CC BY
306
6. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
6.1. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ПОНЯТИЯ КОРРУПЦИЯ
Ильяков Александр Дмитриевич, советник юстиции
Аннотация: На основе сравнительного анализа положений международного и российского антикоррупционного законодательства предлагается легально закрепить понятие «административная коррупция» и ввести институт декларирования публичными должностными лицами связей.
Ключевые слова: коррупция, административная
коррупция, должностное лицо, публичное, противодействие коррупции.
COMPARATIVE AND LEGAL RESEARCH OF CORRUPTION’S CONCEPT
Ilyakov Alexander Dmitriyevich, adviser of justice
Annotation: On the basis of the comparative analysis of provisions of the international and Russian anti-corruption legislation it is offered to consolidate legally the concept «administrative corruption» and to enter institute declaring by public officials of communications.
Keywords: corruption, administrative corruption, official, public, corruption counteraction
С 2006 г., после ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в нашей стране началось более активное, нежели до этого, движение по противодействию коррупции.
Ряд мер уже показал свою относительную эффективность, прежде всего, это профилактические направления, такие, как обязательное декларирование государственными служащими доходов и расходов. Часть уголовно-наказуемых деяний - преступлений -объединены по критерию отнесения их к разряду коррупционных, что позволило на основании уголовной статистики судить о динамике именно коррупционной преступности.
Однако действительно результативной деятельности нашего государства в рассматриваемой отрасли не наблюдается, что вызывает справедливое недовольство общества и порождает необоснованные антигосударственные настроения. Причём в большинстве своём неудовлетворённые «эффективностью» борьбы с коррупцией граждане не в состоянии сформулировать конкретные просчёты государственной политики, а лишь констатируют отсутствие желаемых результатов.
Так, согласно данным ВЦИОМ в 2012 г. на вопрос «Видны ли Вам результаты борьбы (с коррупией - прим. автора) - скажем, за последний год, или нет?» 38% опрошенных заявило, что «реальных результатов нет, все остается как было», 38% считает, что «результаты есть, но они не слишком значительные». При этом половина
опрошенных в 2012 году считает, что победить коррупцию невозможно в принципе (в 2004 году так считало б4%)1.
По данным медиахолдинга РБК население не питает доверия к масштабной антикоррупционной кампании -60% опрошенных уверены, что нынешняя кампания против коррупции ведется для отвода глаз, чтобы отвлечь население от реальных проблем экономики2.
Согласно социологическим исследованиям «Левада-центра» 39% опрошенных считают, что В.В. Путин несёт ответственность за масштабы коррупции и финансовых злоупотреблений в высших эшелонах власти3.
Подавляющее большинство участников опроса, проведённого Фондом «Общественное мнение», отказывают руководству страны либо в желании, либо в способности противостоять коррупции - хотя доля одновременно отрицающих и то и другое, понемногу снижается. 33% респондентов уверены, что руководство страны может, но не хочет успешно бороться с
>-'4
коррупцией .
Справедливости ради отмечу, что, по моему мнению, уже сделанные руководством государства за последнее время шаги в рассматриваемом направлении требуют наличия не только воли, но и твёрдой нацеленности на результат в интересах будущего России.
Безусловно, принимать приведённые социологические данные за истину не следует, но высказываться о том, что российская антикоррупционная политика в настоящее время недостаточно результативна и требует совершенствования, основания имеются. Также можно судить о прямой взаимосвязи уровня доверия населения к власти и государственной политики в сфере противодействия коррупции.
С учётом изложенного просматривается необходимость усиления антикоррупционных мер. Фундаментальным изменением может стать расширение правового толкования самого понятия коррупция.
Понятие коррупции в ратифицированных Россией антикоррупционных конвенциях ООН и Совета Европы не раскрыто. Определение коррупции и коррупционных правонарушений оставляется на усмотрение государств, подписавших Конвенцию ООН против коррупции. Анализ положений Конвенции ООН против коррупции позволяет сделать вывод в том, что коррупция понимается достаточно широко. Вместе с тем государства-участники вправе определять коррупцию и в более узком смысле. В любом случае к коррупции относятся умышленные деяния, совершаемые публичным должностным лицом, в том числе подкуп, злоупотребление служебным положением, хищение с использованием служебного положения, незаконное обогащение, с использованием служебного положения, отмывание доходов от преступления, воспрепятствование осуществлению правосудия и др. Государства-участники могут расширить список коррупционных преступлений, установить
1 URL: М1р:/Лшот.ш/Ыех.рЬ|р?1й=459&шй=113434, дата обращения 24.04.2013
2URL: http://top.rbc.ru/society/03/12/2012/834680.shtml. дата обращения та же
3URL:http://www.levada.ru/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsiei-nezavisimosti-deputatov-i-no^/ykh-zakonoproektakh-o-nedviz, дата обращения та же
4URL: http://magazines.russ.rU/oz/2012/2/f30.html, дата обращения та же
ответственность за коррупционные преступления в
частном секторе, определять ответственность за коррупцию юридических лиц.
В настоящее время рассматривается вопрос о
подписании Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Ещё в
Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. (в ред. Указа Президента от 13.04.2010 №460) предусматривалась проработка предложений о целесообразности подписания Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999 (далее - Конвенция) на основе анализа соответствия данной Конвенции правовой системе Российской Федерации и оценки возможных последствий ее подписания5.
Общее значение понятия «коррупция», изложенное в Конвенции, не ограничивается корыстной мотивацией, как в нормативно-правовых актах России, что существенно сужает российский подход к пониманию сущности этого явления и соответственно противодействию ему.
Статья 2 Конвенции гласит, что «Коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.
Поскольку негативное влияние коррупции заключается в первую очередь в дезорганизации деятельности институтов власти, основным глобальным последствием которой становится нарушение установленного порядка жизнеобеспечения граждан, деятельность государства, ограниченная борьбой с коррупционными преступлениями и административными правонарушениями, значительно сужает возможности предотвращения последствий такого влияния.
Исходя из изложенного существующий подход к противодействию коррупции в принципе не способен эффективно обеспечить такое противодействие и нуждается в принципиальном изменении.
Имплементация норм Конвенции в российское законодательство позволит значительно расширить возможности государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Понятие коррупция следует законодательно установить таким образом, чтобы оно включало в себя действия из личной выгоды, направленные на решение вопросов, относящихся к ведению органов власти, в обход установленного порядка. При этом из формулировки необходимо исключить условие в виде корыстной мотивации, поскольку иная личная заинтересованность в нарушении установленного порядка зачастую является единственным и нередко более существенным мотивом противоправных действий, нежели корыстные побуждения в виде получения имущественной выгоды. В данном контексте речь ведётся о порядке взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с гражданами при реализации названными органами предоставленных законом полномочий.
Здесь, конечно, следует упомянуть о существовании таких российских правовых институтов, как конфликт интересов и этические принципы.
5 Статья: К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Добрякова Н.И.) ("Российская юстиция", 2010, N 8).
Правоприменительная практика по разрешению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе свидетельствует об отсутствии действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, создание которых предусмотрено Указом Президента РФ от 03.03.2007 №269. Установленные законодательством функции комиссий для целей непосредственного предупреждения коррупционных правонарушений на ранней стадии их возникновения (на этапе выявления и устранения причин и условий, им способствующих) не реализуются. Данный аспект в рамках проводимой антикоррупционной политики России остается актуальным в условиях сохранения тенденций использования государственными и
муниципальными служащими своего должностного
(служебного) положения и предоставленных им
полномочий для коррупционных целей (в основе которого лежит конфликт интересов).
Широкое распространение получают такие проявления конфликта интересов, как инвестирование
аффилированных с государственными или муниципальными служащими коммерческих структур за счет бюджета, необоснованная и часто убыточная передача госимущества (государственных услуг) в их управление, опосредованное участие в котором (как
правило, через родственников) осуществляют государственные или муниципальные служащие.
Вопиющими остаются случаи совмещения государственной (муниципальной) службы с коммерческой
деятельностью. Большинство из этих проявлений
возникает в результате нарушения установленных
действующим законодательством требований к служебному поведению соответствующих служащих, запрещающих возможность получения ими при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Наличие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе при реализации необходимых социально-экономических программ и мероприятий, особенно в условиях мирового финансового кризиса, последствия которого испытывает Россия, разрушает фундаментальные демократические процессы, подрывает политические и правовые устои государственной власти и ее авторитет. В таких условиях правовой институт разрешения конфликта интересов не выполняет своей функции как одного из эффективных инструментов предупреждения и противодействия коррупции6.
Итак, согласно ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции»7 под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет
6 Статья: Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции (Ватель А.Ю.) ('Административное и муниципальное право", 2012, N 6).
7 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-Ф3 (ред. от 29.12.2012) "О противодействии коррупции", СПС «Консультант плюс». В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228, "Российская газета", N 266, 30.12.2008, "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.
или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Возникает вопрос, что следует понимать под личной заинтересованностью? Часть 2 названной статьи гласит, что под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
То есть опять корыстные побуждения. Иная мотивация -«услуга за услугу», протекционизм (подбор должностных лиц не по деловым качествам, а по знакомству, по протекции8), или кумовство - служебное покровительство своим друзьям, родственникам в ущерб делу9, личной заинтересованностью не является10. Налицо подмена понятий, ведь очевидно, что такое понимание личной заинтересованности противоречит не только здравому смыслу, но и логике. Интересно, что словосочетание «личная заинтересованность» в толковых словарях русского языка отсутствует, однако согласно словарю С.И. Ожёгова личный - это касающийся непосредственно какого-нибудь лица, лиц, принадлежащий какому-нибудь лицу, а заинтересованный - значит обнаруживающий, заключающий в себе или имеющий для кого-н. интерес; материальная заинтересованность - (выгода, практический интерес)11. То есть если принадлежать лицу может только материальное, имущество, то касаться лица и его неимущественных интересов может и не материальный вопрос.
Теперь затронем этические принципы, установленные законодательством России. Впервые данное понятие появилось в первой редакции Указа Президента Российской Федерации от 12.08.2002 №885 «Об
утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»12 и означало ситуацию, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей. Законодательно установленного понятия «личная заинтересованность» в то время не имелось и под данной ситуацией подразумевалось значение этого явления, не ограниченного рамками материальной выгоды, вплоть до принятия в 2008 г. закона о противодействии коррупции.
Кроме этого п. «м» ч. 2 названного Указа (в ред. от 16.07.2009) содержит норму, призывающую госслужащих воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать
8 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Изд-е 18-е. М.: Русский язык, 1986. С. 589.
9 См.: Там же. С. 286.
10 Ильяков А.Д. - Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. №4 стр. 342 - 346.
11 С.И.Ожегов, Н.Ю.Шведова. Толковый словарь русского языка. / Издательство "Азъ", 1992.
12 См. "Собрание законодательства РФ", 19.08.2002, N 33, ст. 3196.
сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а п. «о» ч. 2 «не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера». Если второе выявляемо, например, по обращениям, поступившим из перечисленных организаций и от упомянутых в положении Указа лиц, то «...воздержание от поведения, которое могло бы вызвать сомнение», очень оценочно и зависит от таких материй, как совесть, честь, воспитание, наконец. Иными словами обоснованно обвинить госслужащего в нарушении приведённой нормы права не удастся. «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21))13 и аналогичные ведомственные кодексы содержат положения, соответствующие нормам Указа. Так, согласно п. 15 Типового кодекса государственные (муниципальные) служащие при исполнении ими должностных обязанностей не должны допускать личную заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Следовательно, проявлять личную заинтересованность, не приводящую к конфликту интересов, допускается.
Такого рода вывод подтверждает необходимость правового регулирования указанного законодательного пробела. Последствия признаваемой сегодня законом коррупции и законного проявления личной заинтересованности государственных и муниципальных служащих в ущерб интересам общества и государства, в целом, одинаковы и угрозу государственной власти несут равную, выраженную в неспособности государства эффективно (а в отдельных случаях - полностью) реализовывать свои функции.
С учётом того, что система противодействия коррупционным преступлениям налажена, выработаны механизмы профилактики коррупционных проявлений, целесообразно введение в закон понятия «административная коррупция», то есть использование в системе государственного управления должностного положения в целях извлечения личной выгоды вопреки интересам службы. При отсутствии признаков
преступления охрана нарушения установленного порядка осуществления государственной власти - задача законодательства об административных
правонарушениях, подлежащего развитию, основной целью которого должно стать не назначение наказания, а отстранение от должности с лишением права в
последующем публичные должности занимать.
В перспективе возможно введение института декларирования публичными должностными лицами связей, приводящих к личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ (ред. от
29.12.2012) "О противодействии коррупции", СПС «Консультант плюс». В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, №52 (ч. 1), ст. 6228, "Российская газета", №266, 30.12.2008, "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.
13 См. "Официальные документы в образовании", N 36, декабрь, 2011
2. Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 №885 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих // Собрание законодательства РФ. -2002. -№33. ст. 3196.
3. Типовой кодекс этики и служебного поведения
государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 // Официальные документы в образовании. -2011. -№36.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Изд-е 18-е. М.: Русский язык, 1986. С. 589.
5. С.И.Ожегов, Н.Ю.Шведова. Толковый словарь русского языка. / Издательство "Азъ", 1992.
6. Добрякова Н.И. К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. -2010. -№8.
7. Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. -2012. -№6.
8. Ильяков А.Д. - Административно-правовое исследование
понятия «коррупция» // Административное и
муниципальное право. 2013. №4 стр. 342 - 346.
9. Сайт ВЦИОМ. Можно ли победить коррупцию? Пресс-
выпуск №2180. URL:
http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113434, дата
обращения 24.04.2013.
10. Сайт РБК. Россияне не верят в эффективность
антикоррупционной кампании. URL:
http://top.rbc.ru/society/03/12/2012/834680.shtml. дата
обращения та же.
11. Сайт «Левада-центр». Россияне о борьбе с коррупцией, независимости депутатов и новых законопроектах о недвижимости и счетах парламентариев. URL: http://www.levada.ru/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsiei-nezavisimosti-deputatov-i-novykh-zakonoproektakh-o-nedviz, дата обращения та же.
12. Фонд «Общественное мнение» - Борьба с коррупцией:
интенции и потенция власти. // Отечественные записки. -2012.0 -№2(47). URL:
http://magazines.russ.ru/oz/2012/2/f30.html, дата обращения та же.
Reference list:
1. The federal law of 25.12.2008 No. 273-FZ (an edition of
29.12.2012) "About corruption counteraction", Union of Right Forces "The consultant plus". In this look the document wasn't published. The initial text of the document is published in the editions "Collection of the Legislation of the Russian Federation", 29.12.2008, No. 52 (p.1), Art. 6228, "The Russian newspaper", No. 266, 30.12.2008, "The parliamentary
newspaper", N 90, 31.12.2008.
2. Decree of the President of the Russian Federation of 12.08.2002 No. 885 About the statement of the general principles of office behavior of civil servants//Collection of the legislation of the Russian Federation. -2002 . -№33. Art. 3196.
3. Standard code of ethics and office behavior of civil servants of the Russian Federation and municipal employees. It is approved by the decision of presidium of Russian President's Council for Countering Corruption of 23.12.2010//0fficial documents in education. - 2011 . -№36.
4. Ojegov S. I. Russian dictionary. / Izd-e the 18th. M: Russian, 1986. Page 589.
5. S.I.Ozhegov, N.Yu.Shvedova. Explanatory dictionary of Russian. / Az publishing house, 1992.
6. Dobryakova N. I. To a question of implementation of the Convention of the Council of Europe of civil responsibility for corruption//Russian justice. -2010 . -№8.
7. Vatel A.Yu. Administrative and legal regulation of a resolution of conflict of interests in public service in the mechanism of counteraction of corruption//the Administrative and municipal law. -2012 . -№6.
8. Ilyakov A.D. - Administrative and legal research of the concept "corruption"//Administrative and municipal law. 2013 . No. 4 of p. 342 - 346.
9. Site All-Russian Public Opinion Research Center. Whether it is possible to win against corruption? Press release No. 2180. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113434, date of the address 24.04.2013.
10. RBC site. Russians don't believe in efficiency of anticorruption campaign. URL:
http://top.rbc.ru/society/03/12/2012/834680.shtml. address date the same.
11. Site "Levada Center". Russians about fight against corruption, independence of deputies and new bills of real estate and accounts of parliamentarians. URL: http://www.levada.ru/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsiei-nezavisimosti-deputatov-i-novykh-zakonoproektakh-o-nedviz, address date the same.
12. Public opinion fund - Fight against corruption: intensions and power potentiality. // Domestic notes. -2012.0 - №2(47). URL: http://magazines.russ.ru/oz/2012/2/f30.html, address date the same.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Ильякова А. Д. на тему: «Сравнительно-правовое исследования понятия коррупция» Рецензируемая статья реально отражает сложившуюся в России крайне опасную ситуацию в отношении коррупции и является весьма актуальной. Как справедливо отмечает автор, коррупция остается одной из самых острых проблем современной России и таит в себе угрозу общенационального масштаба. Именно о коррупции и ее недопустимо высоком уровне в последнее время все чаще говорится на самом высоком уровне представителями исполнительной и законодательной власти, общественных организаций.
Задачу создания механизма противодействия коррупции, пожалуй, можно назвать важнейшей на современном этапе развития российского государства. Но, как справедливо отмечает автор, для создания такого механизма, прежде всего, необходимо понять природу и истоки данного явления.
По мнению автора, главной причиной, которая не позволяет эффективно бороться с коррупцией - это не отсутствие в стране правового государства, демократических традиций, цивилизованной рыночной экономики, сильного гражданского общества, высокого духовно-нравственного потенциала общества, а ненадлежащий анализ причин этого явления и как следствие выработка мер противодействия лишь отдельным коррупционным проявлениям.
В статье, автор критически анализирует российское антикоррупционное законодательство, на практических примерах демонстрируя его недостатки и как результат такого анализа предлагает идею введения понятия «административная коррупция», то есть использование в системе государственного управления должностного положения в целях извлечения личной выгоды, а также разрабатывает отдельные предложения по повышению эффективности механизма противодействия коррупции в Российской Федерации.
Статья Ильякова А. Д. «Сравнительно-правовое исследования понятия коррупция» может быть полезна для использования учеными, исследующими проблемы противодействия коррупции, а также для студентов, изучающих вопросы государственного управления и рекомендуется для публикации в научном журнале.
д.ю.н., профессор Международной академии бизнеса и управления
А. С. Прудников
