CC BY
52
Сравнительно-правовой анализ системы органов управления государственной корпорации
в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки
Пивоваров Никита Юрьевич,
аспирант, Сибирский институт управления - филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (СИУ РАНХиГС), преподаватель кафедры гражданского права и процесса СИУ РАНХиГС, pivovarov.nikita@gmail.com
В статье рассматриваются основные модели законодательного регулирования порядка формирования системы органов управления государственной корпорации в нормах законодательства Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Автор исследует проблемы наделения правами по управлению государственной корпорацией не инкорпорированного в систему органов управления субъекта, а также включения в систему органов управления государственной корпорацией лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской или муниципальной службы, осуществляет анализ схожих положений законодательства США. Ключевые слова: юридические лица публичного права, государственные корпорации, органы управления государственной корпорации, органы государственной власти, государственная должность, государственная гражданская служба, компетенция, полномочия, публичные функции, законодательство США.
Проблема участия публичного субъекта в гражданских правоотношениях исследуется цивилистами на протяжении достаточно продолжительного периода времени. Основной вектор цивилисти-ческих исследований в данной сфере был определен в главе I «Понятие гражданского права и вопрос о его социальной ценности» фундаментальной работы И.А. Покровского «Основные проблемы гражданского права», который справедливо отмечал, что «Граница между публичным и частным правом на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, области одного и другого многократно менялись» [1]. Смена политических и экономических систем, существовавших на территории современной Российской Федерации и соседних государств, обуславливала также и смену парадигмы правового статуса публично-правового субъекта в гражданских правоотношениях. Борьба и развитие правовых концепций этатизма и персонализма всегда находила свое отражение в нормах гражданского законодательства. Советская система государственного управления экономическими процессами предусматривала унификацию форм ведения хозяйственной деятельности и прямой государственный управленческий контроль за деятельностью большинства юридических лиц. Смена нормативной парадигмы приоритета государственной собственности на конституционную парадигму равенства форм собственности и свободы осуществления предпринимательской деятельности, привела к тому, что в п.1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации был закреплен принцип равенства участников гражданских правоотношений, в строгом соответствии с которым государство, а также учрежденные им юридические лица равны и не находятся в привилегированном положении по сравнению с иными участниками гражданских правоотношений. Ряд ведущих цивилистов выдвигали предположения о минимизации форм контролируемых публично-правовыми образованиями юридических лиц. В том числе резкой критике подвергалась система ограниченных вещных прав учреждаемых публично-правовым образованием организаций. Реальная тенденция развития законодательства оказалась прямо противоположной. В условиях сохранения системы государственных и муниципальных унитарных предприятий появились новые поколения юридических лиц публичного права, такие как государственные корпорации,
5
-С
гп
о
а Н
А У
т; А
государственные компании и публично-правовые компании. Следует отметить, что государственные корпорации стали фактическим средством централизованного управления отдельными отраслями экономики, так как государственная корпорация напрямую контролирует акционерные общества и унитарные предприятия, включенные в контур управления данной организации, то есть выполняет функции, аналогичные функциям холдинговой организации. В качестве примера можно привести контур управления государственной корпорации «Росатом», контролирующей более 400 [2] промышленных, научных и производственных организаций, созданных в форме государственных унитарных предприятий или акционерных обществ, генерирующих 18,7 % от общей доли выработки электроэнергии в Российской Федерации.
Помимо особенностей правового режима имущества государственных корпорации и гражданско-правовой ответственности, ключевым отличием данных организаций от прочих юридических лиц является порядок управления данными организациями и формирования состава их органов управления. Во-первых, специальными полномочиями по формированию высшего органа управления, предоставлению согласия на совершение отдельных типов сделок и решению ряда иных вопросов наделены непосредственно Правительство Российской Федерации и (или) Президент Российской Федерации, формально не являющиеся органами управления государственной корпорации. Во-вторых, в состав высшего органа управления государственной корпорации входят члены коллегиальных органов государственной власти или государственных органов, а также лица, замещающие государственные должности, должности государственной гражданской или муниципальной службы. Представляется верным осуществлять анализ данных особенностей с применением компаративного метода, так как сама организационно-правовая форма государственной корпорации была частично заимствована из законодательства зарубежных стран, в частности из американского законодательства, в числе которого нормы The Government Corporation Control Act of 1945 (краткое наименование - GCCA), положения которого инкорпорированы в главу 91 United States Code.
Прежде всего, следует выделить ряд ключевых особенностей системы органов управления, закрепленных в действующих нормах законодательства. Положения п. 3 статьи 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ устанавливают, что особенности правового положения государственной корпорации определяются законом, предусматривающим создание государственной корпорации [3]. Нормы п. 3.1 статьи 7.1 данного закона преду-Н] сматривают, что специальный федеральный закон 2 о государственной корпорации должен предусмат-оп ривать формирование высшего органа управления о государственной корпорации (совет директоров, ^ наблюдательный совет). Законодатель прямо 2 предусматривает то, что в состав высшего органа
управления могут входить как члены Правительства Российской Федерации и государственные гражданские служащие, так и лица, не замещающие государственные должности и должности государственной гражданской службы. Фактически, данная норма предусматривает кадровую и организационную интеграцию органов государственной власти и органов управления государственных корпораций. Порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в управлении государственной корпорацией определяется нормами Постановления Правительства России от 28.01.2012 N 44. В частности, вышеуказанные лица наделены комплексом прав и обязанностей, в числе которых:
- Право голосовать по вопросам, выносимым на рассмотрение высших органов управления государственных корпораций.
- Право выносить вопросы на рассмотрение высших органов управления государственных корпораций.
- Обязанность представлять ежегодно, не позднее 1 мая, отчет об участии в высших органах управления государственных корпораций [4].
Права или полномочия Правительства Российской Федерации и (или) Президента Российской Федерации по принятию решений, обязательных для исполнения государственной корпорацией и ее органами закреплены в большинстве специальных законов о создании государственных корпораций. В качестве примера подобных норм можно привести следующие:
- Статья 5 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-Ф3 "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" - полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в отношении Корпорации [5].
- Статья 6 Федерального закона от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ро-стех" - Взаимоотношения Президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления с Корпорацией [6].
- ч. 4 статьи 7 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".
В нормах действующего законодательства существуют три основных модели формирования высшего органа управления государственной корпорации. Как уже было указано выше, органы государственной власти Российской Федерации наделены полномочиями по формированию высшего органа управления государственной корпорацией, а также назначению на должность единоличного исполнительного органа государственной корпорации.
Первая модель - формирование высшего органа управления решением одного органа государственной власти, а также его кадровая интеграция с данным органом (Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации). В качестве примеров можно привести следующие
системы управления: Председателем наблюдательного совета ВЭБ является Председатель Правительства Российской Федерации, а члены наблюдательного совета назначаются на должность Правительством Российской Федерации (п.1 ч.2 статьи 6 Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ"); Президент Российской Федерации назначает на должность председателя и членов наблюдательного совета (п.2 ч.1 статьи 5 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-Ф3 "О Государственной корпорации по атомной энергии "Ро-сатом").
Вторая модель - формирование высшего органа управления совместно несколькими органами государственной власти на паритетных началах. В качестве примера можно привести порядок формирования наблюдательного совета государственной корпорации «Ростех», в состав которого входят одиннадцать членов: четыре представителя Президента Российской Федерации, четыре представителя Правительства Российской Федерации, два представителя предпринимательского сообщества (по представлению Корпорации) и генеральный директор Корпорации, являющийся членом наблюдательного совета по должности [6]. (п. 2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех").
Третья модель - организационная интеграция членов органов государственной власти и высшего органа государственной корпорации, путем включения в состав данного органа управления организацией - членов коллегиального органа государственной власти или государственного органа. В качестве примера использования данной модели формирования высшего органа управления можно привести совет директоров государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». В соответствии с ч. 1 статьи 18 Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ (ред. от 28.11.2018) "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" в совет директоров Агентства входят 13 членов - семь представителей Банка России, в том числе Председатель Банка России по должности, пять представителей Правительства Российской Федерации и генеральный директор Агентства [7].
Следует отметить, что руководитель государственной корпорации также назначается на должность органом государственной власти, осуществляющим формирование высшего органа управления государственной корпорации. Особой юридической процедурой в данном случае является наличие представления о назначении лица на должность руководителя государственной корпорации. Так, генеральный директор государственной корпорации «Росатом» назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Отдельные исследователи справедливо отмечали, что «с точки зрения внутренних отношений госу-
дарственная корпорация не может быть отнесена к «классическим» корпорациям [8].
Как уже было указано ранее, как сама организационная форма государственной корпорации, так и нормы о порядке формирования высших органов управления были реципированы из иностранных законодательных актов, в частности законодательства США. Наиболее корректным будет сравнение управления государственных корпораций Российской Федерации с полностью контролируемыми правительством США государственными корпорациями (wholly owned Government corporation), деятельность которых определяется положениями главы 31 Money and Finance United States Code, а определение дано в параграфе 9101 United States Code. В качестве определения государственной корпорации в указанной норме содержится следующая формулировка: «Government corporation" means a mixed-ownership Government corporation and a wholly owned Government corporation» [9].
Фактически, статус государственной корпорации основан на идеи контроля активов публично-правовым образованием. Здесь следует отметить, что законодательное регулирование деятельности государственных корпорации в США равно как и в России носит специальный (ситуационный) характер. Поэтому сравнение элементов системы органов управления также будет осуществляться на примере отдельных американских государственных корпораций.
Так, Уставом Корпорации Государственного Пенсионного Обеспечения (Pension Benefit Guaranty Corporation) предусмотрено создание следующих органов управления: совет директоров (Board of Directors), директор корпорации. Акт о пенсионном страховании работников 1974 г. (Employee Retirement Income Security Act of 1974) и устав корпорации устанавливают, что в состав совета директоров входят председатель совета директоров, а также главы департаментов труда, финансов, торговли [10], которые входят в Кабинет Президента США. Помимо указанных органов также формируется наблюдательный совет, состоящий из представителя объединений рабочих и общественности, назначаются секретари и руководители структурных департаментов. Аналогичную систему органов управления имеет государственная корпорация Экспортно-импортный банк США. В соответствии с разделом 1 устава банка, совет директоров банка состоит из президента, первого вице-президента, и трех дополнительных директоров назначаются непосредственно Президентом США по представлению и с согласия Сената США. Торговый представитель Соединенных Штатов и Министр торговли являются ex officio дополнительными членами совета директоров банка без права голоса [11]. р
На основании вышеизложенных фактов можно Д сделать ряд важных теоретических и практических Ч выводов. С
1. В системе управления государственных корпо- А раций существует не инкорпорированный элемент, Н формально не относящийся к органам управления у государственной корпорации, но наделенный от- А
Н
Q <j>
О СЧ
0
01
дельными правами по управлению организацией. Так, Правительство Российской Федерации или Президент Российской Федерации наделены полномочиями по формированию высших органов управления государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний, а также рядом полномочий по предоставлению согласия на совершения отдельных сделок. Данная система управления представляет собой специальное изъятие из общего гражданско-правового принципа организационного единства юридического лица, так как данные организации обладают двойственным публично-правовым и частно-правовым статусом.
2. В состав высших органов управления государственной корпорации могут включаться лица, замещающие должности в коллегиальных органах государственной власти или государственных органах, а также замещающие государственные должности, должности государственной гражданской или муниципальной службы. Учитывая экономический потенциал и объемы финансовых ресурсов государственных корпораций, актуальной становится проблема совершенствования механизма предотвращения конфликта интересов и урегулированию его последствий, а также обеспечение баланса частных и публичных интересов. Важным также является разрешение вопроса о наличии бенефициарного владельца у государственной корпорации и критериях его определения.
Литература
1. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2016. С. 43-44.
2. Официальный сайт государственной корпорации «Росатом»// [Электронный ресурс]:URL: https://www.rosatom.ru/career/soiskatelyam/. Дата обращения 05.08.2019 г.
3. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Российская газета. - 1996. - N 14.
4. Постановление Правительства РФ от 28.01.2012 N 44 О порядке участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций и государственных компаний// Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 6, ст. 689.
5. Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-Ф3 (ред. от 01.05.2019) "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"// Российская газета. - 2007. - N 272.
6. Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 01.04.2019) "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех"// Российская газета. - 2007. - N 264п.
7. Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ (ред. от 28.11.2018) "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Российская газета. - 2003. - N 261.
8. Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации// Экономический вестник Ро-
стовского государственного университета - 2007. -Том. 5. № 4. С. 112.
9. United States Code. Current through Public Law 116-21 (06/12/2019)// [Электронный ресурс^Г^ of the Law Revision Counsel. Official website. URL: http://uscode.house.gov/browse.xhtml. Дата обращения: 25.08.2019.
10. Bylaws of the Pension Benefit Guaranty Corporation// [Электронный ресурс^ОИ^ of the Federal Register website. URL: https://www.federalregister.gov. Дата обр. 20.06.2019.
11. Bylaws of the Export-Import Bank of the United States amended as of May 30, 2019// [Электронный ресурс]: URL: https://www.exim.gov. Дата обращения 20.06.2019.
Comparative legal analysis of the system of governing of a state corporation in the Russian Federation and the United States of America Pivovarov N.Yu.
SIM RANEPA
The article discusses the main models of legal regulation of governance in public corporations in the Russian Federation and the United States of America. The author considers the problem of an unincorporated regulatory body and the problem of appointment of a government official to the governing bodies of a state corporation, analyzes the similar provisions of US law. Keywords: legal entities of public law, state corporations, governing bodies of a state corporation, bodies of state power, public office, state civil service, competence, authority, public functions, United States law. References
1. Pokrovsky I.A. The main problems of civil law. M .: Statute, 2016.S. 43-44.
2. The official website of the state corporation Rosatom // [Electron-
ic resource]: URL: https://www.rosatom.ru/career/soiskatelyam/. Date of access 05.08.2019
3. Federal law dated 12.01.1996 N 7-ФЗ (as amended on 07.29.2018) "On non-profit organizations" (as amended and supplemented, entered into force on 01.01.2019) // Russian newspaper. - 1996 .-- N 14.
4. Decree of the Government of the Russian Federation of January
28, 2012 N 44 On the procedure for the participation of members of the Government of the Russian Federation and state civil servants in the highest governing bodies of state corporations and state-owned companies // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2012. - N 6, Art. 689.
5. Federal law dated 01.12.2007 N 317-ФЗ (as amended on 05/01/2019) "On the State Atomic Energy Corporation" Rosatom "// Russian Newspaper. - 2007. - N 272.
6. Federal Law of November 23, 2007 N 270-ФЗ (as amended on April
1, 2019) "On the State Corporation for the Promotion of the Development, Production and Export of High-Tech Industrial Products" Rostec "// Russian Newspaper. - 2007. - N 264p.
7. Federal Law of December 23, 2003 N 177-ФЗ (as amended on No-
vember 28, 2018) "On Deposit Insurance in Banks of the Russian Federation" (as amended and supplemented, entered into force on 01/01 /2019) // Russian Newspaper . - 2003. - N 261.
8. Shimbareva E.V. The legal status of a state corporation // Eco-
nomic Bulletin of Rostov State University - 2007. - Vol. 5. No. 4. P. 112.
9. United States Code. Current through Public Law 116-21 (12/06/2019) // [Electronic resource]: Office of the Law Revision Counsel. Official website. URL: http://uscode.house.gov/browse.xhtml. Date of appeal: 08.25.2019.
10. Bylaws of the Pension Benefit Guaranty Corporation // [Electronic resource]: Office of the Federal Register website. URL: https://www.federalregister.gov. Date of treatment 06/20/2019.
11. Bylaws of the Export-Import Bank of the United States amended as of May 30, 2019 // [Electronic resource]: URL: https://www.exim.gov. Date of treatment 06/20/2019.
