленых насаждений (опиловка древесно-кустарниковой растительности, покос травы, отходы сельскохозяйственных культур при уборке приусадебных участков, отходы опавшей листвы и т.п.) не учитывались при проведении замеров, так как такие отходы не соответствуют легальному определению ТКО по основному их признаку: образование в жилых помещениях. В то же время, уличный смет, образующийся при уборке придомовой территории, подлежит включению в норматив накопления ТКО.
Комиссия Челябинского УФАС России по результатам изучения материалов дела пришла к следующим выводам.
Во-первых, действия ООО «Ц», выразившиеся в отказе от вывоза ТКО, образованных в период проведения санитарной очистки придомовых территорий в г. Челябинске, нарушают интересы управляющих и обслуживающих организаций, поскольку они вынуждены заключать иные договоры и расходовать средства из платы за содержание и ремонт, а также ин-
тересы неопределенного круга потребителей услуги - физических лиц - собственников жилых помещений в МКД, дважды оплачивающих одну и ту же услугу. Мнение регионального оператора о том, что объемы отходов, образованных в период санитарной очистки придомовых территорий, не включены в норматив накопления ТКО, не должно влечь ущемление интересов иных хозяйствующих субъектов и потребителей и не дает права на отказ от вывоза отходов, образованных в период санитарной очистки придомовых территорий. В связи с этим действия ООО «Ц» по отказу в 2019 году от вывоза твердых коммунальных отходов, образовавшихся от уборки придомовых территорий, в рамках договора на оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами по утвержденному единому тарифу, признать нарушением п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции».
Во-вторых, выдать ООО «Ц» предписание о прекращении злоупотребления доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
В-третьих, передать материалы дела должностному лицу Челябинского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности [2].
В Саратовской области решили применить другой путь реформирования данной сферы. Регоператор так же категорически отказывается вывозить растительные отходы и отходы от благоустройства территорий, ссылаясь на определение твердых коммунальных отходов, данное в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления». Представители общественности считают, что в связи с этим на территориях городских и сельских поселений образуются несанкционированные свалки, растет недовольство населения и социальная напряженность, а также создается угроза санитарно-эпидемиологическому благополучию граждан.
По результатам рассмотрения данного вопроса в рамках Комиссии по экологии, природопользованию и чрезвычайным ситуациям Общественная палата Саратовской области обратилась к председателю Саратовской областной Думы с просьбой о рассмотрении законодательной инициативы в отношении изменения определения твердых коммунальных отходов, данного в ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [3].
Однако, исходя из комплексного толкования норм федерального законодательства и ФККО, считаем, что отходы, в том числе мусор и смет от уборки домовых, придомовых, садово-парковых территорий, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства, а также растительные отходы при уходе за газонами, цветниками, дре-весно-кустарниковыми посадками, относящиеся к твердым коммунальным отходам образующиеся при уборке территории городских и сельских поселений, относятся к твердым комму-
нальным отходам. Соответственно, их сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами.
Кроме того, признаем нецелесообразным с точки зрения законотворческой техники и практики расширение определения твердых коммунальных отходов в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», так как придется перечислить и все другие виды ТКО, содержащиеся в Федеральном классификационном каталоге отходов, относящиеся к твердым коммунальным отходам.
Предлагаемое изменение именно в статью 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части дополнения некоторыми видами отходов считаем излишним, поскольку действующее в настоящее время определение носит общий характер и распространяется на все виды отношений, возникающих в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.
Кроме того, такое реформирование напрямую не повлечет изменения отношения Регоператоров в различных субъектах Российской Федерации к рассматриваемому виду отходов и, соответственно, изменению режима их уборки, что, в свою очередь, можно аргументировать следующим.
Во-первых, растительные отходы (опавшая листва, трава, ветки, др.) и сейчас относятся к твердым коммунальным отходам согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному Приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. № 242 [4], как и мусор и смет уличный, мусор и смет от уборки парков, скверов и т.п. мест.
Во-вторых, подобного рода мусор охватывается определением отходов производства и потребления, данным в ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребле-
Библиография:
1. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 07.04.2020) «Об отходах производства и потребления» // Доступ СПС «КонсультанП-
люс», 2020.
2. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 30 апреля 2020 г. по делу № 074/01/10-1537/2019 // Доступ СПС «КонсультантПлюс», 2020.
3. Обращение Общественной палаты Саратовской области от 7 декабря 2020 г. № 340. // Обращение с ТКО в Саратовской области. Проблемы и пути их решения > Общественная палата Саратовской области (xn--64-emce.xn--p1ai)
4. Приказ Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. № 242 (ред. от 02.11.2018) «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.06.2017 № 47008) // Доступ СПС «КонсультантПлюс», 2020.
ния», а именно под ними понимаются: «вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом». Обратим внимание на термин оказание услуг, так как в контексте предлагаемых изменений, в первую очередь, делается упор на деятельность юридических лиц, осуществляющих уборку соответствующих территорий и уход за растительностью на них.
В-третьих, вывоз растительных и подобных отходов требует специальной техники, а внесение изменений только в ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» не привлечет дополнительных средств Регоператору для покупки специальной техники. Необходимо будет вносить и другие изменения в целый ряд иных нормативных актов.
В-четвертых, в рамках действующего законодательства невозможно точно определить источник образования растительных и подобных отходов, соответственно, нельзя определить и плательщика по договору о вывозе такого мусора.
Исходя из рассмотренного выше, предлагаем не вносить изменение в статью 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части дополнения некоторыми видами отходов, но при заключении договоров указывать на растительные и подобные им отходы в качестве обязательных к вывозу; проработать механизм и способы утилизации растительных и иных отходов, так как на полигоны ТКО свозить их нецелесообразно (например, можно перерабатывать в удобрения и получать дополнительную прибыль); предложить обоснованные изменения в другие нормативные акты, согласно которым можно будет точно определять субъектов образования таких отходов и, соответственно, плательщиков за оказание такой услуги, включая дачные и гаражные некоммерческие организации.
