CC BY
3
Сравнительно- правовой анализ законодательства об административной ответственности автономных округов
Хуснутдинова Алина Ильдаровна
студент, Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail: sanceleevo163@mail.ru
В статье выяснены особенности урегулирования отношений автономных округов (АО), входящих в состав края, области, федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ и договором между органами государственной власти АО и, соответственно, органами государственной власти края или области (договор). Обосновывается идея о том, что в России существуют два вида АО. Описывается административное законодательство АО, предоставляя анализ законов об административной ответственности в АО. Анализируя порядок образования окружных комиссий, выявлена связь между текстами актов Чукотского и Ямало-Ненецкого АО о порядке образования комиссии округа, особенно отличительное наличие статуса ответственного секретаря. Предположение было высказано о том, что нормативные правовые акты Чукотского и Ямало-Ненецкого АО имеют сходство, как и акты Ненецкого и Ханты-Мансийского АО, и предложено провести отдельное исследование для подтверждения или опровержения этого предположения.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, Автономные Округа, органы государственной власти, договорные отношения, властные полномочия, административная ответственность, законодательство, изменения законов, классификация правовых актов, региональные отношения.
Ст. 65 Конституции РФ обозначено, что в состав РФ входят 4 Автономных Округа (далее - АО) -Ненецкий АО, Чукотский АО, Ямало-Ненецкий АО и Ханты-Мансийский АО - Югра (далее -Ханты-Мансийский АО).
Норма ч. 4 ст. 66 Конституции РФ допускает применение процедуры урегулирования отношений автономных округов, входящих в состав края, области, федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (далее - Договор).
Актом, устанавливающим такие отношения, является Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - ФЗ-414) (ранее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Ч. 6 ст. 41 ФЗ-414 предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ, указанные в ст. 43 того же Федерального Закона - самостоятельно осуществляют полномочия по предметам ведения субъектов РФ - осуществляются органами государственной власти АО самостоятельно, «если иное не установлено Договором».
В приведенных ниже статьях ФЗ-414 выражены некоторые особенности положения АО в составе области или края. Например, АО, согласно ч. 8 ст. 41, лишается более 40 полномочий ч. 1 ст. 44 в случае не заключения Договора (они переходят к органам государственной власти области, края). Ч. 7 ст. 41 определено, что полномочия, указанные в ст. 45 и 46, органов государственной власти области или края, осуществляются на всей территории области или края, включая АО, входящий в состав области или края. К тому же не заключение Договора ведет к потере поступлений от федеральных налогов и сборов, поступающих от плательщиков на территории АО, в бюджет АО и подлежат зачислению в бюджет края или области согласно ч. 3 ст. 58.
В ст. 4 Устава Архангельской области1 зафиксировано, что Ненецкий АО - «государственно-территориальное образование», входит в ее состав и является «субъектом РФ и одновременно составной частью области». Одновременно
Устав Архангельской области от 23 мая 1995 / [Электронный ресурс] // docs.cntd.ru: [сайт]. - URL: https://docs.cntd.ru/doc-ument/962000387 (дата обращения: 10.12.2023).
5 -а
сз ж
<
с этим закреплено, что область граничит с «Тюменской областью и входящим в ее состав Ямало-Ненецким АО». В то время как в Уставе Тюменской области1 в ч. 1 ст. 1 обозначено,что в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, как «равноправные субъекты РФ». Можно ли считать это ошибкой законодательного органа Архангельской области? Мы полагаем - можно, ведь в Законе Архангельской области от 30 мая 2022 года № 556-35-03 О поправках к Уставу Архангельской области ч. 5 ст. 1 ««граничит с <.. .> Тюменской областью» заменить на «граничит с <...> Тюменской областью и входящим в ее состав Ямало-Ненецким АО»» изменяется текст настоящего Устава, но это не относится к теме обсуждения.
«Можно говорить о существовании в России трех видов АО, различающихся по своему конституционно-правовому статусу. Во-первых, это Чукотский АО. Он обладает полным набором статусных характеристик, позволяющих осуществлять государственную власть на своей территории в рамках Конституции РФ. Во-вторых, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Они имеют договорные отношения с Тюменской областью, участвуют в формировании органов государственной власти области, имеют с областью особые межбюджетные отношения. В-третьих, Ненецкий АО, который юридически сохранил статус АО, но фактически утратил существенные конституционно-правовые признаки субъекта РФ [1]» - мы опровергнем вывод Александра Федоровича, сделанный в 2012 году.
В России на 2023 год существует два вида АО. Первый - отдельный субъект, не входящий в состав области или края, без необходимости заключения Договора для самостоятельного осуществления властных полномочий - Чукотский АО. Второй - отдельный субъект РФ, входящий в состав области или края, самостоятельно, на основании Договора, осуществляющий властные полномочия, указанные в ч. 1 ст. 44 ФЗ-414, на своей территории, имеющий особые бюджетные, межбюджетные и имущественные отношения с областью или краем - Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский АО.
Ч. 2 ст. 6 Устава Архангельской области о взаимоотношениях органов государственной власти субъектов дает четкое понимание о регулировании взаимоотношений на основе Договора Архангельской области и Ненецкого АО2.
В случае с Архангельской областью и Ненецким АО особые бюджетные, межбюджетные и имуще-
1 Устав Тюменской области от 30 июня 1995 / [Электронный ресурс] // docs.cntd.ru: [сайт]. - URL: https://docs.cntd.ru/doc-ument/802032260 (дата обращения: 10.12.2023).
2 Закон Архангельской области от 20 июня 2014 года „ N138-9-03 Об утверждении Договора между органами госу-^ дарственной власти Архангельской области и Ненецкого ав-— тономного округа о взаимодействии при осуществлении пол-g номочий органов государственной власти субъектов Россий-еч ской Федерации / [Электронный ресурс] // docs.cntd.ru: [сайт]. -
URL: https://docs.cntd.ru/document/462609528 (дата обращения: z 10.12.2023).
ственные отношения указаны в ч. 1 ст. 3 - устанавливает специальные нормативы для зачисления налоговых доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты данных регионов, ст. 4 - указывает на раздельный расчёт и зачисление субсидий и дотаций из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов для Архангельской области и Ненецкого АО, ч. 2 ст. 5 -определение объема межбюджетных трансфертов для обоих регионов на основе методик, утвержденных Правительством РФ, ст. 6, ч. 1 ст. 8 - предусматривает передачу государственных учреждений и имущества Архангельской области на территории Ненецкого АО в государственную собственность последнего.
Самостоятельное осуществление властных полномочий Ненецким АО на своей территории гарантируется ст. 2 Договора Архангельской области и Ненецкого АО и сохраняет более 40 полномочий ч. 1 ст. 44 ФЗ-414.
Интересно рассмотреть административное законодательство АО, принимая вышеизложенные основания, утверждающие 2 вида АО, различающихся по конституционно-правовому статусу.
Законодательство об административной ответственности - это сложная система нормативных актов. Объем и содержание административной ответственности включают в себя широкий спектр норм, регулирующих поведение субъектов в различных сферах деятельности, как транспорт, здравоохранение, налогообложение и другие [2].
Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности обусловлена необходимостью правового регулирования общественных отношений, которые не охвачены федеральным законодательством и установлена в ст. 1.3.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП)3. Это также учитывает специфику конкретного региона, требующую особой правовой защиты.
В настоящее время всеми субъектами РФ приняты законы, устанавливающие административную ответственность. В рассматриваемых нами субъектах РФ законы об административных правонарушениях и административной ответственности приняты в виде отдельных отраслевых законов (кодексов) об административных правонарушениях или об административной ответственности.
Так, в Чукотском АО - Закон Чукотского АО от 6 июня 2008 года Ы69-ОЗ «Об административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Чукотского АО, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Чукотском АО» (далее -69-ОЗ), в Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком АО - Законы имеют однотипное наиме-
3 КоАП РФ Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях / [Электронный ресурс] // Кон-сультантПлюс: [сайт]. - URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34661/469881014f9a8a704ccd828ec93b6e8e-3b3a1205/ (дата обращения: 10.12.2023).
нование «Об административных правонарушениях». Все законы за годы существования претерпели более 30 изменений.
Эти изменения происходили как в связи с адаптацией регионального закона к изменениям федерального регулирования, так и в результате осознания потребностей и специфики региона [3]. Большая их часть обоснована перераспределением полномочий, обусловленных процедурой привлечения к административной ответственности, установлением новых и трансформацией существующих составов правонарушений.
В рассматриваемых нами АО административная ответственность и административные наказания, за нарушение административных норм, закреплены в одном законе, не имея, так называемых, тематических законов, как в Московской и Иркутской областях [4]. Например, в ст. 4 (Ответственность за нарушение тишины и покоя граждан на территории Чукотского АО) Закона Чукотского АО от 20 декабря 2016 года Ж35-ОЗ «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Чукотского АО» (далее - 135-ОЗ), административная мера ответственности за нарушение тишины и покоя граждан определяется 69-ОЗ. В Законе Ненецкого АО от 29 июня 2002 года N366-03 «Об административных правонарушениях» (далее - З66-ОЗ) обеспечению тишины и покоя граждан посвящена глава 2 «Административная ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность». В Ямало-Ненецком АО, как и в Чукотском, в ст. 5 (Ответственность за нарушение тишины и покоя граждан) Закона Ямало-Ненецкого АО от 25 апреля 2022 года N17-ЗАО «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» (далее - 17-ЗАО) ответственность определяется Законом Ямало-Ненецкого АО от 16 декабря 2004 N81-ЗА0 «Об административных правонарушениях» (далее - 81-ЗАО). В Ханты-Мансийском АО ст. 10 (Нарушение тишины и покоя граждан) Закона Ханты-Мансийского АО - Югры от 11 июня 2010 года Ж02-оз «Об административных правонарушениях» (далее - 102-оз) посвящена ответственности за нарушение тишины и покоя. Таким образом, В Ненецком и Ханты-Мансийском АО состав, которым определяется нарушение тишины и покоя, отражен в основном Законе (З66-ОЗ и 102-оз), а в Чукотском и Ямало-Ненецком АО отражен в отдельных Законах (135-ОЗ и 17-ЗАО).
69-ОЗ, 81-ЗАО, З66-ОЗ и 102-оз по классификации В.К. Бабаева - текущие (по значимости и юридической силе) и общие (по объему и объекту регулирования) [5]. По предмету регулирования основные Законы АО об административной ответственности, как акты, относятся к отраслевым нормативным актам. К комплексным актам, в таком случае, мы можем отнести «отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права»1, как Закон Чукотского АО от 6 июня
2017 г. N42-0З «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Чукотском автономном округе».
Исходя из представленных фактов об административной ответственности в Чукотском, Ненецком, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, можно провести следующие выводы:
1. В Чукотском и Ямало-Ненецком АО ответственность за нарушение тишины и покоя граждан определена в отдельных законах (135-ОЗ и 17-ЗАО, но со ссылкой на основной Закон), тогда как в Ненецком и Ханты-Мансийском АО эта ответственность отражена в общем законе об административных правонарушениях (З66-ОЗ и 102-оз). Тем самым мы подтверждаем, что в АО в одном законе собраны все меры административной ответственности за нарушение установленных норм собраны в одном акте.
2. Законы 69-ОЗ, 81-ЗАО, З66-ОЗ и 102-оз считаются текущими и общими актами в отраслевом праве. Они представляют собой основные законы об административной ответственности в соответствующих АО.
3. Пример специализированных законов, таких как закон Чукотского АО от 6 июня 2017 г. N42-ОЗ «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Чукотском автономном округе», указывает на специфическую регуляцию отдельных аспектов функционирования в регионе.
При изучении нормативных правовых актов об окружных комиссиях по делам несовершеннолетних была замечена определенная корреляция между автономными округами.
В Законах о комиссиях по делам несовершеннолетних Чукотского и Ханты-Мансийского АО систему комиссий составляют окружные и муниципальные комиссии, Ненецкого АО - межведомственная (та же окружная) и муниципальные комиссии, Ямало-Ненецкого АО - комиссия (округа) и районные (городские) комиссии.
В состав окружной комиссии входят: председатель комиссии, заместитель председателя комиссии, ответственный секретарь и члены комиссии (ч. 2 ст. 2 Закон Чукотского АО от 1 декабря
2005 года N93-03 «О порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Чукотском автономном округе», ч. 2 ст. 2 Закон Ненецкого АО от 28 марта
2006 года N692-03 «Об осуществлении в Ненецком автономном округе отдельных государственных полномочий в сфере деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ч. 3 ст. 6 Закон Ямало-Ненецкого АО от 08 октября 2010 года N98^0 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и за-
1 Маковский, А. Л., Новиков, Д. Б., Силкина, А. В., Симбир-цев, А.Н. Концепция системы классификации правовых актов /
Маковский, А. Л., Новиков, Д. Б., Силкина, А. В., Симбирцев, А. Н. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: [сайт]. - URL: https://www.consultant.ru/about/nc/class/concept/ (дата обращения: 10.12.2023).
5 -а
сз ж
<
щите их прав», ч. 2 ст. 3 Закон Ханты-Мансийского АО - Югры от 12 октября 2005 года Ы74-оз «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ханты-Мансийском автономном округе -Югре и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и осуществлению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»). Интересно заметить, что в Чукотском и Ямало-Ненецком АО «ответственный секретарь комиссии осуществляет свои полномочия на постоянной (штатной) основе и замещает должность государственной гражданской службы автономного округа»12. Состав комиссий АО утверждается нормативными правовыми актами государственных органов исполнительной власти АО (Правительство АО или Администрация АО).
Разбирая порядок образования окружных комиссий, обратившись к вышеизложенному выводу, что «в Ненецком и Ханты-Мансийском АО состав, которым определяется нарушение тишины и покоя, отражен в основном Законе (366-ОЗ и 102-оз), а в Чукотском и Ямало-Ненецком АО отражен в отдельных Законах (135-ОЗ и 17-ЗАО)», была замечена связь. Тексты актов Чукотского и Ямало-Ненецкого АО о порядке образования комиссии округа очень похожи, особенно то, что только в Чукотском и Ямало-Ненецком законах (среди четырех рассматриваемых АО) отражен статус ответственного секретаря. В текстах законов Ненецкого и Ханты-Мансийского АО этого не было замечено. Можно предположить, что нормативные правовые акты Чукотского и Ямало-Ненецкого АО имеют большое сходство, наравне с актами Ненецкого и Ханты-Мансийского АО, а в рамках отдельного исследования доказать это или опровергнуть. Упоминание этих фактов имеет место в данном исследовании.
Особенности урегулирования отношений автономных округов включают в себя вопросы заключения договоров, что может определять самостоятельное осуществление властных полномочий.
Ошибки законодательных органов, такие как указание некорректных территорий в уставах регионов, могут порождать правовую неопределенность и корректировку законодательства.
Важно отметить, что административная ответственность и административные наказания в рассматриваемых АО закреплены в отдельных законах или обобщены в одном общем законе об административных правонарушениях. Это позволяет регулировать и контролировать правонарушения
1 Закон Ямало-Ненецкого АО от 08 октября 2010 года Ш8-ЗАО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» / [Электронный ресурс] // docs.cntd.ru: [сайт]. -URL: https://docs.cntd.ru/document/895269815 (дата обращения: 10.12.2023).
^ 2 Закон Чукотского АО от 1 декабря 2005 года Ш3-ОЗ — «О порядке образования и деятельности комиссий по делам g несовершеннолетних и защите их прав в Чукотском автономен ном округе» / [Электронный ресурс] // docs.cntd.ru: [сайт]. -URL: https://docs.cntd.ru/document/802044747 (дата обращения: z 10.12.2023).
и нарушения общественного порядка на территории каждого АО, сохраняя при этом правовую систему, соответствующую региональным особенностям, но при этом унифицированную в рамках установленных норм РФ.
В целом, работа об АО представила ценный анализ конституционно-правового статуса, законодательства и административной ответственности, подчеркивая важность учета специфики каждого региона и потребности дальнейших исследований для подтверждения или опровержения гипотезы о сходстве нормативных правовых актов различных автономных округов.
Литература
1. Малый, А.Ф. Об особенностях конституционно-правового статуса автономных округов / А.Ф. Малый // Правовая политика и правовая жизнь. - 2012. - № 3. - С. 82-89. - EDN PYDSZT.
2. Трубникова, К.Д. Административная ответственность: общая характеристика / К.Д. Трубникова, А.А. Мокрова // E-Scio. - 2020. -№ 1(40). - С. 38-45. - EDN BLMGCI.
3. Метшин, И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации (на примере Республики Татарстан): специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Метшин Ильсур Раисович. - Москва, 1999. - 192 с. - EDN NL-NUTD.
4. Бредихин, И. Д. О некоторых особенностях законодательства субъектов Российской Федерации, в части определения родового объекта административных правонарушений, посягающих на общественный порядок / И.Д. Бредихин // Новый университет. Серия: Экономика и право. - 2012. - № 1. - С. 31-34. - EDN PA-SOSJ.
5. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М.: Юристъ, 2003. - 592 с.
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF AUTONOMOUS OKRUGS
Khusnutdinova A.I.
South Russian Institute of Management RANEPA under the President of the Russian Federation, Rostov-on-Don
The article clarifies the peculiarities of regulation of relations of autonomous okrugs (AO), which are part of the krai, oblast, by the federal law of 21.12.2021 № 414-FL and the contract between the state authorities of AO and, respectively, the state authorities of the krai or oblast (contract). The idea that there are two types of JSCs in Russia substantiated. The administrative legislation of the AO described, providing an analysis of the laws on administrative responsibility in the AO. Analysing the order of formation of district commissions, the connection between the texts of the acts of Chukotka and Yamalo-Nenets AO approximately formation of the district commission revealed, especially the distinctive presence of the status of the executive secretary. The assumption made that the normative legal acts of Chukotka and Yamalo-Nenets AO have similarities, as well
as the acts of Nenets and Khanty-Mansi AO, and it proposed to conduct a separate study to confirm or refute this assumption.
Keywords: constitutional-legal status, Autonomous Okrugs, state authorities, contractual relations, authority, administrative responsibility, legislation, amendments to laws, classification of legal acts, regional relations.
References
1. Maly, A. F. On the peculiarities of the constitutional and legal status of autonomous districts / A.F. Maly // Legal Policy and Legal Life. - 2012. - № 3. - P. 82-89. - EDN PYDSZT.
2. Trubnikova, K.D. Administrative responsibility: general characteristics / K.D. Trubnikova, A.A. Mokrova // E-Scio. - 2020. -№ 1(40). - P. 38-45. - EDN BLMGCI.
3. Metshin, I.R. Legal system of a republic within the Russian Federation (on the example of the Republic of Tatarstan): speciality 12.00.01 "Theory and history of law and state; history of doctrines of law and state": dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences / I.R. Metshin Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences / Metshin Ilsur Raisovich. - Moscow, 1999. - 192 p. - EDN NLNUTD.
4. Bredikhin, I.D. About some peculiarities of the legislation of the subjects of the Russian Federation, in terms of determining the generic object of administrative offences encroaching on public order / I.D. Bredikhin // New University. Series: Economics and Law. - 2012. - № 1. - P. 31-34. - EDN PASOSJ.
5. Theory of State and Law: Textbook / Edited by V.K. Babaev. -M.: Yurist, 2003. - 592 p.
